Wymóg skuteczności w zwalczaniu międzynarodowego terroryzmu prowadzi czasem do niebezpiecznych w skutkach prób zakwestionowania fundamen-talnych zasad prawa międzynarodowego, odejścia od zakazu groźby użycia siły w stosunkach międzynarodowych i zastąpienia go koncepcjami wojny sprawiedliwej czy obrony prewencyjnej, do podważenia roli i zmarginalizo-wania Organizacji Narodów Zjednoczonych, do zastąpienia współpracy mię-dzynarodowej i działań wielostronnych przez działania jednostronne. Karta Narodów Zjednoczonych stanowi w art. 2. 4: „Wszyscy członkowie powstrzy-mają się w swych stosunkach międzynarodowych od stosowania groźby lub
5 Guantanamo inmates no longer „enemy combatants”, http://www.reuters.com/article/
newsone/idUSTRE52 C59220090314,2009-10-14.
użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji Narodów Zjednoczonych”. Zakaz użycia siły w Karcie sformu-łowany został jako istotny element ładu międzynarodowego tworzonego po II wojnie światowej, w którym zostały wzięte pod uwagę niepowodzenia Ligi Narodów. To szersze podejście, wykluczające nie tylko wojnę, ale wszelkie użycie siły militarnej niezgodne z celami ONZ, sformułowane jest już w pre-ambule, która mówi: „My, Ludy Narodów Zjednoczonych, zdecydowane […]
zapewnić – przez przyjęcie zasad i ustanowienie metod – aby siły zbrojne były używane tylko we wspólnym interesie”.
To, że Karta zakazuje groźby i użycia siły przeciwko integralności teryto-rialnej lub niezawisłości politycznej, prowadziło niekiedy do prób formułowa-nia jej węższej interpretacji i stawiaformułowa-nia tezy, że siła, która nie jest skierowana przeciwko integralności czy niepodległości jakiegoś państwa, jest dopusz-czalna. Rozumowanie takie jest jednak sprzeczne z ogólnym zakazem uży-cia siły w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji Narodów Zjednoczonych. Dozwolone jest tylko użycie siły dopuszczone przez Kartę i podejmowane wyłącznie we wspólnym interesie.
Zakaz użycia siły militarnej sformułowany w Karcie nie ma jednak cha-rakteru absolutnego. Przewidziane są dwa wyjątki; prawo do samoobrony indywidualnej i zbiorowej oraz możliwość zastosowania sankcji wojsko-wych przez Radę Bezpieczeństwa. Art. 51 Karty stanowi: „Nic w niniejszej Karcie nie narusza naturalnego prawa każdego członka Organizacji Narodów Zjednoczonych, przeciwko któremu dokonano zbrojnej napaści, do indywi-dualnej lub zbiorowej samoobrony, zanim Rada Bezpieczeństwa zastosuje środki konieczne do utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.
Środki podjęte przez członków w wykonaniu tego prawa do samoobrony powinny być natychmiast podane do wiadomości Rady Bezpieczeństwa”.
Intencja art. 51 jest oczywista – mimo ustanowionego zakazu użycia siły ofiara zbrojnej napaści (agresji) może użyć siły do swojej obrony, inne pań-stwa zaś mogą przyjść jej z pomocą. Karta uznaje prawo do samoobrony za naturalne, istnieje ono bowiem niezależnie od tego, czy Rada Bezpieczeństwa podejmuje, czy nie podejmie stosownych działań6.
Zgodnie z rozdziałem VII Karty: Akcja w razie zagrożenia pokoju, naruszenia pokoju lub aktów agresji, Rada Bezpieczeństwa decyduje, jakie środki należy zastosować w myśl art. 41 i 42 w celu utrzymania lub przywrócenia między-narodowego pokoju i bezpieczeństwa. Tak więc zgodnie z art. 41 może ona
6 Należy zauważyć, że Pakt Ligi Narodów nie zawierał postanowień dotyczących samo-obrony. Art. 51 Karty został sformułowany na konferencji w San Francisco pod naciskiem państw Ameryki Łacińskiej, domagających się przyznania organizacjom regionalnym prawa do samoobrony zbiorowej bez upoważnienia Rady Bezpieczeństwa. Prawo do samoobrony zbiorowej zakłada możliwość tworzenia regionalnych organizacji wojskowych, przewidu-jących czy zapewniaprzewidu-jących udzielenie pomocy w wypadku zbrojnej napaści na któregokol-wiek z ich członków.
określić, jakie środki niewymagające użycia siły zbrojnej należy zastosować w celu skutecznego wykonania jej decyzji, oraz może wezwać członków ONZ do ich zastosowania. Mogą one obejmować zupełne lub częściowe przerwanie stosunków gospodarczych oraz komunikacji: kolejowej, morskiej, lotniczej, pocztowej, telegraficznej, radiowej i innej, jak również zerwanie stosunków dyplomatycznych.
W sytuacji, gdy środki te okażą się nieskuteczne, Rada Bezpieczeństwa może przeprowadzić akcję wojskową – siłami powietrznymi, morskimi i lądo-wymi – jaką uzna za konieczną dla utrzymania lub przywrócenia międzyna-rodowego pokoju i bezpieczeństwa. Akcja ta może obejmować demonstra-cję, blokadę oraz inne operacje sił zbrojnych. Decyzje Rady Bezpieczeństwa, dotyczące zastosowania sankcji ekonomicznych i wojskowych, zapadają więk-szością dziewięciu członków, włączając w to zgodne głosy członków stałych.
W rezolucji 1368/2001, uchwalonej następnego dnia po ataku terrory-stycznym, Rada Bezpieczeństwa, podkreślając swoją wolę zwalczania wszel-kimi środkami zagrożeń dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, spowodowanych przez działania terrorystyczne, mając na uwadze nieodłączne prawo każdego państwa do indywidualnej lub kolektywnej samoobrony, jedno-znacznie potępiła ataki terrorystyczne z 11 września 2001 r. w Nowym Jorku, Waszyngtonie i w Pensylwanii oraz uznała wszystkie akty międzynarodowego terroryzmu za „groźbę dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”7. W tym kontekście ambasador John D. Negroponte, przedstawiciel USA przy ONZ w liście skierowanym do przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa poin-formował, że jego kraj razem z innymi państwami podjął działania w wyko-naniu naturalnego prawa do indywidualnej i zbiorowej obrony. Działania te zostały skierowane przeciwko al-Kaidzie, popieranej przez reżim talibów, która odegrała centralną rolę w atakach terrorystycznych8. List w dalszej części stwierdza, iż Stany Zjednoczone mogą uznać, że „nasza samoobrona wymaga dalszych działań w odniesieniu do innych organizacji i państw”.
W ten sposób została sformułowana doktryna prezydenta Busha9 – prawo
7 Podobnie Rada Północnoatlantycka – po zapoznaniu się z przedstawionymi przez Stany Zjednoczone materiałami – jednomyślnie uznała atak terrorystyczny za agresję
„z zewnątrz”, zatem potwierdziła obowiązywanie służące tej sytuacji art. 5 traktatu waszyngtońskiego, który zobowiązuje państwa członkowskie NATO do udzielenia pomocy w ramach samoobrony zbiorowej w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa.
8 Letter dated 7 October 2001 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations. Addressed to the President of the Security Council, UN Doc.S/2001/946 z 7 października 2001 r.
9 Już wcześniej Stany Zjednoczone odwoływały się do koncepcji samoobrony prewen-cyjnej, jednak zawsze odnosiło się to do jednej konkretnej sytuacji. I tak prewencyjna samoobrona została powołana w przypadku kryzysu kubańskiego w 1962 r. Ustanowienie przez Organizację Państw Amerykańskich kwarantanny wobec Kuby z uwagi na rozmiesz-czenie na jej terytorium rakiet radzieckich zostało przedstawione jako środek starannie wyważony i proporcjonalny do zagrożenia. W 1985 r. Stany Zjednoczone odwołały się do koncepcji zbrojnego ataku i prewencyjnej obrony, uzasadniając bombardowanie Libii
USA do prewencyjnej obrony, do użycia siły militarnej przeciwko jakiemu-kolwiek innemu państwu, które pomaga czy udziela schronienia międzyna-rodowym terrorystom lub organizacjom terrorystycznym bądź je popiera.
Niebezpieczeństwa związane z zarezerwowaniem przez USA możliwości prewencyjnych ataków na inne państwa w ramach walki z międzynarodowym terroryzmem nie uszły uwagi sekretarza generalnego ONZ Kofi Annana, który dwa dni po otrzymaniu listu ambasadora Negroponte wyraził zaniepokoje-nie deklaracją zawartą w liście USA do Rady Bezpieczeństwa, iż roszczą one sobie prawo do rozszerzenia działań militarnych poza Afganistan. W tym czasie amerykańska lista państw terrorystycznych obejmowała Irak, Iran, Syrię, Sudan, Libię, Koreę Północną i Kubę. Doktryna ta została potwierdzona i rozwinięta w narodowej strategii Stanów Zjednoczonych z września 2002 r., która mówiła o obronie USA, jej ludności i interesów w kraju i zagranicą przed terroryzmem „poprzez identyfikację i zniszczenie groźby zanim osią-gnie ona nasze granice”. Strategia podkreślała, że Stany Zjednoczone nie będą się wahać przed podjęciem działań w pojedynkę przeciwko terrorystom w wykonaniu prawa do prewencyjnej samoobrony, by zapobiec wyrządzeniu przez nich szkód narodowi i państwu.
Koncepcja wyprzedzającej (prewencyjnej) obrony nie może być zaakcep-towana, gdyż budzi wiele wątpliwości. Nie jest jasne, jak ścisłe powinny być związki między państwem a organizacją terrorystyczną, by uzasadniały użycie siły militarnej. Kto ma o tym rozstrzygać? Czy ocena zagrożeń i decyzja o uży-ciu siły militarnej może być podjęta jednostronnie, w oparuży-ciu o subiektywne przesłanki? Czy w przypadku istnienia sieci organizacji terrorystycznych, działających na terytorium wielu państw, akcje mogą być podjęte przeciwko wszystkim powiązanym organizacjom, nawet przeciwko tym, które nie pod-jęły bezpośrednich ataków przeciwko Stanom Zjednoczonym? Kto ma oce-niać rzetelność i ścisłość zabranych przez wywiady dowodów? Jak pokazuje przykład Iraku, może to mieć istotne znaczenie. Informacje wywiadowcze nie zawsze są pewne. Czy koncepcja prewencyjnej obrony daje prawo do naruszania zakazu groźby i użycia siły militarnej oraz atakowania suweren-nych państw lub wykonywania operacji wojskowych i ataków rakietowych przeciwko terrorystom na ich terytorium bez uzyskania zgody?
Najpoważniejsze zastrzeżenia wobec koncepcji wyprzedzającej samoobrony wynikają ze sformułowań art. 51 Karty, który dopuszcza ją tylko w przy-padku państwa, przeciwko któremu dokonano zbrojnej napaści. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzeczeniu MTS z 27 czerwca 1986 r. w sprawie mili-tarnych i paramilimili-tarnych działań w – i przeciwko – Nikaragui. Trybunał uznał, że państwa nie mogą powoływać się na prawo do samoobrony w związku
w związku z zamachem na dyskotekę w Berlinie, w której zginął żołnierz amerykański, a wielu zostało rannych. Atak na Libię został potępiony, a przedstawione uzasadnienie odrzucono. General Assembly, Res. 41/38 z 20 listopada 1986 r.
z aktami, które nie stanowią „zbrojnego ataku”10. Powstaje jednak pytanie, czy istnienie broni nuklearnej i środków jej przenoszenia nie prowadzi do
„uelastycznienia” pojęcia ataku, czy państwo ma prawo przystąpić do obrony
„przed atakiem”, nie czekając, aż nadlatujące rakiety przeciwnika z głowicami jądrowymi uderzą w jego terytorium. O ile za tego rodzaju rozumowaniem przemawiają pewne argumenty, o tyle próby objęcia pojęciem samoobrony użycia sił militarnych w odpowiedzi na naruszanie normy międzynarodowej nie będące atakiem zbrojnym są w świetle obecnie obowiązującego prawa narodów zakazane.
W kontekście walki z międzynarodowym terroryzmem powstaje pytanie, czy art. 51 Karty nie powinien być zmieniony albo szerzej interpretowany.
Czy istniejące obecnie zagrożenia nie dają podstawy do odejścia od koncepcji obrony tylko w sytuacji zbrojnego ataku i zastąpienia jej koncepcją obrony prewencyjnej? Czy państwo czekając na atak terrorystyczny, może podjąć działania uprzedzające? Czy państwo może przykładowo zniszczyć instalacje nuklearne innego państwa, obawiając się, że mogą one służyć do produkcji broni nuklearnej? Art. 51 ma charakter restrykcyjny. Państwo może podjąć akcję militarną tylko wtedy, gdy jest zagrożone nieuchronnym (imminent) atakiem, gdy żadne inne działania nie są w stanie go powstrzymać, a odpo-wiedź jest proporcjonalna. Sytuacje, gdy zagrożenie nie jest nieuchronne, choć poważne i rzeczywiste, przykładowo gdy inne państwo demonstruje wrogie intencje i uzyskuje zdolność produkcji broni nuklearnej, nie uzasad-niają jednostronnego użycia siły militarnej. W takich przypadkach musi się ono odwołać do Rady Bezpieczeństwa i jej decyzji przewidzianych w rozdziale VII Karty. W sytuacji, gdy na świecie istnieje ogromna liczba potencjalnych zagrożeń, przyznanie prawa do jednostronnego użycia siły militarnej przez państwo, które nie jest zagrożone nieuchronnym atakiem, prowadzić może jedynie do podważenia i anarchizacji porządku światowego. Koncepcja obrony prewencyjnej jest narzędziem służącym państwom najsilniejszym. Otwiera możliwości jednostronnych działań, przede wszystkim przeciwko państwom słabym i w sytuacji, gdy akcja taka nie spowoduje poważnych następstw po stronie państwa uciekającego się do obrony prewencyjnej.
Narody Zjednoczone w dokumencie końcowym Szczytu jednoznacznie stwierdziły, że nie widzą powodów do modyfikowania czy reinterpretacji
10 Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości rozpatrzył działania Stanów Zjednoczo-nych, mające na celu udzielenie pomocy antyrządowym siłom zmierzającym do obalenia rządów sandinistów. Sprawa ta pozwoliła Trybunałowi ustosunkować się do tezy o zbio-rowej samoobronie przywoływanej przez Stany Zjednoczone jako usprawiedliwienie ich akcji. W orzeczeniu tym MTS stwierdził m. in., że użycie siły przeciwko innemu państwu nieusprawiedliwione prawem do samoobrony sformułowanym w art. 51 jest pogwałceniem art. 2(4) Karty. Państwa nie maja prawa do zbiorowych zbrojnych działań w związku z aktami, które nie stanowią „zbrojnego ataku”. Tekst: Summaries of Judgment, Advisory Opinions and Orders of the International Court of Justice, 1948–1991, United Nations, New York 1992, s. 160–171.
art. 5111. Zagrożenia, które nie są nieuchronne, lecz mają jedynie potencjalny charakter, powinny być przedstawione Radzie Bezpieczeństwa, by ta podjęła niezbędne i prewencyjne działania, nałożyła sankcje albo upoważniła jedno państwo lub organizację regionalną do działania w jej imieniu.
Karta Narodów Zjednoczonych nie zawiera wyliczenia sytuacji, które stanowią „zagrożenie pokoju, naruszenie pokoju i akt agresji”, zatem Rada Bezpieczeństwa ma prawo określić sytuacje uzasadniające użycie sił zbroj-nych. Można zatem przyjąć, że ma ona prawo zastosowania sankcji woj-skowych nie tylko w przypadku agresji (napaści zbrojnej), ale w związku z powstaniem sytuacji, które jej zdaniem stanowią zagrożenie lub naruszenie pokoju. Za takie obecnie uznać można, przy uwzględnieniu szerszej definicji pokoju, nie tylko działania związane z bezpośrednio z planowaniem, przygo-towaniem ataku zbrojnego, lecz także konsekwencje masowego i ciężkiego naruszenia praw człowieka związanego z terroryzmem międzynarodowym.
Tak więc można przyjąć, że rozdział VII, a także koncepcja odpowiedzialno-ści za ochronę, daje możliwość podjęcia interwencji siłami zbrojnymi, pod warunkiem, że jest ona interwencją kolektywną, wynikająca z decyzji Rady Bezpieczeństwa.
Sytuacja, w której dochodzi do użycia siły militarnej bez zgody Rady Bezpieczeństwa, jest w świetle Karty Narodów Zjednoczonych bezprawna i nie można jej usprawiedliwić czy uzasadnić także poprzez odwołanie się do koncepcji wojny sprawiedliwej. Warunki wojny sprawiedliwej były for-mułowane w doktrynie chrześcijańskiej w odniesieniu do wojen prywatnych jeszcze w średniowieczu, na długo przed powstaniem prawa międzynarodo-wego12. Istnieje kilka przyczyn, dla których koncepcja wojny sprawiedliwej nie może być współcześnie przyjęta. O ile w przeszłości miała ona przynajmniej w założeniu, prowadzić do ograniczenia możliwości użycia siły militarnej, to obecnie odwołanie się do niej przynosi odwrotne skutki – poszerzenie możliwości odwołania się do siły militarnej. Służy ona jako „uzasadnie-nie”, jako pretekst do naruszenia Karty Narodów Zjednoczonych, prowadzi więc w istocie do przekreślenia istniejącego obecnie systemu bezpieczeństwa
11 Paragraf 85 dokumentu końcowego (Doc. A/RES/60/1) stwierdza jednoznacznie, że działania podejmowane w walce z terroryzmem winny być prowadzone zgodnie z prawem międzynarodowym: „We recognize that international cooperation to fight ter-rorism must be conducted in conformity with international law, including the Charter and relevant international conventions and protocols. States must ensure that any mea-sures taken to combat terrorism comply with their obligations under international law, in particular human rights law, refugee law and international humanitarian law.
12 Rajmund z Penjafort w 1240 r. podjął pierwsze próby wyliczenia warunków wojny sprawiedliwej, a rozwinął je Wilhelm z Rennes. Zgodnie z tą doktryną można wszczynać wojnę tylko wówczas, gdy istnieje jej sprawiedliwa przyczyna, cel jest moralnie akcepto-wany, prowadzić ma do uzyskania zadośćuczynienia za doznane krzywdy, a w inny sposób nie można tego osiągnąć. Jednak już od XVIII stulecia w pozytywnym prawie międzyna-rodowym zwyciężył pogląd, że wskazania szkoły prawa naturalnego, dotyczące wojen sprawiedliwych, można traktować tylko jako nakazy moralne.
i podstawowych zasad prawa międzynarodowego. Dodajmy, że koncepcja wojny sprawiedliwej, podobnie jak koncepcja wojny czy obrony prewencyj-nej służy tylko państwom najsilniejszym, które często stosując podwójne standardy i kierując się przede wszystkim swoim interesem, a nie słuszno-ścią, będą „wymierzać sprawiedliwość” swoimi działaniami militarnymi, na które nie uzyskały zgody Rady Bezpieczeństwa. Próby „reanimacji” koncepcji wojny sprawiedliwej prowadzą też do sytuacji, gdy mogą się do niej odwoły-wać najrozmaitsze grupy, ruchy i organizacje: ekstremistyczne, ideologiczne, religijne i terrorystyczne.
3. Spory dotyczące regulacji zasad użycia dronów wojskowych