Podmioty stosunków międzynarodowych v. odpowiedzialność międzynarodowa

Odpowiedzialność międzynarodową zwykło się przypisywać państwu i to wobec niego – niekwestionowanego nosiciela podmiotowości

prawno-międzynarodowej¹ – strony, których prawa zostały naruszone, mogą rościć zadośćuczynienia. Jednakowoż zawężenie podmiotów odpowiedzialności mię-dzynarodowej do państw byłoby daleko idącym uproszczeniem. Współcześnie bowiem nosicielami odpowiedzialności międzynarodowej za skutki swoich dzia-łań lub zaniechań są także niepaństwowi uczestnicy stosunków międzynarodo-wych, co oznacza, że kwestia odpowiedzialności międzynarodowej za czyny nie-zgodne z prawem międzynarodowym (i zaniechanie) znacznie się komplikuje.

W nauce o stosunkach międzynarodowych i na gruncie prawa między-narodowego pojęcie „uczestnik stosunków międzynarodowych”, obejmuje swym zasięgiem także podmioty niepaństwowe (nieterytorialne-TŁN), obecne w stosunkach międzynarodowych i aktywnie oddziałujące na politykę mię-dzynarodową. Państwo jako podmiot prawa międzynarodowego i uczestnik międzynarodowych stosunków politycznych, gospodarczych, społecznych, pod wpływem głębokich zmian w systemie międzynarodowym – „zagęszcza-nia” się pola stosunków międzynarodowych – utraciło w tym zakresie status wyjątkowości. Obok niego i z jego inicjatywy powstawały organizacje mię-dzynarodowe (rządowe i pozarządowe). W połowie XX wieku w środowisku międzynarodowym pojawiły się korporacje transnarodowe, transnarodowe ruchy społeczne, samorządy regionalne i inne tego typu struktury obecne aktywnie w środowisku międzynarodowym, wzmacniają proces instytucjo-nalizacji stosunków międzynarodowych². Tym samym wraz z postępującym procesem instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych istotnym stawało się określenie statusu prawnomiędzynarodowego tych nowych podmiotów oraz rozważenie kwestii odpowiedzialności za skutki ich działań (bądź zanie-chań). Poza dyskusją pozostawała kwestia podmiotowości prawnomiędzy-narodowej państwa. Jej źródłem były i są historycznie kształtowane normy prawa międzynarodowego i zwyczaj międzynarodowy³. Projekt Konwencji o odpowiedzialności państwa przygotowany w 2001 roku przez Komisję

1 Podmiotowość prawnomiędzynarodowa zawiera w sobie zdolność prawną podmiotu, czyli możliwość zaciągania praw i obowiązków, do występowania w stosunkach rodowych, zawierania umów międzynarodowych, uczestniczenia w organizacjach międzyna-rodowych, zdolność dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia praw czy interesów pań-stwa i jego obywateli itp. Wiąże się z nią także świadomość odpowiedzialności za czyny sprzeczne z prawem i ponoszenie za nie konsekwencji natury prawnej, politycznej, ekono-micznej czy moralnej.

2 T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie – Systemy – Uczestnicy, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2006, s.

3 Stosunkowo późno, bo dopiero na przełomie XIX i XX wieku podjęto próby kodyfika-cji prawa międzynarodowego w zakresie odpowiedzialności międzynarodowej państwa. Do problemu powrócono po II wojnie na forum Komisji Prawa Międzynarodowego. Efektem pracy KPM jest przedstawiony w 1962 r. zbiór artykułów zawierających regulacje odpowie-dzialności międzynarodowej państwa (tzw. Projekt KPM). W 2001 r. zakończono prace nad Projektem KPM. Nie podjęto natomiast dalszych działań w kierunku przyjęcia zapisów zawar-tych w Projekcie w postaci dokumentu, umowy czy konwencji na wzór innych dokumentów opracowanych przez KPM ja np. prawa traktatowego, Prawa morza czy innych.

Prawa Międzynarodowego nie pozostawiał co do tego wątpliwości. W art. 1 przywołanego wyżej Projektu (KPM) przyjęto, iż „Każdy bezprawny akt pań-stwa w płaszczyźnie prawa międzynarodowego wywołuje odpowiedzialność międzynarodową”⁴. Pomocnym we wskazaniu na źródło odpowiedzialności międzynarodowej państwa stało się także orzecznictwo międzynarodowe sytuujące problem odpowiedzialności państwa w formule „ogólnej zasady prawa uznanej przez narody cywilizowane”. Tak jednoznacznego wskaza-nia źródeł odpowiedzialności międzynarodowej nie ma w odniesieniu do innych jak państwo podmiotów stosunków międzynarodowych. Powoduje to szereg komplikacji natury prawnej i faktycznej w przypadku powstania szkód będących następstwem działania lub zaniechania tychże⁵. Przyjmuje się najogólniej, iż podmiotem prawa międzynarodowego „jest ten, kto ma prawa i obowiązki bezpośrednio wynikające z prawa międzynarodowego”⁶, czyli podmiot prawa międzynarodowego to podmiot będący adresatem norm prawa międzynarodowego.

W związku z tak określoną istotą podmiotowości prawnomiędzynaro-dowej rodzi się pytanie, czy podmiotowość międzynarodowa jako atrybut uczestnictwa w stosunkach międzynarodowych jest nierozerwalnie zwią-zana z obowiązkiem regulowania zobowiązań wynikających z norm prawno-międzynarodowych oraz, w związku z tym, czy można także obowiązek odpowiedzialności za działania (zaniechania) niezgodne z prawem przypisać niepaństwowym uczestnikom stosunków międzynarodowych? Jednoznacznie negatywna odpowiedź na tak postawione pytania byłaby sprzeczna z obowią-zującą doktryną prawa międzynarodowego oraz praktyką świadczącą dobitnie nie tylko o obecności w stosunkach międzynarodowych (w różnych obszarach aktywności międzynarodowej) ale i przypadkach działań naruszających wspo-mniane wyżej „ogólnej zasady prawa uznanej przez narody cywilizowane”⁷. Podmiotowość prawnomiędzynarodową – poza państwami – posiadają przede

4 M. Frankowska, Artykuły Komisji Prawa Międzynarodowego dotyczące odpowiedzialności państw – nowa forma kodyfikacji prawa międzynarodowego? [w:] J. Menkes (red.) Prawa mię-dzynarodowe – problemy i wyzwania. Księga pamiątkowa profesor Renaty Sonnenfeld, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa, Warszawa 2006.

5 Komisja Prawa Międzynarodowego, przygotowując Projekt odpowiedzialności mię-dzynarodowej państw, początkowo wyłączyła z pola zainteresowań problematykę odpo-wiedzialności organizacji międzynarodowych (art. 57 Projektu). Stanowisko to poparło ZO ONZ w grudniu 2001 r. w rez. 56/83 z grudnia 2001 r., po czym KPM postanowiła jednak włączyć zagadnienie odpowiedzialności międzynarodowej organizacji międzynaro-dowych do swego programu pracy [za:] W. Czapliński, Odpowiedzialność państwa członkow-skiego za akty organizacji międzynarodowej, „Ruch prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”

rok LXVIII – zeszyt 2/2006, s. 105.

6 R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 113.

7 [Patrz szerzej:] J. Menkes, Rozwój prawa odpowiedzialności organizacji międzynarodowych [w:] A. Kozłowski i B. Mielnik (red.), Odpowiedzialność międzynarodowa jako element mię-dzynarodowego porządku prawnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2009, s. 265 i nast.

wszystkim organizacje międzynarodowe o charakterze międzyrządowym, chociaż kwestia ich podmiotowości jest nieco bardziej złożona. Jak przyj-muje się w literaturze przedmiotu ma ona charakter wtórny, „wywodzi się z podmiotowości państw członkowskich, co siłą rzeczy zawęża kompeten-cje organizacji do działania w stosunkach międzynarodowych”, do tego, co zostało zdefiniowane w statutach, umowach międzynarodowych i innych dokumentach tworzących tego rodzaju instytucje międzynarodowe⁸. Należy także nadmienić, iż atrybut podmiotowości prawnomiędzynarodowej orga-nizacji międzynarodowej przypisuje się tylko takiej, która posiada niezbędną sumę kompetencji międzynarodowych. Na ogół tą „niezbędną sumę kompe-tencji międzynarodowych” tworzą „zdolność prawna” i „zdolność do czynności prawnych” oraz działalność regulowana normami prawa międzynarodowego⁹. Na tak pojmowaną zdolność prawną organizacji międzynarodowej mogą się, jak pisze Władysław Czapliński, „powoływać państwa członkowskie danej organizacji, państwa nie członkowskie i inne podmioty prawa międzynarodo-wego…”¹⁰, chociaż otwartym pozostaje problem odpowiedzialności państwa za działania organizacji międzynarodowej za czyny ultra vires.

W przestrzeni międzynarodowej funkcjonują także korporacje transna-rodowe (TNK), obecne w obrocie międzynarodowym, uczestnicy stosunków międzynarodowych o statusie podmiotów politycznomiędzynarodowych¹¹. Na ogół ich działania wykraczają poza granice kraju w którym rejestrują swoją obecność. Korporacja jest zdolna funkcjonować jako samodzielny podmiot, wpływać na stosunki międzynarodowe, politykę innych uczestników, w tym także państw, kształtować ją wedle kryterium racjonalności korporacyjnej.

Dzisiejsze korporacje tworzą „nową globalną klasę rządzącą”, o czym świad-czy ich udział w sferze gospodarczej, społecznej, politycznej¹².

Uczestnictwo TNK, ale także klasycznych organizacji rządowych i poza-rządowych w obrocie międzynarodowym (ius contrahendi) oraz istotność tego uczestnictwa w międzynarodowych stosunkach w gospodarce międzynaro-dowej, finansowych czy światowym przepływie kapitałów, działaniach na rzecz bezpieczeństwa, praw człowieka itp. wygenerowało problem, z jakim

8 W. Czapliński, Odpowiedzialność państwa członkowskiego za akty organizacji międzynaro-dowej, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, rok LXVIII- zeszyt 2/2006 , s. 105.

9 Pojawia się jednak problem odpowiedzialności organizacji międzynarodowej za czyny/

działania określone w literaturze przedmiotu jako ultra vires, wskazujące na przekroczenie kompetencji wskazanej w statucie lub innym dokumencie prawnym powołującym do życia organizację międzynarodową lub działanie organu wykraczające poza jego kompetencje.

10 W. Czapliński, Odpowiedzialność państwa..., op. cit., s. 106.

11 Patrz art. 3 Konwencji prawa traktatowego z 1969 r. „Konwencja nie ma zastoso-wania do umów międzynarodowych zawieranych między państwami a innymi podmiotami prawa międzynarodowego”.

12 S. Strange, States, Firms and Diplomacy, “International Affairs,” January 1992/vol.

68, s. 6 I; E. Luttwak, Turbokapitalizm. Zwycięzcy I przegrani światowej gospodarki, Wydaw-nictwo Dolnośląskie, Wrocław 2000; Por. także UNCTAD, World Investment Report.., 2004, 2005.

państwa i cała społeczność międzynarodowa muszą się zmierzyć¹³. Jest nim odpowiedzialność za podejmowane działania i skutki tych działań. Korporacje transnarodowe, zwłaszcza te największe o potencjale ekonomicznym dorów-nującym potencjałowi wielu rozwiniętych gospodarczo państw świata, stano-wią współcześnie jeden z istotniejszych komponentów gospodarki światowej, a jednocześnie są aktywnym uczestnikiem procesu instytucjonalizacji rynku.

Ich działalność nader często prowadzi do pogłębiania się różnic w dochodach i poziomie rozwoju wielu państw, a jednak nie ponoszą z tego tytułu odpo-wiedzialności, zwłaszcza wobec państw słabszych. W ich praktykach nader często mają miejsce przejawy naruszania elementarnych praw pracowniczych, ograniczanie fundamentalnych praw człowieka, dewastacji środowiska natu-ralnego, prowadzą do ubóstwa i innych negatywnych w skutkach działań.

O tym jak trudnym jest to problem świadczy fakt, iż trwające (z przerwami od 1955 r.) prace Komisji Prawa Międzynarodowego¹⁴ nie wniosły istotnych rozwiązań dotyczących zasad rządzących odpowiedzialnością międzynarodową organizacji międzynarodowych za skutki podejmowanych przez nie decyzji a także – co istotne – odpowiedzialności państwa za działania organizacji międzynarodowej¹⁵. Dotychczasowe doświadczenia prac KPM w tej materii

„są niejasne i w znacznym stopniu kazuistyczne”¹⁶, chociaż jak podkreśla Jerzy Menkes potrzeba uregulowania tego obszaru porządku prawnego jest następstwem wzrastającej roli i rangi ich obecności w międzynarodowych sto-sunkach politycznych, gospodarczych i innych. Nie tylko nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, w której podmiotem odpowiedzialnym za skutki swoich działań (i zaniechań) sprzecznych z prawem międzynarodowym jest tylko państwo,

„pozostali zaś, zarówno organizacje międzynarodowe, jak i inne podmioty prawa międzynarodowego pozostają poza systemem normatywnych i insty-tucjonalnych gwarancji respektowania zobowiązań międzynarodowych”¹⁷.

Niezależnie od wyrażanych opinii i nawoływań do zajęcia się problemem rozwiązanie problemu utrudnia fakt, iż na obecnym etapie prawo międzyna-rodowe publiczne nie stworzyło instrumentów skutecznego oddziaływania na działania korporacji transnarodowych i innych tego rodzaju instytucji.

13 K. Marzęda, Proces globalizacji korporacyjnej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz, Warszawa, Lublin 2007, s. 197 i nast.

14 Z. Garlicki, ONZ i rozwój prawa międzynarodowego [w:] J. Symonides (red.) Organi-zacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006, s. 364 i nast.

15 Jest to, mówiąc najogólniej, problem odpowiedzialności państwa za akty organiza-cji międzynarodowej, której prawo wewnętrzne (statut, traktat konstytuujący) bezwzględ-nie zobowiązuje państwa członkowskie do określonych działań. Klasycznym przykładem są rezolucje RB ONZ podejmowane na podstawie rozdziału VII Karty NZ, zobowiązuje jej członków do określonych działań oraz na podstawie art. 2/6 KNZ także państwa nie będące jej członkami.

16 W. Czapliński, Odpowiedzialność…, op. cit., s.117.

17 J. Menkes, Rozwój prawa odpowiedzialności organizacji międzynarodowych [w:] A. Kozłow-ski i B. Mielnik (red.), Odpowiedzialność międzynarodowa…, op. cit., s. 271.

Głównie z tego powodu, że nie są one co do zasady podmiotami prawa międzynarodowego, co skutkuje tym, iż proces dochodzenia roszczeń za działania naruszające czy to prawa człowieka wynikające z przyjętych kon-wencji regulujących kwestie ochrony praw człowieka, czy prawa dotyczące ochrony środowiska naturalnego, jest niezwykle utrudniony. Jedną z prze-szkód jest sama konstrukcja odpowiedzialności międzynarodowej korpora-cji – jest ona na tyle nieczytelna¹⁸, iż dochodzenie roszczeń jest albo zbyt kosztowne, albo rozłożone w czasie, albo władze państw, na terenie których działają korporacje, są skorumpowane i nie reagują na ewidentne przejawy łamania czy naruszania praw człowieka. Często także „kraje mniej rozwinięte chcąc pozyskać inwestorów „przymykają oko” na naruszenia praw człowieka.

Często też same wykorzystują korporacje transnarodowe do popełniania takich samych naruszeń”¹⁹.

Jak wcześniej podkreślono, źródłem odpowiedzialności międzynarodo-wej są ogólne zasady prawa, zwyczaj międzynarodowy, umowy międzynaro-dowe, nierzadko także kształtowane przez reżim międzynarodowy, określany

„miękkim prawem”. Jako instytucje międzynarodowe „pełnią rolę zmien-nej interweniującej, kształtują treść interakcji i więzi między państwami”²⁰, pozwalają przezwyciężać dylematy działań kolektywnych oraz współuczestni-czą w procesie podnoszenia zaufania w stosunkach międzynarodowych. Na pewno u ich podstaw leżą regulacje prawnomiędzynarodowe odnoszące się do różnych aspektów stosunków międzynarodowych oraz zwyczaj i reguły tworzące porządek prawny i ład międzynarodowy. Dotyczy to także reżimu odpowiedzialności międzynarodowej państwa „podstawy którego tworzą przede wszystkim zasady prawa zwyczajowego”, w tym np. zasady bona fide oraz odpowiedzialności innych uczestników stosunków

międzynaro-18 W literaturze spotyka się stanowisko mówiące o pośredniej i bezpośredniej odpo-wiedzialności TNK obowiązującej na gruncie prawa międzynarodowego. Dość często obo-wiązek odpowiedzialności międzynarodowej korporacji jest wiązany z faktem, iż państwo poprzez swoje ustawodawstwo w zakresie prawa wewnętrznego i międzynarodowego reguluje prawa i obowiązki osób prawnych, a więc także korporacji wielonarodowych.

Z drugiej jednak strony dotychczasowy dorobek prawnomiędzynarodowy w tym zakresie zdaje się konstatować, iż korporacje nie są bezpośrednim adresatem standardów między-narodowych w tym obszarze. Nie ulega wątpliwości, że sa adresatem pośrednim, co uwiarygodnia tezę o pośrednim rodzaju odpowiedzialności międzynarodowej TNK. Patrz szerzej K. Oleszczuk, Odpowiedzialność korporacji transnarodowych za naruszenia praw człowieka w świetle prawa międzynarodowego, http://www.academia.edu/Odpowiedzialność korporacji transnarodowych za naruszenia praw człowieka w świetle prawa międzynarodowego, s. 5;

J. Symonides, Odowiedzialność korporacji wielonarodowych za przestrzeganie i promocję praw człowieka [w:] E. Haliżak, R. Kuźniar, J. Symonides (red.), Globalizacja a stosunki między-narodowe, Warszawa 2003, s. 265 i n.

19 K. Oleszczuk, Odpowiedzialność korporacji transnarodowych za naruszenia praw człowieka w świetle prawa międzynarodowego, http://www.academia.edu/.

20 M. Pietraś, Międzynarodowy reżim zmian klimatu, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2011, s. 30.

dowych, obecność których stwarza problemy natury prawnej, politycznej, humanitarnej²¹.

Problem komplikuje się jeszcze bardziej, gdy mówmy o korporacji trans-narodowej – organizacji międzytrans-narodowej, której zasady funkcjonowania na ogół reguluje prawo wewnętrzne państwa, na terytorium którego powstała i funkcjonuje. Wydaje się, iż członkowie KPM mają tego świadomość. Wśród pięciu celów Dekady Prawa Międzynarodowego proklamowanej rezolucją ZO ONZ 17 listopada 1989 r.  znalazło się „popieranie stopniowego rozwoju prawa międzynarodowego i jego kodyfikacja”, „zwłaszcza w obliczu nowych wyzwań dla społeczności międzynarodowej i prawa międzynarodowego w XXI wieku”²². Pomimo podjętych prac, rezultaty w tym obszarze nie budzą opty-mizmu. Paradoksalnie prawo międzynarodowe pozostaje wobec nich bezsilne, zwłaszcza wobec ograniczonych możliwości egzekwowania odpowiedzialno-ści za negatywne skutki ich działalnoodpowiedzialno-ści w obszarze praw człowieka, bezpie-czeństwa ekologicznego. W dyskusji nad pilnością uregulowania tej kwestii podnosi się przede wszystkim problem asymetrii praw i obowiązków korpo-racji transnarodowych²³. Wciąż brak konwencji regulującej odpowiedzialność korporacji transnarodowych, chociaż poczynając od lat 70. XX wieku podjęto wiele wysiłków mających na celu regulację działalności korporacji transna-rodowych i odpowiedzialności za negatywne następstwa ich działalności²⁴. Ostatnią taką próbą jest przygotowany w 2002 r. przez Podkomisję Promocji i Ochrony Praw Człowieka dokument „Odpowiedzialność korporacji transna-rodowych i innych przedsiębiorstw biznesowych odnośnie praw człowieka”, jednakowoż pozostaje wciąż dokumentem niewiążącym. Aby mógł spełnić funkcję regulacyjną tego obszaru stosunków międzynarodowych, powinien zostać przyjęty przez KPM ONZ oraz jako dokument wiążący przyjęty jako konwencja czy inna forma umowy wielostronnej.