Szczególne regulacje w zakresie nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa Państwa

Wbrew deklarowanemu przy wprowadzaniu ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym zamiarowi ujednolicenia uregulowań w zakresie nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, zgodnie z raportem NIK ustawy tej nie stosuje się do ok. 60 spółek z udziałem Skarbu Państwa, nad którymi nadzór jest sprawowany na zasadach szczególnych¹⁵⁷. Poza omówionymi szczegółowo poniżej postanowieniami Prawa energetycznego dotyczącymi nadzoru wykonywanego przez Pełnomocnik Rządu ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej, te szczególne uregulowania obejmują również nadzór Prezesa Agencji Mienia Wojskowego¹⁵⁸, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa¹⁵⁹, Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych¹⁶⁰.

W art. 12a PrEnerg znalazła się szczególna regulacja zasad wykonywania praw z akcji przez Pełnomocnika Rządu ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej.

155 Wytyczne OECD 2015, IV C.

156 Wytyczne OECD 2015, s. 34.

157 NIK, Nadzór nad spółkami z udziałem skarbu państwa, KGP.430.018.2017, Nr ewid.

168/2017/P/17/017/KGP, s. 8.

158 Art. art. 60 ust. 3 i 4 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 z późn. zm.).

159 Art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 z późn. zm.).

160 Art. 42 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).

Pełnomocnik ten jest pełnomocnikiem rządu w rozumieniu ustawy o Radzie Ministrów¹⁶¹, a jego zadania obejmują wykonywanie uprawnień z akcji należących do Skarbu Państwa w spółce będącej operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego oraz w spółce będącej operatorem systemu przesyłowego gazowego, a także w PERN S.A. Na marginesie można zauważyć, że jest to kolejny przykład niedbalstwa legislacyjnego, ponieważ inaczej niż PrEnerg – przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym mówią o wykonywaniu nie uprawnień, ale praw z akcji, choć – jak się wydaje – w obu wypadkach chodzi o czynności z tego samego zakresu. Ratio legis wyodrębnienia wykonywania praw z akcji w tych spółkach jest potrzeba zapewnienia niezależności spółek operatorskich od spółek działających w innych segmentach rynku energetycznego i podmiotów je nadzorujących – zgodnie z zasadą unbundlingu. Zasada ta nie dotyczy wprawdzie PERN S.A., ale objęcie tej spółki jako podmiotu, w skład którego wchodzi operator logistyczny paliw płynnych, należy – jak się wydaje – ocenić pozytywnie. Rozporządzenie w sprawie Pełnomocnika Rządu ds.

Strategicznej Infrastruktury Energetycznej przewiduje również możliwość przekazania mu wykonywania uprawnień z akcji w odniesieniu do innych spółek z udziałem SP¹⁶².

Na poziomie bardziej szczegółowej wykładni przepisy dotyczące Pełnomocnika ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej mogą nastręczać poważniejszych problemów. Od innych pełnomocników rządu odróżnia go to, że:

1) jego powołanie jest obligatoryjne, a nie fakultatywne;

2) powodem jego powołania jest nie to, że przekazanie spraw członkowi rady ministrów nie byłoby celowe, ale to, że mogłoby ono naruszać zasadę unbundlingu;

3) zakres jego kompetencji wynika, przynajmniej częściowo, nie z uznania Rady Ministrów, ale wprost z ustawy.

W pozostałym zakresie wydaje się, że nie ma powodów, dla których przepisy o pełnomocnikach rządu nie mogłyby być stosowane do Pełnomocnika ds. Infrastruktury Energetycznej wprost. Ustawodawca zdecydował się jednak na stwierdzenie, że stosuje się je odpowiednio¹⁶³, co należy ocenić jako rozwiązanie niebezpieczne. Generuje

161 Art. 12a ust. 1 PrEnerg w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj.

Dz. U. z 2019 r. poz. 1171).

162 § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 374). Na marginesie można zauważyć, że PrEnerg nie zawiera upoważnienia do przyznania Pełnomocnikowi ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej tego uprawnienia.

163 Art. 12a ust. 1 PrEnerg.

bowiem niepewność co do tego, jak stosować chociażby zasadę odwołalności pełnomocników rządu przez Prezesa Rady Ministrów w każdym czasie¹⁶⁴. Skoro bowiem ustawodawca nie zdecydował się na stosowanie tego przepisu wprost, to można argumentować, że ze względu na swoją funkcję Pełnomocnik ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej powinien być przynajmniej częściowo chroniony przed odwołaniem.

Jeśli chodzi o kompetencje Pełnomocnika, to wydaje się, że w zakresie wykonywania praw z akcji w spółkach, o których mowa w prawie energetycznym, Pełnomocnik wykonuje swoje uprawnienia samodzielnie i z wyłączeniem możliwości wykonywania ich przez Prezesa Rady Ministrów. Nie obowiązują go również koordynacyjne działania Prezesa Rady Ministrów, podejmowane na podstawie art. 7 ust.

1 ZasZarzMieniemPU, ani obowiązek uzyskania zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów instrukcji do głosowania na posiedzeniach organów właścicielskich spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki. Osoby powoływane przez Pełnomocnika ds.

Strategicznej Infrastruktury Energetycznej do rad nadzorczych nie muszą uzyskiwać opinii rady do spraw spółek, a sam pełnomocnik nie odpowiada za powołanie ich bez uzyskania takiej zgody. Należy zaznaczyć, że w razie przekazania Pełnomocnikowi ds.

Strategicznej Infrastruktury Energetycznej wykonywania praw z akcji w innych niż wskazane wyraźnie w prawie energetycznym spółkach, nie będzie on korzystał z przywołanych powyżej swobód i że w tym zakresie jego status będzie dokładnie taki sam jak każdego innego pełnomocnika.

Jakkolwiek powyższe rozwiązania osłabiają jednolitość reżimu prawnego spółek Skarbu Państwa, to należy uznać je za uzasadnione w świetle szczególnych zasad dotyczących spółek operatorskich. Jednocześnie zasadne wydaje się postulowanie, by Pełnomocnik ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej stosował rozwiązania zbliżone do tych funkcjonujących w innych spółkach Skarbu Państwa, tam gdzie nie ma powodów do tego, by ich nie stosować.

W wypadku pozostałych przypadków regulacji szczególnych dotyczących nadzoru, tj. w odniesieniu do nadzoru sprawowanego przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego¹⁶⁵, Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa¹⁶⁶ oraz Dyrektora Generalnego

164 Art. 10 ust. 3 ustawy o Radzie Ministrów.

165 Art. 60 ust. 3 i 4 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego.

166 Art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Lasów Państwowych¹⁶⁷, brak jest – jak się wydaje – mocnych argumentów za utrzymaniem istniejących odrębności. Dlatego też należy postulować poddanie ich nadzorowi na zasadach ogólnych.

2.6 Szczególne regulacje prawne spółek z udziałem Skarbu Państwa –