Status spółki realizującej misję publiczną

Kolejną kategorią normatywną wyodrębnioną przez ustawodawcę są spółki realizujące misję publiczną. Wyodrębnienie tej kategorii jest zgodne z postulatami doktryny oraz rekomendacjami OECD¹⁴¹. Sposób, w jaki to zrobiono, wzbudza jednak wątpliwości zarówno od strony technicznej, jak i co do swojej celowości i racjonalności w ogóle.

Jeśli chodzi o pierwszy ze wskazanych aspektów, to podobnie jak inne definicje zawarte w ustawie, definicja spółki realizującej misję publiczną składa się z różnych kategorii. Pierwszą z nich są objęte definicją równościową spółki, których przedmiot działalności albo cel działania został określony ustawą. Ustawa zawiera niewyczerpujący katalog dziewięciu grup podmiotów, które można zaliczyć do tej kategorii. Następnie w ustawie wymienione zostają suo nomine trzy spółki. Podstawowym problemem, z jakim wiąże się taka technika definiowania, jest to, że może on wymuszać relatywnie częste nowelizowanie listy spółek wskazanych z firmy i siedziby. Problem ten nie jest

140 Art. 33 pkt 2 ZasZarzMieniemPU.

141 Ł. Węgrzynowski, Ustawa o zasadach…, art. 2 ZasZarzMieniemPU, Nb. 8.

czysto teoretyczny, ponieważ potrzeba nowelizacji pojawiła się już podczas dotychczasowego, relatywnie krótkiego, obowiązywania ustawy. Tendencję ustawodawcy do dokonywania w ustawach rozstrzygnięć o charakterze nie generalnym i abstrakcyjnym, ale indywidualnym należy w ogóle ocenić jako niefortunną. Pewne wątpliwości może wreszcie wzbudzać to, czy Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu nie należałoby uznać za podmiot spełniający przesłanki wskazane w definicji równościowej, skoro zadania publiczne realizowane przez ten podmiot są określone w dedykowanej ustawie¹⁴² i tym samym – czy konieczne było umieszczenie tego podmiotu suo nomine.

Na poważniejszą krytykę zasługuje to, co A. Szumański uznał za kuriozum, a mianowicie, że powyższą kategorię normatywną stworzono, żeby stosować ją do jednego szczególnego przepisu¹⁴³. Od tego czasu dodano wprawdzie jeszcze jedno postanowienie dotyczące tej kategorii spółek¹⁴⁴, w dalszym jednak ciągu regulacja ma charakter szczątkowy.

Zgodnie z pierwszą z przywołanych norm w spółce realizującej misję publiczną wykonywanie praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej odbywa się na zasadach prawidłowej gospodarki, w szczególności w celu efektywnej realizacji misji publicznej realizowanej przez tę spółkę¹⁴⁵. W ocenie A. Szumańskiego jest to przepis wyłącznie instruktażowy, który reguluje to, co jest oczywiste i nie wymaga interwencji ustawodawcy. Wydaje się, że nawet taka ocena jest nazbyt pozytywna. Na wstępie należy zaznaczyć, że cel zarobkowy per se nie uzasadnia prowadzenia przez państwo działalności gospodarczej¹⁴⁶, co zresztą pośrednio potwierdza również ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym, które stanowi, iż mienie publiczne służy wykonywaniu zadań publicznych¹⁴⁷. Dotychczas nie ulegało raczej wątpliwości, że państwo może tworzyć spółki na zasadach ogólnych, wyznaczając im przy tym w statucie (umowie) spółki cele inne niż zarobkowe, ani też to, że zarządzanie i nadzór nad takimi spółkami powinny odbywać się przez pryzmat tego celu. Wskutek nowelizacji można mieć wątpliwości, czy dalej tak jest. Można bowiem argumentować, że w sytuacji kiedy

142 Art. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o wykonywaniu zadań z zakresu promocji polskiej gospodarki przez Polską Agencję Inwestycji i Handlu Spółka Akcyjna (Dz.U. z 2017 r. poz. 1491 z późn. zm.) – ewentualnie gdyby nawet uznać, że wskazane w tejże ustawie zadania agencji nie są celami i przedmiotem działalności w rozumieniu ZasZarzMieniemPU, to w dalszym ciągu wydaje się, że można sensownie argumentować, iż więcej sensu miałoby sformułowanie art. 2 ustawy w sposób pozwalający na uznanie agencji za podmiot spełniający cechę ogólną.

143 A. Szumański, Spółki handlowe…, s. 713.

144 Tj. Aat. 4 ust. 5 WynOsKierSpółkU.

145 Art. 9 ust. 2 ZasZarzMieniemPU.

146 Szerzej na ten temat por. cele działalności spółek z udziałem SP.

147 Art. 4 ust. 1 ZasZarzMieniemPU.

cel spółki nie wynika z ustawy, jego uwzględnianie przy wykonywaniu praw z akcji nie jest dopuszczalne.

Za taką interpretacją może przemawiać, po pierwsze, literalne brzmienie ogólnej zasady wyrażonej w art. 9 ust. 1 ZasZarzMieniemPU. Po drugie, wskazuje na nią zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków, a takim jest niewątpliwie norma wyrażona w art. 9 ust 2 ZasZarzMieniemPU. Po trzecie zaś to, iż ustawodawca odmówił spółkom, u których realizowanie zadań publicznych nie wynika z ustawy przymiotu spółki realizującej misję publiczną, co może rodzić wątpliwości, czy spółki takie mogą misję taką wykonywać.

Nawet w odniesieniu do tych podmiotów, które ustawodawca zaliczył do kategorii spółek realizujących misję publiczną, wprowadzone przepisy powodują chyba więcej wątpliwości niż ich rozwiewają. Bezspornie bowiem możliwa jest sytuacja, w której spółka prowadzi równolegle działalność gospodarczą oraz realizuje misję publiczną¹⁴⁸. Ustawa nie odpowiada zaś na pytanie, czy w odniesieniu do takiego podmiotu gospodarne realizowanie misji publicznej w całości zastępuje cel w postaci osiągania trwałego wzrostu wartości, czy też może jedynie bierze nad nim przewagę w razie ewentualnej kolizji. Wbrew twierdzeniom doktryny o tym, że wyodrębnienie spółek czysto komercyjnych może mieć znaczenie dla redukcji zaangażowania w nie Skarbu Państwa¹⁴⁹, w ustawie nie znalazło się nic, co mogłoby wskazywać, że tak w istocie jest.

Druga z regulacji to efekt nowelizacji ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami¹⁵⁰, wprowadzającej również na gruncie tej ustawy pojęcie spółki realizującej misję publiczną, które zgodnie z definicją należy rozumieć tak jak zostało to opisane w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym¹⁵¹.

Także tutaj merytoryczna regulacja ogranicza się do jednego przepisu, normującego jak się wydaje sprawę oczywistą, zgodnie z którym „w przypadku spółek realizujących misję publiczną […] przy określeniu celów zarządczych, ich wagi oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania uwzględnia się także stopień realizacji misji

148 Potwierdza to wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2019 r., I SA/Rz 188/19 (LEX nr 2671384), tak również Wytyczne OECD 2015, s. 15.

149 Ł. Węgrzynowski, Ustawa o zasadach…, art. 2 ZasZarzMieniemPU, Nb. 9.

150 Nowelizacja weszła w życie ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2017 r.

151 Art. 1 pkt 9 WynOsKierSpółkU.

publicznej […], w okresie stanowiącym podstawę ustalenia wynagrodzenia uzupełniającego”¹⁵².

Co więcej, owa szczątkowa regulacja krzyżuje się jeszcze z reżimem prawnym spółek realizujących zadania publiczne. Ta kategoria została zdefiniowana jako spółki, na które ustawa albo statut nakłada dodatkowe obowiązki w zakresie realizacji celów publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami¹⁵³. Warto zauważyć, że te spółki, na które dodatkowe obowiązki w zakresie realizacji celów publicznych nakłada ustawa, będą jednocześnie spółkami realizującymi misję publiczną zgodnie z definicją wynikającą z ZasZarzMieniemPU.

Natomiast spółki, na które obowiązek taki nakłada statut, nie będą miały przymiotu spółek realizujących misję publiczną. Tym samym pierwsza z tych kategorii będzie podlegała dokładnie takiemu samemu reżimowi prawnemu jak spółki realizujące misję publiczną na gruncie obu ustaw. Natomiast druga będzie podlegała temu reżimowi na gruncie ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, jednocześnie jednak wykonywanie w niej przez Skarb Państwa praw udziałowych powinno prima facie odbywać się z pominięciem celu spółki określonego w statucie, a więc ignorować coś, do czego wspólnicy zobowiązali się dążyć. Przyczyny, dla których akurat cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przez ustawodawcę wyróżnione, nie są jasne.

Nawet więc po nowelizacji i rozszerzeniu zakresu regulacji należy stwierdzić, że ma ona charakter fasadowy i zamiast rozwiewać wątpliwości – generuje nowe. Regulacja spółek realizujących misję publiczną zasługuje z tego powodu na negatywną ocenę, o ile ustawodawca nie zamierza nasycić reżimu prawnego spółek realizujących misję publiczną dodatkowymi przepisami, regulującymi chociażby kwestie wskazane w wytycznych OECD, takimi jak w szczególności jasne wyodrębnienie zadań publicznych realizowanych przez spółki oraz wprowadzenie mechanizmów kompensowania spółek za ich wypełnianie¹⁵⁴. Jednocześnie wydaje się, że dla osiągnięcia celów postulowanych w tym zakresie przez OECD, jak również przez doktrynę wystarczające byłoby skorzystanie z mechanizmów przewidzianych w prawie spółek, tj.

określenie tych celów w statutach oraz wprowadzenie w spółkach wydzielenia

152 Art. 4 ust. 5 WynOsKierSpółkU.

153 Art. 1 pkt 10 WynOsKierSpółkU.

154 Wytyczne OECD 2015, III C i D.

rachunkowego pozwalającego na ich wyodrębnienie¹⁵⁵. Rozwiązanie takie byłoby wręcz bardziej zgodne z wytycznymi, które rekomendują korzystanie w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa przede wszystkim z instrumentów wynikających z prawa spółek¹⁵⁶, a jednocześnie bardziej zrozumiałe dla innych zainteresowanych podmiotów.

De lege lata nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca nie rozstrzygnął tych kwestii, a wyodrębnienie spółki realizującej misję publiczną w obecnym kształcie wydaje się być bezprzedmiotowe.

Gdyby jednak pojęcie to miało się ostać w ustawodawstwie, de lege ferenda należy postulować objęcie nim również tych spółek z udziałem Skarbu Państwa, które realizują zadania publiczne ze względu na ich postanowienia statutowe (umowne). Po wprowadzeniu zaś tej zmiany pojęcie to winno zaabsorbować również pojęcie spółki realizującej zadania publiczne, a zakres przedmiotowy regulacji powinien zostać rozszerzony o opisane powyżej kwestie kompensowania spółek za wykonywanie misji publicznej.

2.5 Szczególne regulacje w zakresie nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu