Przykłady regulacji szczególnych o charakterze generalnym, których zakres zastosowania dotyczy przede wszystkim spółek Skarbu Państwa zakres zastosowania dotyczy przede wszystkim spółek Skarbu Państwa

2.8.1 Ustawa o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do

spraw energii

Obok aktów prawnych „dedykowanych” spółkom Skarbu Państwa możliwe jest również wskazanie takich, które formalnie nie są ograniczone podmiotowo do tej kategorii, ale których regulacje w przeważającej części dotykają właśnie podmiotów kontrolowanych przez państwo. Wynika to przede wszystkim z sektorów, w których działają spółki Skarbu Państwa, oraz z ich strategicznego znaczenia.

W pierwszej kolejności należy w tym kontekście wspomnieć o ustawie o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii. Ustawa ta dotyczy uprawnień, jakie przysługują ministrowi ds. energii w odniesieniu do spółek lub grup kapitałowych (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 44 RachU), które prowadzą działalność w jednym z trzech określonych w ustawie sektorów oraz których mienie zostało ujawnione w jednolitym wykazie obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej²³⁰. Wykaz infrastruktury krytycznej jest dokumentem niejawnym²³¹, można jednak zakładać, że znajduje się w nim zarówno mienie spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, jak i spółek prywatnych. Struktura substratu osobowego nie ma przy tym znaczenia, przepisy te stosuje się bowiem zarówno do spółek prywatnych, jak i do spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa²³².

Ustawa określa szczególne mechanizmy nadzoru nad czynnościami, których przedmiotem są składniki mienia wchodzące w skład infrastruktury krytycznej.

Następuje to poprzez ustanowienie pełnomocnika ds. infrastruktury krytycznej, którego powołanie następuje w porozumieniu z ministrem ds. energii i który pełni w spółce m.in.

funkcje kontrolne na rzecz tego ministra²³³, a także, przede wszystkim, poprzez uzależnienie możliwości wykonania określonych w art. 2 ust. 2 UprMinEnergU kategorii uchwał zarządu spółki, które mogłyby wpływać na funkcjonowanie, ciągłość działania oraz integralność infrastruktury krytycznej.

230 Art. 1 ust. 1 UprMinEnergU.

231 Art. 5b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2019 r.

poz. 1398 z późn. zm.).

232 I. Karasek-Wojciechowicz, w: S. Sołtysiński [i in.] (red.), Kodeks spółek handlowych, t. V, Pozakodeksowe prawo handlowe. Komentarz, Warszawa 2015, art. 1, Nb. 6 UprMinEnergU; W.J.

Katner,W.P. Matysiak, Warunki prawne uczestnictwa państwa w gospodarce III Rzeczpospolitej, w: A.

Kidyba (red.), Skarb Państwa a działalność gospodarcza, Warszawa 2015, s. 95.

233 Art. 5 ust. 1 i 2 UprMinEnergU.

W doktrynie wskazuje się, że zakres regulacji ustawy o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii może krzyżować się z reżimem prawnym określonym w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym (w tym również ze szczególnymi podreżimami utworzonymi przez ustawodawcę)²³⁴. W najbardziej typowej sytuacji pomiędzy regulacjami tych dwóch ustaw nie będzie jednak dochodziło do kolizji, ale do kumulacji obowiązków. Obowiązki te z perspektywy spółki będą różniły się formą udzielenia zgody – w wypadku ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym będzie to zazwyczaj zgoda wyrażana w formie uchwały organu właścicielskiego, zaś w wypadku ustawy o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii ewentualny sprzeciw wyrażany będzie w toku postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej²³⁵. Inny będzie moment w jakim należy o taką zgodę wystąpić, inny tryb jej zaskarżania i kryteria oceny jej legalności i skuteczności, inne będą wreszcie skutki dokonania czynności prawnej z naruszeniem każdego z tych obowiązków.

Gdyby pomiędzy obowiązkami wynikającymi z ustawy o szczególnych uprawnianiach ministra właściwego do spraw energii oraz ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym doszło do kolizji, co jak wskazano powyżej jest mało prawdopodobne, to oczywiście prymat należałoby dać pierwszej ze wskazanych ustaw.

Przemawia za tym w pierwszej kolejności jej bezpośredni i imperatywny sposób oddziaływania, wobec pośredniego (statutowo-uchwałowego) sposobu oddziaływania drugiej. Zgodność z ustawą o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii jest więc kryterium oceny legalności i skuteczności uchwał podjętych w wykonaniu obowiązków wynikających z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Wydaje się, że można również argumentować, że ustawa o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw energii ma charakter przepisu bardziej szczegółowego.

Ustawa przewiduje przy tym możliwość przyznania spółce w odniesieniu do czynności której minister zgłosił zgodny z prawem sprzeciw wyrównania, jednakże tylko w zakresie poniesionej przez nią straty majątkowej²³⁶ - a więc jak się wydaje bez możliwości wyrównania w tym trybie utraconych korzyści. Rozwiązanie to może

234 A. Szumański, Spółki handlowe…, s. 727.

235 Należy zasygnalizować, że wprowadzenie UprMinEnergU było odpowiedzią ustawodawcy na brak możliwości utrzymania szczególnych, zastrzeżonych na rzecz SP instrumentów korporacyjnych, tj.

„złotego weta” – co wynikało z niedopuszczalności tego instrumentu w świetle prawa Unii Europejskiej.

236 Art. 3 UprMinEnergU.

wzbudzać wątpliwości co do tego czy można uznać je za słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP²³⁷. W wypadku wydania sprzeciwu niezgodnie z prawem poszkodowanej spółce przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania w pełnej wysokości na zasadach ogólnych.

2.8.1 Ustawa o kontroli niektórych inwestycji

Kolejnym przykładem takiego aktu normatywnego, którego zakres podmiotowy obejmuje w szczególnym stopniu spółki Skarbu Państwa, jest ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji²³⁸. Formalnie o objęciu ochroną wynikającą z ustawy przesądza umieszczenie w określonym w rozporządzeniu wykazie²³⁹. Podstawą ujęcia w wykazie jest natomiast prowadzenie działalności w jednym z 15 wskazanych w ustawie sektorów²⁴⁰, oraz skala prowadzonej działalności, związane z nią zagrożenia dla nieodzownych interesów społeczeństwa oraz nieodzowność objęcia kontrolą²⁴¹. W praktyce spośród ośmiu podmiotów objętych ochroną, cztery to spółki z mniejszościowym udziałem Skarbu Państwa²⁴².

Konsekwencją objęcia ochroną jest wprowadzenie szczególnych zasad nabywania lub osiągania istotnego uczestnictwa albo nabywania dominacji nad spółką, będącą podmiotem podlegającym ochronie. Podstawowym obowiązkiem wynikającym z ustawy, jest obowiązek notyfikacyjny. Obliguje on do poinformowania, właściwego ministra, o zamiarze nabycia, względnie o nabyciu kwalifikowanej postaci uczestnictwa w spółce. Co do zasady obowiązek ten, spoczywa na podmiocie, który zamierza nabyć lub osiągnąć istotne uczestnictwo albo nabyć dominację nad podmiotem podlegającym

237 W doktrynie wskazuje się jednak na potrzebę uwzględnienia przy ocenianiu słuszności odszkodowania interesu nie tylko prywatnego, ale również publicznego oraz tego, że działania, za które ma przysługiwać odszkodowanie, są działalniami legalnymi, co prowadzi niektórych autorów do wniosku, że również odszkodowanie nieekwiwalentne może być słuszne (por. E. Bagińska, J. Parchomiuk, Przesłanki odpowiedzialności za działania legalne administracji, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 12, Warszawa 2016, s. 561).

238 T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 117 z późn. zm. O tym, że ustawa ta jest w znacznym stopniu próbą utrzymania władztwa państwa nad częściowo (czy nawet całościowo) sprywatyzowanymi spółkami por. M.

Mataczyński, Ustawa o kontroli niektórych inwestycji. Komentarz, Warszawa 2016, art. 1.

239 Art. 4 ust. 2 KontrInwU.

240 W doktrynie zwraca się uwagę na szerokie określenie katalogu sektorów, który wykracza poza ściśle rozumiany interes publiczny i bezpieczeństwo publiczne (por. T. Regucki, Mechanizmy zwiększające kontrolę (control enhancing mechanisms) w polskich spółkach akcyjnych. Analiza prawno-ekonomiczna, Warszawa 2018, rozdz. IX, § 2).

241 Art. 4 KontrInwU.

242 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2018 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz. U. z 2018 r. poz. 2524).

ochronie²⁴³. Zasadą jest również to iż zgłoszenie powinno poprzedzać dokonanie czynności skutkującej zmianą w zakresie kontroli nad spółką.

Szczególne zasady zostały przewidziane dla nabycia pośredniego, w wypadku którego podmiotem zobowiązanym jest podmiot który dokonał transakcji prowadzącej do powstania kwalifikowanego uczestnictwa²⁴⁴, a w wypadku transakcji dokonanej pod prawem obcym – podmiot, który bezpośrednio uczestniczy w spółce objętej ochroną²⁴⁵. W wypadku nabycia pośredniego, inaczej niż w pozostałych przypadkach zgłoszenia dokonuje się następczo²⁴⁶. W wypadku nabycia następczego – a więc zdarzenia niezależnego od wspólnika- podmiotem obowiązanym do dokonania zgłoszenia jest natomiast sama spółka objęta ochroną²⁴⁷.

Zawiadomienie właściwego ministra uruchamia postępowanie kontrolne, które to postępowanie jest postępowaniem administracyjnym. Ustawa o kontroli niektórych inwestycji określa zamknięty katalog formalnoprawnych oraz materialnoprawnych przesłanek, których wystąpienie upoważnia właściwego ministra do zgłoszenia sprzeciwu²⁴⁸. Ustawa przewiduje przy tym surowe sankcje korporacyjne za niedokonanie wymaganych zgłoszeń oraz za dokonanie transakcji pomimo zgłoszenia sprzeciwu.

Ponadto w ustawie przewidziano wyjątkowo surowe sankcje karne.

Niedokonanie zgłoszenia albo dokonanie transakcji pomimo zgłoszonego sprzeciwu skutkuje zasadniczo nieważnością transakcji²⁴⁹. Wyjątkowo -w razie wszczęcia przez organ postępowania z urzędu- jeśli w toku postępowania nie jest możliwe stwierdzenie na podstawie jakich czynności osiągnięto istotne uczestnictwo, właściwy minister, w drodze decyzji, stwierdza dopuszczalność wykonywania praw w sposób niewykraczający poza istotne uczestnictwo²⁵⁰. Wydaje się, że przepis ten został sformułowany nieprawidłowo, ponieważ osoba, która posiada istotne uczestnictwo może wykonywać swoje uprawnienia w zakresie tegoż uczestnictwa, a nie w zakresie wykraczającym poza nie. Toteż de lege ferenda należałoby postulować doprecyzowanie, że w tym wypadku możliwe jest wykonywanie praw w zakresie nieprowadzącym do powstania istotnego uczestnictwa (co byłoby rodzajem klauzuli salwatoryjnej)²⁵¹.

243 Art. 5ust. 1 KontrInwU.

244 Art. 5 ust. 2 KontrInwU.

245 Art. 5 ust. 3 KontrInwU.

246 Art. 5 ust. 7 KontrInwU.

247 Art. 5 ust. 5 KontrInwU.

248 Art. 11 ust. 1 KontrInwU.

249 Art. 12 ust. 1 KontrInwU.

250 Art. 11 ust. 3 KontrInwU.

251 Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 12 ust. 3 KontrInwU, który jednak dotyczy wyłącznie nabycia

Szczególny rodzaj sankcji przewidział ustawodawca dla nabycia pośredniego dokonanego pod prawem obcym²⁵². W tym wypadku sankcją za niedokonanie zgłoszenia jest pozbawienie praw z akcji/ udziałów innych niż prawo do ich zbycia. Całkowicie niezrozumiała jest sytuacja naruszenia wymogu zawiadomienia w wypadku nabycia bezpośredniego. Z jednej bowiem strony ustawodawca przewidział w tych wypadkach sankcję nieważności (art. 12 ust. 1 KontrInwU), a z drugiej sankcję ograniczenia praw korporacyjnych (art. 12 ust. 3 KontrInwU) – choć rozwiązanie to jest całkowicie nieracjonalne. M. Mataczyński, krytykując niezrozumiałość zabiegu ustawodawcy, przyjmuje, że dochodzi tu do uchylenia skutku nieważności, na zasadzie wykładni lex specialis deroga legi generali²⁵³. Wydaje się, jednak, że pomiędzy przepisami art. 12 ust.

1 oraz 12 ust 3 nie zachodzi taka relacja. Brak możliwości racjonalnej wykładni powyższych norm, która w każdym wypadku prowadzić będzie do wykładni contra legem należy przypisać niskiej jakości technicznej ustawy, która wbrew zasadom prawidłowej techniki legislacyjnej²⁵⁴, obfituje w wielostopniowe odesłania. De lege ferenda należałoby postulować doprecyzowanie przepisów, zaś de lege lata, w świetle sankcyjnego charakteru normy oraz jej oczywistej niejasności, przyjąć brak sankcji nieważności.

Jak wskazano powyżej ustawa o kontroli niektórych inwestycji przewiduje też sankcje karne. I tak osoba, która bez złożenia zawiadomienia nabywa lub osiąga istotne uczestnictwo lub nabywa dominację, popełnia przestępstwo zagrożone karą od 6 miesięcy do 5 lat pozbawienia wolności oraz (najwyższą chyba określoną kwotowo grzywną w prawie polskim) do 100 milionów złotych – które mogą zostać orzeczone łącznie²⁵⁵. Karze tej podlegają również osoby działające w imieniu lub interesie osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej²⁵⁶. W wypadku niezłożenia zawiadomienia przez podmiot zależny, w sytuacji gdy to on jest zobowiązany do jego złożenia oraz w razie wykonywania praw z akcji pomimo braku dokonania zawiadomienia, ustawodawca przewidział analogiczną jak powyżej karę pozbawienia wolności, ograniczając jednak karę pieniężną do kwoty 10 milionów złotych²⁵⁷.

252 Art. 12 ust. 2 KonrInwU.

253 M. Mataczyński, Ustawa o kontroli niektórych inwestycji. Komentarz, Warszawa 2016, art. 12 ust. 7.

254 Zasady techniki prawodawczej, § 157.

255 Art. 15 ust 1 KontrInwU.

256 Art. 15 ust. 2 KontrInwU.

257 Art. 16 KontrInwU.

3. HISTORYCZNE I PRAWNO-EKONOMICZNE UWARUNKOWANIA