Problem wpływu czynników politycznych na obsadę stanowisk w zarządach spółek Skarbu Państwa – argumenty aksjologiczne za

tym, aby członków zarządu powoływała rada nadzorcza

Kompozycja organów spółek Skarbu Państwa jest przedmiotem szerokiej krytyki.

Wskazuje się, że bardzo często zasiada w nich zbyt wiele osób, co więcej – często pozbawionych doświadczenia biznesowego i niezbędnej niezależności⁶²³. Podnosi się także, że duże znaczenie przy takich nominacjach mogą mieć kwestie polityczne, takie jak światopogląd czy powiązania partyjne lub towarzyskie osób powoływanych do organów. Z drugiej jednak strony wpływ rządu na obsadę tych stanowisk jest korelatem odpowiedzialności, jaką ponosi on za ich funkcjonowanie. Możliwe wydaje się też wskazanie pewnych pozytywnych skutków owej krytykowanej praktyki.

619 A. Opalski, Rada nadzorcza jako strategiczne ogniwo ładu korporacyjnego spółki akcyjnej, w: M.

Cejmer, J. Napierała, T. Sójka (red.), Corporate governance, Kraków 2006, cz. 3.

620 Na temat nieoptymalnych rezultatów powoływania menedżerów przez organy administracyjne por. Y.

Fang, W. Bi, Impact of Administrative Appointment on the Executive’s Management Capacity of Monopoly SOE, Fifth International Conference on Business Intelligence and Financial Engineering (2012), s. 430–

433.

621 Gdzie dotyczy ono spółki akcyjnej, w której organem powołującym członków zarządu jest obligatoryjnie rada nadzorcza, patrz ustawa o spółkach akcyjnych z dnia 6 września 1965 r. (Aktiengesetz vom 6 September 1965 (BGBl. I S. 1089 z późn zm.), § 84 (1).

622 Federalna ustawa z dnia 31 marca 1965 r. o spółkach akcyjnych (Bundesgesetz vom 31 Marz 1965 über Aktiengesellschaften) (BGBl. Nr. 98/1965), § 78.

623 OECD, OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, Paryż 2005, s. 47.

W pierwszej kolejności tożsamość poglądów pomiędzy politykami (pełniącymi funkcję właścicielskie), a powoływanymi przez nich menedżerami może ułatwić realizację celów publicznych określanych przez czynniki polityczne, co – jak już wskazano – jest jednym z raison d’ etre spółek Skarbu Państwa⁶²⁴. Co więcej, wspólnota przekonań pomiędzy osobą kierującą podmiotem właścicielskim a przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce może sprawić, że cele te będą realizowane bez nacisków i nadzoru ze strony państwa. Można także wskazać, że wspólnota poglądów czy pewne zaufanie charakteryzujące osoby mające wspólne zaplecze i doświadczenia mogą także przyczynić się do zmniejszenia problemu agencji⁶²⁵.

Niestety częstym problemem jest to, że owa praktyka ulega patologizacji, a czynniki partyjne zaczynają niekiedy przeważać nad merytorycznymi⁶²⁶. W takiej sytuacji posady w spółkach Skarbu Państwa stają się instrumentem wynagradzania lojalnych stronników według „systemu łupów”. Powołane według takiego kryterium osoby mogą nie posiadać pozycji zawodowej pozwalającej na zachowanie jakiejkolwiek autonomii, co z kolei może z łatwością doprowadzić do sytuacji, w której będą one chciały utrzymać pozycję, demonstrując pełną dyspozycyjność wobec oczekiwań zarówno państwa, jak i partii. Takiej źle rozumianej dyspozycyjności mogą towarzyszyć brak doświadczenia i umiejętności, które nie były brane pod uwagę przy rekrutacji, czy bierność wynikająca z przeświadczenia, że o zachowaniu stanowiska decydują przede wszystkim czynniki inne niż wyniki spółki. Z tych względów w literaturze wskazuje się, że pełnienie funkcji we władzach spółki Skarbu Państwa przez menedżerów mających polityczne zaplecze prowadzi do osiągania przez spółkę gorszych wyników⁶²⁷. Poważnym problemem, z jakim borykają się spółki Skarbu Państwa, jest również duża rotacja kadr w organach, która występuje w tych spółkach dużo częściej niż w spółkach prywatnych⁶²⁸.

Sposobem złagodzenia tego szkodliwego oddziaływania ma być to, by wpływ państwowego właściciela na wybór członków zarządu spółek Skarbu Państwa (czy

624 L. Ennser-Jedenastik, Political Control…, s. 135–161.

625 Tamże.

626 A.M. Weber, Nadzór właścicielski Skarbu Państwa w spółkach kapitałowych – postulaty de lege ferenda, PPH (8) 2011, s. 40; I. Gębusia, Interes spółki w prawie polskim i europejskim, rozdział III, § 7, ust. 2 pkt 2. Gwoli ścisłości należy jednak podkreślić, że czynniki pozamerytoryczne mogą także odgrywać niekiedy istotną rolę w procesie rekrutacji w sektorze prywatnym.

627 A. Menozzi, M. Gutierrez Urtiaga, D. Vannoni, Board composition, political connections, and performance in state-owned enterprises, Industrial and Corporate Change (21) (3) 2011, s. 671–698; H.-J.

Chang, State-owned Enterprise Reform, ONZ: Departament Spraw Społecznych i Ekonomicznych 2007, s.

27.

628 I. Gębusia, Interes spółki…, rozdział III, § 7, ust. 2 pkt 2.

Dyrektora Generalnego i key executives w państwach mających model monistyczny) był mniejszy niż wpływ właściciela prywatnego. Rozwiązanie to wydaje się być obecnie generalną tendencją w sferze normatywnej, jest ono również rekomendowane przez większość wiodących organizacji międzynarodowych w tym przez Bank Światowy i OECD. Cel ten może zostać osiągnięty chociażby poprzez wprowadzenie zasady obsadzania organu wykonawczego w sposób pośredni.

W wypadku Polski dodatkowym argumentem przemawiającym za powierzeniem tej kompetencji radzie nadzorczej spółki Skarbu Państwa jest to, że w wielu wypadkach w radach nadzorczych reprezentowani są również pracownicy, co sprawia, że w organie tym ma swoich przedstawicieli szersze grono interesariuszy. Z drugiej strony udział pracowników w radzie nadzorczej może zaburzać zamierzony i wynikający z zaangażowania kapitałowego rozkład władztwa w tych spółkach, w których struktura właścicielska ma charakter mieszany. Wynika to z faktu, że ewentualne porozumienie się członków rady nadzorczej powoływanych przez pracowników z członkami powoływanymi przez wspólników mniejszościowych, może pozwolić im na przejęcie kontroli nad spółką działającą przede wszystkim w oparciu o kapitał państwowy.

Pewne wątpliwości może wreszcie wzbudzać to, czy przekazanie tej kompetencji w zakresie polityki kadrowej radzie nadzorczej nie ma charakteru tylko pozornego.

Zarzut taki podnosi się w doktrynie np. w odniesieniu do Bośni i Hercegowiny⁶²⁹. W tym kraju szeroko zakrojonym normatywnym gwarancjom autonomii organów spółek z udziałem skarbu państwa w zakresie polityki kadrowej towarzyszą po każdych wyborach równie znaczące zmiany we władzach spółek⁶³⁰. Także w odniesieniu do innych państw wskazuje się, że bezpośredni wybór członków zarządu przez akcjonariusza dominującego i ich wybór w sposób pośredni przez osoby powoływane przez akcjonariuszy rzadko kiedy prowadzą do odmiennych rezultatów⁶³¹.

Również w odniesieniu do Polski można mieć wątpliwości, czy rady nadzorcze, w których zasiadają w znakomitej części delegowani pracownicy organów państwowych odpowiedzialnych za wykonywanie praw z akcji, są w rzeczywistości organami zdolnymi do swobodnego i niezależnego wyboru składów zarządów. W razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie, należałoby zastanowić się, czy postulat powoływania członków

629 M. Vagliasindi, The Effectiveness of Boards of Directors of State-Owned Enterprises in Developing Countries, The World Bank Sustainable Development Network Working Paper (4579) 2008, s. 3.

630 Tamże.

631 L. Ennser-Jedenastik, Political control…, s. 143.

zarządu przez radę nadzorczą nie tworzy tylko szkodliwej iluzji autonomii spółek, podczas gdy w istocie nie zmniejsza on w żadnym stopniu wpływu administracji na obsadę stanowisk w zarządach, a jedynie sprawia, że wpływ ten staje się mniej widoczny dla opinii publicznej, odbywa się bowiem za pośrednictwem pracowników administracji występujących jako członkowie rad nadzorczych. Gdyby miało się okazać, że politykę kadrową w dalszym ciągu kształtuje rząd, a tylko formalnie odpowiedzialność za nią spoczywa na radzie nadzorczej, to niewątpliwie byłby to przykład szkodliwego rozejścia się władztwa i odpowiedzialności. To z kolei mogłoby przemawiać za pozytywną oceną zmiany wprowadzonej nowelizacją, która weszła w życie w marcu 2019 r. Kwestia ta nie została jednak, jak się wydaje, dostatecznie przedyskutowana, co przemawia za negatywną oceną nowelizacji.

5.3.5 Szczególne zasady powoływania członków zarządu spółki powstałej