Dopuszczalność składania zastrzeżeń

O ile wprowadzanie poprawek do umowy międzynarodowej oraz uzupełnianie jej protokołami dodatkowymi wymaga inicjowania procesów porównywalnych, pod względem ich złożoności, z zawieraniem traktatu, o tyle składanie zastrzeżeń jawi się jako relatywnie mało skomplikowany mechanizm, pozwalający na indy-widualizowanie zakresu zobowiązań umownych. Te jednostronne oświadczenia składane są przez państwo przy podpisaniu, ratyfikacji, przyjęciu, zatwierdzeniu lub przystąpieniu do umowy i zmierzają do wykluczenia bądź modyfikacji skutku prawnego pewnych postanowień traktatu w ich zastosowaniu do tego państwa¹²¹. Zastrzeżenia podważają spójność tworzonego reżimu umownego, stąd w praktyce ich składanie nie zawsze jest dopuszczane przez strony.

118 Art. 60(1) Projektu M’baye.

119 Art. 64 Projektu z Dakaru.

120 Art. 34(3) Protokołu o ustanowieniu AfTPCz; art. 29(1) Protokołu o prawach kobiet w Afryce;

podobnie zresztą art. 32(1) Protokołu o prawach osób niepełnosprawnych.

121 Art. 2(1)(d) KPT.

V. Mechanizmy wprowadzania zmian reżimu traktatowego 111 Udzielenie odpowiedzi na pytanie o  dopuszczalność składania zastrzeżeń na gruncie Karty Afrykańskiej utrudnia fakt, że nie zamieszczono w niej żadnej wzmianki na ten temat. Z tego powodu różni się ona m.in. od dwóch podobnych, regionalnych umów międzynarodowych chroniących prawa człowieka, które zawierają stosowne klauzule zezwalające¹²². Jednocześnie jednak Karta powiela rozwiązania przyjęte np. na gruncie Konwencji w  sprawie zapobiegania i  kara-nia zbrodni ludobójstwa¹²³ oraz obu Paktów z roku 1966, podobnie milczących w przedmiocie zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy ocena dopuszczalności składa-nia zastrzeżeń do Karty Afrykańskiej powinna być dokonana w świetle art. 19(c) KPT¹²⁴, który w przypadku milczenia traktatu dopuszcza je, o ile nie są sprzeczne z przedmiotem i celem danej umowy.

Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę na wyrażany w literaturze pogląd, jakoby zawarte w art. 19–23 KPT ogólne zasady dotyczące zastrzeżeń nie przysta-wały do specyfiki traktatów dotyczących ochrony praw człowieka. W szczególno-ści zauważa się, że takie traktaty nie określają wzajemnych (synalagmatycznych) zobowiązań stron, które będąc refleksem konkretnych stosunków bilateralnych, z natury są bardziej podatne na modyfikacje, lecz w obiektywny sposób kreują obo-wiązki każdego państwa-strony wobec podmiotów uprawnionych. Między innymi w związku z tym dalece niesatysfakcjonujący ma być jedyny przewidziany przez KPT system kontroli dopuszczalności zastrzeżeń, oparty na składaniu wobec nich sprzeciwów przez poszczególne państwa-strony¹²⁵. Niezależnie od trafności powyż-szych uwag nie wydaje się jednak, by w istotny sposób wpłynęły one na praktykę międzynarodową. Należy zwłaszcza zauważyć, że jakkolwiek takie wątpliwości były artykułowane już podczas prac KPM dotyczących omawianej tu problematyki¹²⁶, to jednak ostatecznie w ich toku przeważył pogląd, że reżim ustanowiony przez

122 Zob. art. 75 AKPCz (dopuszczający składanie zastrzeżeń, zgodnie z KPT) oraz art. 57 EKPCz (dopuszczający zastrzeżenia odnośnie do każdego z przepisów traktatu w takim zakresie, w jakim ustawa obowiązująca na terytorium danego państwa jest z tym przepisem nie-zgodna).

123 Paryż, 9 grudnia 1948 r., UNTS, Vol. 78, s. 277.

124 Już w toku prac przygotowawczych, zmierzających do przyjęcia KPT, czynione były uwagi wskazujące na prawdopodobnie zwyczajowy charakter normy wyrażonej w tym przepisie, zob. H. Waldock, United Nations Conference on the Law of Treaties, Twenty-Fourth Meeting, 16 April 1968, Official Records (of the Vienna Conference on the Law of Treaties of 1968/1969), UN Doc. A/CONF.39/11, s. 126. Współcześnie nie brak jednak opinii odmiennych, zob. C. Wal-ter, Formulation od Reservations, [w:] O. Dörr, K. Schmalenbach, Vienna Convention..., s. 285.

125 W. Schabas, Reservations to Human Rights Treaties: Time for Innovation and Reform, „Cana-dian Yearbook of International Law” 1994, Vol. 32, s. 39–80; R. Baratta, Should Invalid Reser-vations to Human Rights Treaties be Disregarded?, EJIL, 2000, Vol. 11, s. 413–425; R. Good-man, Human Rights Treaties, Invalid Reservations and State Consent, AJIL, 2002, Vol. 96, s. 531–560; E. Neumayer, Qualified Ratification: Explaining Reservations to International Human Rights Treaties, „Journal of Legal Studies” 2007, Vol. 36, s. 397–430.

126 Vol. II (1997) YBILC, UN Doc. A/CN.4/SER.A/1997/Add.l (Part 2), s. 53–54.

art.  19–23 KPT jest odpowiedni dla wszystkich traktatów¹²⁷. Tym samym uprawnio-ne będzie stwierdzenie, że składanie zastrzeżeń do Karty Afrykańskiej jest dopusz-czone, o ile nie są one sprzeczne z przedmiotem i celem tego traktatu. Jakkolwiek wniosek taki nie może być ani potwierdzony, ani podważony na podstawie travaux preparatoires, to już praktyka stosowania traktatu zdaje się go wspierać.

Projekt M’baye przewidywał dopuszczalność składania zastrzeżeń zgodnie z KPT¹²⁸, ale zaproponowana w nim klauzula nie została przejęta przez autorów Projektu Dakarskiego. Co więcej, pomimo że w  czasie konferencji w  Bandżulu przedstawiciele poszczególnych państw wyraźnie kontestowali treść niektórych postanowień Projektu Dakarskiego¹²⁹, to jednak zgłoszona przez Kongo, Niger i  Republikę Środkowoafrykańską propozycja wyraźnego uregulowania w  nim kwestii zastrzeżeń została odrzucona¹³⁰. Zdaniem M’baye, nie oznaczało to jednak wykluczenia dopuszczalności składania zastrzeżeń do Karty Afrykańskiej zgodnie z prawem międzynarodowym¹³¹. Przy czym nawet jeżeli taki pogląd senegalskiego prawnika może się jawić jako mało obiektywna próba obrony przezeń własnej pro-pozycji, to pośrednio przemawia za nim skromna praktyka stosowania traktatu.

Zastrzeżenia do Karty Afrykańskiej złożyły dwa państwa: Egipt oraz Zambia, przy czym oba dotyczyły zarówno kwestii materialnoprawnych, jak i instytucjo-nalnych. Zgodnie ze zwięzłym oświadczeniem Egiptu:

Art. 8 [prawo do wolności sumienia i wyznania – MJW] oraz paragraf 3 art. 18 [zakaz dyskryminacji kobiet – MJW] będą stosowane w sposób zgodny i niesprzeczny z Is-lamskim Prawem Szariatu; Egipt będzie interpretował paragraf 1 art. 9 [prawo do uzy-skiwania informacji – MJW] w taki sposób, że dotyczy on jedynie informacji, których uzyskiwanie jest zgodne z prawem Egiptu¹³².

Oświadczenie zambijskie było nieco bardziej rozbudowane i  uzupełnione o wskazanie powodów, dla których poszczególne zastrzeżenia zostały poczynione:

(i) Art. 13 paragraf 3 powinien stanowić, co następuje: „Każdy ma prawo dostępu do jakiegokolwiek miejsca, świadczeń oraz własności publicznej, przeznaczonych dla

ogó-127 Preliminary Conclusions of the International Law Commission on Reservations to Normative Multilateral Treaties Including Human Rights Treaties, ibidem, s. 57, pkt 2; zob. także: Guide to Practice on Reservations to Treaties, UN Doc. A/66/10, pkt 75, YBILC, 2011, Vol. II.

128 Art. 58 Projektu M’baye.

129 Uwagi zgłaszane do poszczególnych przepisów określano zresztą jako zastrzeżenia (rese-rvations), zob. Rapporteur’s Report, pkt. 121–125.

130 OAU Doc., Amendment No 7, 2^nd session, Banjul, 7–21 January 1981.

131 K. M’baye, Keynote Address on the African Charter on Human and Peoples’ Rights, [w:] Report of a Conference held in Nairobi from 2 to 4 December 1985 convened by the International Commission of Jurists, International Commission of Jurists, Geneva 1986, s. 34.

132 UNTS, Vol. 1520, s. 291.

V. Mechanizmy wprowadzania zmian reżimu traktatowego 113

łu społeczeństwa”. [Wyjaśnienie: Celem tego zastrzeżenia jest wyłączenie prawa do po-wszechnego korzystania z wszystkich przedmiotów własności publicznej, które nie są do tego przeznaczone];

(ii) Art. 37 powinien stanowić: „Niezwłocznie po zakończeniu pierwszych wyborów [członków AKmPCz – MJW], przewodniczący Zgromadzenia Głów Państw Organizacji Jedności Afrykańskiej ogłosi nazwiska członków [AKmPCz – MJW], o których stanowi art. 36 [a zatem o skróconym terminie kadencji – MJW]”. [Wyjaśnienie: Ma to na celu uwolnienie przewodniczącego, który jest przede wszystkim Głową Państwa, od wykony-wania służebnej czynności ciągnięcia losów [przewidzianej w art. 37 Karty Afrykańskiej dla wyłonienia członków AKmPCz, których kadencja jest skrócona – MJW]. Należy przyjąć, że losy będą ciągnięte przez Sekretarza Generalnego Organizacji Jedności Afrykańskiej];

(iii) Powinien zostać wprowadzony dodatkowy artykuł o następującej treści: „Po usta-nowieniu Komisji, wszyscy członkowie OJA, którzy ani nie ratyfikowali, ani nie przy-stąpili do Karty, będą w odpowiednich odstępach czasu przedkładać Komisji spra-wozdania dotyczące prawa i praktyki krajowej w odniesieniu do kwestii regulowanych przez Kartę, przedstawiające działania legislacyjne i administracyjne podejmowane bądź proponowane w celu urzeczywistnienia postanowień Karty oraz wskazujące na okoliczności, które uniemożliwiają bądź opóźniają ratyfikację lub przystąpienie do Karty”. [Wyjaśnienie: Zważywszy na konieczność zagwarantowania uniwersalnej ak-ceptacji Karty przez państwa członkowskie Organizacji Jedności Afrykańskiej, biorąc także pod uwagę, że wszystkie Głowy Państw OJA będą wspólnie rozwiązywać proble-my związane z wykonywaniem oraz wprowadzaniem Karty w życie, a zwłaszcza będą krytykować tych Przywódców, którzy Kartę naruszyli, konieczne jest, by na wszyst-kich członkach OJA spoczywały, na gruncie Karty, pewne obowiązki w zakresie praw człowieka]¹³³.

Już na wstępie należy zauważyć, że pkt (ii) oraz pkt (iii) oświadczenia Zambii nie stanowią w istocie ani zastrzeżeń w rozumieniu art. 2(1)(d) KPT, ani deklara-cji interpretacyjnych. W szczególności celem pkt. (ii) tego oświadczenia nie było wykluczenie lub modyfikacja skutku prawnego przepisu art. 37 Karty Afrykań-skiej w jego zastosowaniu do Zambii, ale wprowadzenie poprawki do traktatu, po-zbawiającej przewodniczącego ZGPR OJA przyznanej mu prerogatywy. Pomijając już oczywistą bezskuteczność takiej próby jako poprawki do traktatu (w świetle omawianego wyżej art. 68 Karty), propozycja zambijska została zignorowana w praktyce: podczas 23. zwyczajnej sesji ZGPR OJA wyboru członków AKmPCz dokonano „zgodnie z art. 36 i 37 Karty”¹³⁴.

Podobnie pkt (iii) oświadczenia Zambii nie może być traktowany jako zastrze-żenie lub deklaracja interpretacyjna, lecz stanowi niewywołujący skutków praw-nych polityczny apel, skierowany do państw niebędących stronami Karty

Afry-133 Ibidem, s. 291–292.

134 AKmPCz, 1^st Activity Report, pkt 6.

kańskiej i niezwiązanych z tworzonym przez nią reżimem prawnym (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)¹³⁵.

Oceniając natomiast skutek zastrzeżenia Egiptu oraz zastrzeżenia z  pkt. (i) oświadczenia Zambii – zarówno w kwestii dopuszczalności składania zastrzeżeń, jak też w kontekście ich ewentualnego wpływu na kształt reżimu traktatowego – należy odnieść się do dalszej praktyki na gruncie tego traktatu.

Przede wszystkim żadne ze złożonych zastrzeżeń nie spotkało się ze sprzeciwem państw-stron. Przy czym afirmatywny wyraz takiego milczenia może być osłabiony, jeśli zważyć, że sprzeciwy wobec zastrzeżeń są niemal nieobecne w praktyce trak-tatowej państw afrykańskich. Wystarczy wskazać, że na gruncie żadnego z podsta-wowych siedmiu traktatów tworzących fundament uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka¹³⁶, ani razu nie wniosły one sprzeciwu do zgłaszanych zastrzeżeń.

Biorąc natomiast pod uwagę, że Karta Afrykańska ustanawia własny system kon-troli jej przestrzegania, można było oczekiwać, że AKmPCz (wzorem np. KtPCz¹³⁷, AmTPCz¹³⁸ czy EKPCz¹³⁹) odniesie się do problematyki zastrzeżeń w wymiarze ge-neralnym lub w kontekście złożonych oświadczeń Egiptu i Zambii. Tak się jednak nie stało, co częściowo jedynie tłumaczyć można faktem nieistotności poczynio-nych zastrzeżeń na gruncie stanów faktyczpoczynio-nych w rozpatrywapoczynio-nych przez AKmPCz zawiadomieniach¹⁴⁰, tym bardziej że treść oświadczenia Egiptu, rodząca prima facie istotne wątpliwości co do jego zgodności z przedmiotem i celem Karty Afrykańskiej, powinna skłaniać organ kontrolny do zajęcia jasnego stanowiska w tej mierze¹⁴¹.

135 Art. 34 KPT.

136 Konwencja w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji rasowej; MPPOP; MPPGSK;

Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet; Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, Nowy Jork, 10 grudnia 1984 r., UNTS, Vol. 1465, s. 85; Konwencja o prawach dziecka; Konwencja o ochronie praw wszystkich pracowników migrujących oraz członków ich rodzin, Nowy Jork, 18 grudnia 1990 r., UNTS, Vol. 2220, s. 3.

137 KtPCz, General Comment 24(52) on issues relating to reservations made upon ratification or accession to the Covenant or the Optional Protocols thereto, or in relation to declarations under article 41 of the Covenant, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.6, 1994.

138 AmTPCz, opinia doradcza z dnia 24 września 1982 r. w sprawie The Effect of Reservations on the Entry into Force of the American Convention on Human Rights (Arts. 74 and 75).

139 Np. ETPCz, wyrok z dnia 23 marca 1995 r. w sprawie Loizidou v. Turcja, skarga nr 15318/89, pkt. 76–77.

140 W jednej ze spraw AKmPCz stwierdziła co prawda naruszenie przez Egipt art. 18(3) Karty Afrykańskiej, ale odnotowane przypadki dyskryminującego traktowania dziennikarki nie miały podłoża religijnego, orzeczenie z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie Egyptian Initiative for Personal Rights & INTERIGHTS v. Egipt, zawiadomienie nr 323/06.

141 Pod względem merytorycznym zastrzeżenie Egiptu przypomina np. zastrzeżenie Bahrajnu do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, które spotkało się z licznymi sprzeciwami, wskazującymi na jego niezgodność z przedmiotem i celem umo-wy: Austrii (oświadczenie z dnia 14 sierpnia 2003 r.), Danii (oświadczenie z dnia 27 maja 2003 r.), Finlandii (oświadczenie z dnia 17 czerwca 2003 r.), Francji (oświadczenie z dnia 21 lipca 2003 r.), Niemiec (oświadczenie z dnia 25 sierpnia 2003 r.), Grecji (oświadczenie

VI. Dopuszczalność ograniczania przez państwo gwarantowanych praw 115 Reasumując: nie jest możliwe absolutnie jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpli-wości związanych z problematyką zastrzeżeń do Karty Afrykańskiej. Jednak sto-sunkowo wątła praktyka stosowania traktatu skłania do wniosku, że mogą być one składane zgodnie z art. 19(c) KPT, tzn. podstawowym kryterium ich dopuszczal-ności będzie zgodność z przedmiotem i celem traktatu.

Na koniec dodać należy, że ubogą listę oświadczeń składanych w związku z przy-stąpieniem do Karty uzupełnia stricte polityczna deklaracja RPA, wskazująca na konieczność wprowadzenia w przyszłości do reżimu traktatowego pewnych zmian:

Przyjmując Afrykańską Kartę Praw Człowieka i Ludów, Republika Południowej Afry-ki jest zdania, że należy przeprowadzić konsultacje między państwami-stronami Kar-ty w celu, m.in., (i) wzmocnienia mechanizmów egzekwowania postanowień KarKar-ty;

(ii) sprecyzowania warunków dopuszczalności ograniczania praw i wolności gwaran-towanych w Karcie; (iii) dostosowania postanowień Karty do rezolucji Narodów Zjed-noczonych, gdy chodzi o postrzeganie syjonizmu¹⁴².

O ile pkt (iii) deklaracji odnosi się do praktycznie nieistotnego reliktu, świadczą-cego o nastrojach politycznych epoki, w której Karta została przyjęta, o tyle pkt. (i)--(ii) nawiązują do niezwykle doniosłych problemów, wpływających na skuteczność instrumentu traktatowego. Praktyka stosowania Karty Afrykańskiej dobitnie po-twierdziła zresztą trafność refleksji wyrażonej w oświadczeniu RPA: Protokół o usta-nowieniu AfTPCz ostatecznie wzmocnił mechanizmy egzekwowania zobowiązań wynikających z Karty, podczas gdy AKmPCz czyniła wysiłki w celu sprecyzowania parametrów dopuszczalnej limitacji oraz derogacji gwarantowanych praw.

VI. Dopuszczalność ograniczania przez państwo