Obowiązywanie ekstraterytorialne

II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 97 Z innego wreszcie rozstrzygnięcia zdaje się wynikać wzruszalny charakter po-wyższego domniemania. W  szczególności zaś nie można wykluczyć, że zakres pozytywnych obowiązków państwa może się zmniejszać wraz z uszczuplaniem faktycznej możliwości realizacji władztwa na należącym do niego terytorium.

AKmPCz wskazała, że:

[Nawet jeżeli państwo] znajduje się w stanie wojny domowej, to zobowiązane jest pod-jąć wszelkie możliwe [podkr. – MJW] kroki, w celu zapewnienia osobom cywilnym [...]

w strefach walk takiego traktowania, które jest zgodne z wymogami międzynarodowe-go prawa humanitarnemiędzynarodowe-go⁶³.

Dopowiadając myśl sugerowaną przez podkreślony w cytacie przymiotnik: gdy w warunkach faktycznego ograniczenia sprawowanego przez państwo władztwa terytorialnego, nie ma ono możliwości podjęcia stosownych działań w celu wyko-nania spoczywających na nim zobowiązań traktatowych, to odpowiedzialność za naruszenie traktatu po jego stronie nie powstanie.

Dotychczasowa praktyka stosowania Karty Afrykańskiej nie pozwala natomiast na zrekonstruowanie parametrów zależności między uszczupleniem zakresu real-nie sprawowanego władztwa terytorialnego a zmreal-niejszereal-niem ciężaru obowiązków traktatowych. W szczególności zaś nie sposób założyć, że niesprawowanie przez su-werena efektywnego władztwa nad należącym doń terytorium w warunkach wojny domowej lub obcej interwencji będzie w każdym przypadku skutkować stwierdze-niem przez AKmPCz braku jurysdykcji państwa (i, w konsekwencji, braku jego od-powiedzialności za naruszenie). Nie można zatem wykluczyć, że utrata efektywnej kontroli nad terytorium będzie pozostawała bez wpływu na zakres tych pozytyw-nych zobowiązań państwa, które mogą być wykonywane w oderwaniu od sprawo-wania takiej kontroli. W szczególności państwo może wówczas zapobiegać narusze-niom praw człowieka, podejmując stosowne działania dyplomatyczne⁶⁴.

wania umowy międzynarodowej. Rozważenia wymaga mianowicie, czy pań-stwo-strona Karty Afrykańskiej może ponosić odpowiedzialność za pogwałcenie zobowiązań traktatowych, w związku z naruszeniem praw osób znajdujących się poza jego terytorium. Przy czym do naruszenia może dojść zarówno w związku z  dającym się przypisać państwu aktem, dokonanym na jego terytorium, lecz wywołującym skutek ekstraterytorialny, jak też w związku z aktem stricte eks-traterytorialnym (gdy zarówno sam akt, jak i jego skutek materializują się poza terytorium państwa).

Brak w Karcie Afrykańskiej klauzuli, wskazującej na związek między sprawo-waniem przez państwo jurysdykcji wobec jednostki a odpowiedzialnością za na-ruszenie gwarantowanych wobec niej praw, skłaniał wczesnych komentatorów do czynienia sugestii wskazujących na istnienie domniemania przeciwko ekstratery-torialnemu stosowaniu tego traktatu⁶⁵. Wniosek taki nie znajduje jednak oparcia ani w treści KPT, ani w praktyce międzynarodowej.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nietrafność formułowanego w tym kontekście argumentu, że w braku klauzuli jurysdykcyjnej domniemanie przeciw-ko ekstraterytorialnemu stosowaniu umowy międzynarodowej wynika z art. 29 KPT. Twierdzi się przy tym, że skoro państwa-strony nie umówiły się inaczej, to traktat wiąże wyłącznie w odniesieniu do należącego do niego terytorium⁶⁶. Jakkolwiek taka wykładnia znajduje pewne oparcie w brzmieniu art. 29 KPT, to jednak nie wytrzymuje krytyki w świetle travaux préparatoires prowadzących do przyjęcia KPT. Wynika z nich wyraźnie, że przepis został zaprojektowany w bar-dzo szczególnym, wąskim kontekście pytania o zakres terytorialnego obowiązy-wania traktatów w przypadku państw federalnych i kolonialnych⁶⁷. Ustanawiając zatem domniemanie obowiązywania umowy międzynarodowej na całym teryto-rium państwa-strony, nie odnosi się on w żaden sposób do kwestii istnienia albo nieistnienia obowiązku przestrzegania przez nie postanowień traktatu poza wła-snym terytorium⁶⁸. Dodać przy tym trzeba, że pogląd o istnieniu domniemania

65 C. Anyangwe, Obligations of State Parties to the African Charter on Human and Peoples’

Rights, AJICL, 1998, Vol. 10, s. 627; F. Viljoen, Admissibility under the African Charter, [w:]

M. Evans, R. Murray (eds.), The African Charter on Human and Peoples’ Rights. The System of Practice 1986–2000, CUP, 2002, s. 78; inaczej jednak F. Viljoen, International Human Rights Law in Africa, OUP, 2012, s. 439, który nie powołuje jednak żadnych argumentów wyjaśniają-cych zmianę stanowiska.

66 Taki argument został podniesiony przed MTS przez Rosję, odnoszącą się do kwestii ekstra-terytorialnego obowiązywania traktatu, Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation), Verbatim Record, 8 September 2008, CR 2008/23, <http://www.icj-cij.org/docket/files/140/14713.pdf>

[data dostępu: 20 marca 2017 r.], s. 39 i n.

67 Third Report on the Law of Treaties, by Sir Humphrey Waldock, Special Rapporteur, UN Doc.

A/CN.4/167 and Add. 1–3, s. 12 i n.

68 Propozycja umieszczenia w KPT przepisu traktującego o ekstraterytorialnym stosowaniu umów międzynarodowych nie została zrealizowana, por. Sixth Report on the Law of

Trea-II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 99 przeciwko ekstraterytorialnemu stosowaniu traktatów został kilkukrotnie odrzu-cony przez MTS⁶⁹.

Biorąc zatem pod uwagę, że ani KPT, ani odzwierciedlone przez nią prawo zwyczajowe nie tworzą domniemania przeciwko ekstraterytorialnemu stosowa-niu traktatu, dla udzielenia odpowiedzi na postawione uprzednio pytanie należy odnieść się do praktyki na gruncie Karty Afrykańskiej.

Problematyka odpowiedzialności państwa za akty ekstraterytorialne pojawiła się w tle zaledwie czterech spraw rozpatrywanych przez AKmPCz. Co więcej, trzy spośród wskazanych rozstrzygnięć jedynie pośrednio sugerują, że państwo może ponosić odpowiedzialność za naruszenie Karty Afrykańskiej w  związku z  ak-tem ekstraterytorialnym, natomiast żadne z nich nie pozwala na dokładniejsze określenie warunków takiej odpowiedzialności. Opublikowane przez AKmPCz w 2015 r. uwagi ogólne do jednego z przepisów Karty co prawda wyraźnie już potwierdzają pogląd wyłaniający się z wcześniejszego orzecznictwa, lecz zarazem w stosunkowo niewielkim stopniu poza owo potwierdzenie wychodzą.

Ocena aktu ekstraterytorialnego była kanwą pierwszego zawiadomienia wnie-sionego przez państwo i ocenionego co do meritum przez AKmPCz⁷⁰. Zawiado-mienie dotyczyło wydarzeń z 1998 r., gdy oddziały wojskowe Burundi, Rwandy i Ugandy wkroczyły na terytorium DRK w celu udzielenia zbrojnego wsparcia rebeliantom dążącym do obalenia prezydenta L. Kabili. Oddziały interwencyjne sprawowały efektywną kontrolę nad częścią terytorium DRK bądź to samodziel-nie, bądź wspólnie z ugrupowaniami rebeliantów⁷¹. Członkowie armii interwe-niujących państw mieli przy tym dopuszczać się, na kontrolowanych przez siebie terenach, poważnych zbrodni oraz destabilizować sytuację wewnętrzną z naru-szeniem praw wszystkich generacji, gwarantowanych przez Kartę Afrykańską⁷².

ties, by Sir Humphrey Waldock, Special Rapporteur, UN Doc. A/CN.4/186 and Add. 1–7, s. 66, pkt. 3–5; Komisja Prawa Międzynarodowego (KPM), Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries, YBILC, 1996, Vol. 2, s. 214.

69 MTS, opinia doradcza z dnia 21 czerwca 1971 r. w sprawie Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Secu-rity Council Resolution 276, pkt 131; opinia doradcza z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, pkt. 111–

113; wyrok z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie Armed Activities on the Territory of the Congo, pkt 219; zarządzenie z dnia 15 października 2009 r. w sprawie Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federa-tion), pkt 109.

70 AKmPCz, orzeczenie z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie DRK v. Burundi, Rwanda, Uganda, za-wiadomienie nr 227/99.

71 Ibidem, pkt 72, 79, 91.

72 AKmPCz stwierdziła naruszenie m.in. prawa do opieki medycznej, prawa do edukacji, prawa do opieki nad rodziną, prawa do samostanowienia, prawa do swobodnego dysponowania zasobami naturalnymi, prawa do rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz prawa do pokoju i bezpieczeństwa.

AKmPCz stwierdziła, że Burundi, Rwanda oraz Uganda ponoszą odpowie-dzialność za akty członków własnych sił zbrojnych, dokonane na terytorium DRK. Jednak pomimo że zarówno stan faktyczny, jak i precedensowy charakter sprawy wręcz zachęcały, by wyraźnie odnieść się do problemu ekstraterytorial-nego charakteru zobowiązań traktatowych, ani państwa uczestniczące w  po-stępowaniu, ani AKmPCz nie uczyniły tego. Termin „jurysdykcja” pojawia się w orzeczeniu zaledwie raz, przy czym nie odnosi się do władztwa sprawowanego przez państwo jako warunku brzegowego ponoszenia odpowiedzialności, ale do właściwości AKmPCz w zakresie rozpatrywania zawiadomień dotyczących na-ruszeń praw człowieka w toku konfliktów zbrojnych⁷³. Tym samym Komisja nie wyjaśniła, czy obowiązek respektowania Karty Afrykańskiej wobec ofiar naruszeń, znajdujących się poza terytorium każdego z trzech wskazanych państw, powstał w związku ze sprawowaniem przez te państwa jurysdykcji nad częścią terytorium DRK, w związku z wykonywaniem jurysdykcji o charakterze personalnym wobec ofiar, czy może w związku z inną jeszcze okolicznością. AKmPCz nie sprecyzo-wała również, w jaki sposób zakres traktatowych zobowiązań państwa zależy od charakteru władztwa realizowanego poza jego terytorium. W braku wyraźnych motywów, którymi kierowała się AKmPCz, znaczenie przedstawionego rozstrzy-gnięcia dla wykładni Karty Afrykańskiej jest zatem ograniczone do okoliczności rozpatrywanego przypadku. Decyzja oznacza nie więcej niż to, że państwo po-nosi odpowiedzialność za akty dokonywane, co prawda, poza jego granicami, ale w przestrzeni i wobec osób podlegających jego efektywnej kontroli, gdy akty te naruszają wynikający z Karty obowiązek powstrzymywania się od działań naru-szających gwarantowane prawa człowieka.

Z problematyką odpowiedzialności państwa za ekstraterytorialny skutek aktu dokonanego na jego terytorium AKmPCz została skonfrontowana jeszcze w trak-cie tej samej sesji, podczas której zapadło orzeczenie w  omówionej uprzednio sprawie⁷⁴. Nie powinno zatem dziwić, że Komisja również i w tym przypadku do zagadnienia nie odniosła się wprost.

Autorem zawiadomienia była belgijska organizacja pozarządowa⁷⁵. Podnosiła, że sankcje ekonomiczne nałożone przez siedem państw afrykańskich na Burundi, w następstwie zamachu stanu przeprowadzonego przez juntę P. Buyoya i obalenia przez nią demokratycznego rządu, naruszały m.in. prawo do edukacji, prawo do rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz prawo do pokoju i bez-pieczeństwa. Tak, jak w pierwszej przedstawionej sprawie, żadne z państw biorą-cych udział w postępowaniu nie podniosło zarzutu nawiązującego do ekstratery-torialnego charakteru aktu.

73 Ibidem, pkt 65.

74 AKmPCz, orzeczenie z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie Association pour la sauvegarde de la paix au Burundi v. Tanzania, Kenia, Uganda, Rwanda, Zair (DRK), Etiopia i Zambia, zawiado-mienie nr 57/96.

75 Na temat actio popularis na gruncie Karty Afrykańskiej, zob. infra, cz. trzecia, IV.1.3.3.(ii).

II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 101 AKmPCz uznała zawiadomienie za dopuszczalne, stwierdzając następnie, że nałożenie sankcji doprowadziło do naruszenia traktatu w stosunku do osób prze-bywających na terytorium Burundi. W kluczowym dla ostatecznego rozstrzygnię-cia fragmencie rozważań, AKmPCz stwierdziła, że:

Kwestią kluczową dla określenia legalności działania jest to, czy może być ono określo-ne jako nadmierokreślo-ne i nieproporcjonalokreślo-ne, dokonaokreślo-ne bez rozróżniania oraz zmierzające do wywołania skutków wykraczających poza uprawniony cel. Sankcje nie mogą być nieograniczone, ich skutek należy staranie monitorować, a stosowane środki powinny być dobrane albo w taki sposób, by nie godzić w podstawowe potrzeby najuboższych, albo w sposób pozwalający na selektywne wpływanie na interesy tych, których działa-nia doprowadziły do nałożedziała-nia sankcji⁷⁶.

Przy czym ocena sankcji dokonana z punktu widzenia zobowiązań płynących z Karty, w zacytowanym fragmencie implicite wskazuje na możliwą odpowiedzial-ność państwa za akty dokonane na jego terytorium, ale wywołujące skutek ekstra-terytorialny, gdy naruszają one wynikający z traktatu obowiązek powstrzymywa-nia się od działań godzących w gwarantowane prawa człowieka.

Okazja do dokładniejszego rozważenia problemu łączącego cechy obu przed-stawionych powyżej zagadnień pojawiła się w  praktyce AKmPCz jeszcze raz, dziesięć lat później, na gruncie sprawy Luke Munyandu Tembani i Benjamin John Freeth v. Angola i trzynaście innych państw⁷⁷.

Skarżący twierdzili, że decyzje ZGPR Południowoafrykańskiej Wspólnoty Rozwoju (Southern African Development Community, SADC), podjęte podczas dwóch szczytów, które odbyły się w Windhuk⁷⁸ i Maputo⁷⁹, doprowadziły do fak-tycznego paraliżu prac trybunału tej organizacji subregionalnej. Państwa człon-kowskie organizacji miały zatem naruszyć, m.in., spoczywający na nich obowiązek zagwarantowania niezawisłości władzy sądowniczej (art. 26 Karty Afrykańskiej).

Spośród 14 państw biorących udział w postępowaniu, zaledwie dwa (Seszele oraz Tanzania) przedstawiły swoje stanowiska w przedmiocie dopuszczalności zawia-domienia. Żadne nie podniosło jednak zarzutu braku jurysdykcji wobec ofiar rzekomego naruszenia, do którego miało dojść na skutek aktu stricte ekstratery-torialnego (w przypadku 12 państw, z wyjątkiem Namibii i Mozambiku) lub aktu wywołującego skutek ekstraterytorialny (w przypadku dwóch państw, w stolicach których decyzje polityczne prowadzące do sparaliżowania prac trybunału zostały podjęte). Jedynie Tanzania wskazała, niezwykle ogólnikowo, że brak jurysdykcji

76 Pkt 75 orzeczenia w sprawie Association pour la sauvegarde de la paix au Burundi v. Tanza-nia, KeTanza-nia, Uganda, Rwanda, Zair (DRK), Etiopia i Zambia.

77 AKmPCz, orzeczenie z dnia 5 listopada 2013 r., zawiadomienie nr 409/12.

78 Communiqué Extraordinary Summit Heads of State and Government of the Southern Africa Development Community, 20 May 2011.

79 Final Communiqué of the 32^nd Summit of SADC Heads of State and Government, 18 August 2012.

ratione loci nie pozwala AKmPCz na merytoryczne rozpatrzenie zawiadomienia⁸⁰. Ponownie zatem kwestia ekstraterytorialnego stosowania Karty Afrykańskiej nie została dostrzeżona przez uczestników postępowania, a spór sprowadzono zaled-wie do kwestii terytorialnego obowiązywania traktatu. AKmPCz oddaliła zresztą zarzut podniesiony przez Tanzanię zauważając, że decyzje organu politycznego SADC wywierają skutki na terytoriach wszystkich państw będących uczestnikami postępowania i jednocześnie stronami Karty Afrykańskiej, a zatem rozpatrzenie zawiadomienia mieści się w granicach kompetencji terytorialnej, przysługującej jej w świetle art. 56(2) Karty⁸¹.

Nie są jasne powody, dla których państwa uczestniczące w trzech przedstawio-nych sprawach skrzętnie omijały argument dotyczący ekstraterytorialnego obo-wiązywania traktatu. Można natomiast przyjąć, że milczenie samej AKmPCz od-zwierciedlało pasywne stanowisko stron w tym przedmiocie. Staje się to bardziej zrozumiałe, gdy zważymy, że Komisja zwykle wykazuje skłonność do zwięzłego prezentowania motywów własnych rozstrzygnięć⁸², co z kolei bywa tłumaczone przewagą wpływu praktyki francuskiej nad rozwlekłym stylem common law⁸³. Wbrew jednak takiemu minimalistycznemu podejściu, zaledwie pół roku później AKmPCz uznała za stosowne, by podsumować swój wątły dorobek w zakresie omawianej tu problematyki. I, co godne podkreślenia, doszło do tego na gruncie przypadku, w którym pojawiło się nie tyle zagadnienie ekstraterytorialnego obo-wiązywania traktatu, ile raczej kwestia jurysdykcji państwa jako warunku brzego-wego odpowiedzialności.

W sprawie Mohammed Abdullah Saleh Al-Asad v. Dżibuti autor zawiadomienia twierdził, że w związku z przetrzymywaniem go w amerykańskiej bazie wojskowej Camp Lemonnier, na terytorium Dżibuti, władze tego państwa naruszyły szereg postanowień Karty Afrykańskiej. Mimo że w  toku wyjątkowo rozbudowanego postępowania w przedmiocie dopuszczalności zawiadomienia żadna ze stron nie nawiązała do zagadnienia istnienia jurysdykcji państwa, Komisja potwierdziła ekstraterytorialny wymiar zobowiązań na gruncie Karty, zauważając, że:

[W] pewnych przypadkach po stronie państwa może powstać obowiązek wykracza-jący poza granice jego jurysdykcji terytorialnej, gdy państwo sprawuje efektywną kontrolę nad terytorium innego państwa (przestrzenny model jurysdykcji) lub gdy 80 Pkt 53 orzeczenia w sprawie Association pour la sauvegarde de la paix au Burundi v.

Tanza-nia, KeTanza-nia, Uganda, Rwanda, Zair (DRK), Etiopia i Zambia.

81 Ibidem, pkt. 89–90.

82 Taka skłonność była szczególnie wyraźna we wczesnym okresie funkcjonowania AKmPCz.

Znamiennym przykładem jest jednozdaniowe rozstrzygnięcie w sprawie Civil Liberties Orga-nisation v. Nigeria, w której stwierdzono niedopuszczalność zawiadomienia w związku z nie-wyczerpaniem krajowych środków odwoławczych, orzeczenie z dnia 4 października 1990 r., zawiadomienie nr 45/90.

83 F. Viljoen, Admissibility..., s. 63–64.

II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 103

wykonuje kontrolę, lub władztwo (control or authority) wobec jednostki (personalny model jurysdykcji)⁸⁴.

Z uwagi na stan faktyczny rozpatrywanego przypadku AKmPCz nie uznała jednak za konieczne, by wyjaśnić, w jaki sposób oba modele pojmuje⁸⁵.

Rozważane tu zagadnienie doczekało się dalszego, choć jedynie częściowego, wyjaśnienia na gruncie przygotowanych przez AKmPCz Uwag ogólnych No 3 do Karty Afrykańskiej⁸⁶. Jakkolwiek dokument prezentuje wykładnię obowiązków państw-stron, które powstają na gruncie jednego tylko przepisu, gwarantującego prawo do życia, to jednak poczynione w nim spostrzeżenia na temat ekstrateryto-rialnego stosowania traktatu wydają się mieć szersze znaczenie. Przede wszystkim AKmPCz wyraźnie potwierdziła, że państwo może ponosić odpowiedzialność za akty dokonane lub wywołujące skutki poza jego terytorium:

Państwo powinno respektować prawo do życia jednostek, które znajdują się poza jego terytorium. W takich przypadkach spoczywa na nim również obowiązek ochrony życia⁸⁷. AKmPCz wyjaśniła dalej, że w takich przypadkach treść spoczywających na państwie obowiązków zależy od zakresu realnie sprawowanego władztwa ekstra-terytorialnego. Ogólnie opisując zakres zobowiązań państwa dotyczących prawa do życia, Komisja zauważyła, że:

Charakter tych zobowiązań zależy np. od zakresu sprawowanej przez państwo jurys-dykcji albo w inny sposób wykonywanego efektywnego władztwa, kompetencji bądź kontroli wobec sprawcy naruszenia lub jego ofiary (albo praw ofiary), względnie od sprawowanej przez to państwo efektywnej kontroli nad terytorium, na którym doszło do naruszenia praw ofiary [...]⁸⁸.

AKmPCz nie wyjaśniła przy tym, dlaczego jurysdykcja została przeciwstawio-na władztwu wykonywanemu w  inny sposób; możprzeciwstawio-na jedynie przypuszczać, że takie rozróżnienie ma odzwierciedlać różnicę między, odpowiednio, władztwem

84 Pkt 134.

85 Niewielką pomoc stanowią tu przypisy towarzyszące wzmiankom o obu modelach sprawowa-nia jurysdykcji. Wykorzystywane przez AKmPCz odniesiesprawowa-nia do praktyki MTS czy ETPCz oraz li-teratury przedmiotu wskazują zaledwie na dość ogólną akceptację stosowania tych konstruk-cji, nie ułatwiają jednak zdekodowania ich parametrów na gruncie Karty Afrykańskiej.

86 AKmPCz, General Comment No 3 on The African Charter on Human and Peoples’ Rights: The Right To Life (Article 4), adopted during the 57^th Ordinary Session of the African Commission on Human and Peoples’ Rights held from 4 to 18 November 2015 in Banjul, The Gambia.

87 Ibidem, pkt 14.

88 Ibidem.

sprawowanym de iure na własnym terytorium oraz de facto, poza własnym tery-torium. Niezależnie od tego, oczywiste jest, że AKmPCz nie postrzega zobowią-zań spoczywających na państwach-stronach Karty jako ograniczonych do kręgu podmiotów przebywających na terytorium danego państwa. Treść przywołanego fragmentu Uwag ogólnych może także dawać asumpt do twierdzenia, że dają się już wyróżnić zalążki dwóch podstawowych modeli ekstraterytorialnego stosowa-nia Karty Afrykańskiej. Pierwszy z nich (model personalny) obejmuje przypadki, w których państwo realizuje swe władztwo bezpośrednio wobec jednostki przeby-wającej poza jego terytorium. Drugi zaś (model przestrzenny) związany jest z roz-ciągnięciem przez państwo-stronę efektywnej kontroli nad obszarem znajdują-cym się poza jego terytorium. Wybór jednego z modeli ma zależeć, rzecz jasna, od okoliczności danej sprawy i charakteru władztwa sprawowanego przez państwo.

Należy również sądzić, że dopiero dalsza praktyka stosowania Karty pozwoli na sprecyzowanie parametrów obu modeli.