Szczyt OJA w Monrowii oraz Propozycja z Monrowii (1979)

Punktem zwrotnym na drodze prowadzącej do przyjęcia Karty Afrykańskiej oka-zał się wspomniany szczyt w Monrowii. Na wniosek przedstawicieli Mauritiusu i Senegalu (których stanowisko poparły Nigeria i Uganda)¹⁷⁴ OJA podjęła wów-czas decyzję nr 115, formalnie inicjującą proces tworzenia regionalnego instru-mentu traktatowego, poświęconego ochronie praw człowieka¹⁷⁵. Był to lakonicz-ny, jednostronicowy dokument, składający się z preambuły oraz zaledwie dwóch jednostek redakcyjnych.

Podstawą przyjęcia decyzji był, wskazany w  jej wstępie, art. II(1)(e) Karty OJA. Przepis ten pozwalał organizacji na podejmowanie działań zgodnych ze zobowiązaniami członków NZ w zakresie promocji i respektowania praw czło-wieka, wyznaczanymi zarówno przez treść KNZ, jak i późniejszą praktykę stron tego traktatu. Nietrudno dostrzec, że powołana regulacja miała charakter łącz-nika międzysystemowego, wpisującego współpracę polityczną na kontynencie afrykańskim w ogólniejsze ramy kooperacji międzynarodowej w wymiarze po-wszechnym. Jej treść mogła zatem sugerować, że przyjęcie afrykańskiego traktatu poświęconego ochronie praw człowieka nie stanowiło próby zakwestionowania podstaw międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka, lecz miało na celu jego uzupełnienie.

W części operacyjnej decyzja wzywała SG OJA by:

a) Zwrócił uwagę państw członkowskich na niektóre umowy międzynarodowe, któ-rych ratyfikacja mogłaby pomóc w afrykańskich wysiłkach na rzecz walki przeciwko [...] dyskryminacji rasowej, nierówności w wymianie handlowej i wykorzystaniu na-jemników¹⁷⁶;

b) Zorganizował, tak szybko, jak to tylko możliwe, w stolicy jednego z państw afrykań-skich, zamknięte spotkanie wykwalifikowanych ekspertów, poświęcone przygotowaniu wstępnego projektu Afrykańskiej Karty Praw Człowieka i Ludów, która między inny-mi stanowiłaby podstawę utworzenia organów właściwych w  zakresie promowania i ochrony praw człowieka.

174 F. Viljoen, The African Charter on Human and Peoples Rights. Travaux Préparatoires in the Light of Subsequent Practice, HRLJ, 2004, Vol. 25, s. 313.

175 ZGPR OJA, OAU Doc. AHG/Dec. 115 (XVI) Rev.1.

176 W oryginale, tekst pkt 1(a) jest dosyć niejasny, prawdopodobnie na skutek błędu redak-cyjnego: „Draw the attention of member states to certain international conventions whose ratification would help to strengthen Africa’s struggle against certain [sic], especially racial discrimination, trade imbalance and mercenarism”, zob. np. C. Heyns, Human Rights Law in Africa, 1999, Kluwer Law International, 2002, s. 127–128.

73 V. Prace nad Kartą Afrykańską na forum OJA (1979–1981)

Zanim jednak doszło do rozpoczęcia prac eksperckich przewidzianych w de-cyzji nr 115, wczesną jesienią 1979 r. (a zatem zaledwie dwa miesiące po zakoń-czeniu szczytu OJA) odbyło się w Monrowii symbolicznie spotkanie, spinające klamrą blisko dwie dekady wysiłków ONZ oraz MKP w zakresie promocji re-spektowania praw człowieka w Afryce. W dniach od 10 do 21 września, w ramach programu usług doradczych ONZ w dziedzinie praw człowieka¹⁷⁷, zorganizowano tam kolejne seminarium nt. ustanowienia regionalnych komisji praw człowieka, ze szczególnym uwzględnieniem Afryki¹⁷⁸.

O randze tego spotkania świadczył szeroki krąg jego uczestników (wzięli w nim udział m.in. przedstawiciele 34 państw afrykańskich, SG OJA oraz reprezentan-ci MKP)¹⁷⁹, jak również nacisk położony na odpowiednie, merytoryczne przy-gotowanie obrad. Podstawą dyskusji seminaryjnej stały się bowiem trzy analizy, których autorami byli aktualny¹⁸⁰ i  przyszły sędzia Międzynarodowego Trybu-nału Sprawiedliwości (MTS)¹⁸¹ oraz autor publikacji nt. ochrony praw człowieka w Afryce¹⁸². Dokumenty te realistycznie odzwierciedlały dotychczasowy, wstrze-mięźliwy stosunek państw afrykańskich do idei tworzenia systemu regionalnego.

Wskazano w nich m.in., że tworzenie takiego systemu powinno być procesem co najmniej dwuetapowym. Za kwestię zasadniczej wagi uznano ustanowienie ko-misji wyposażonej w instrumenty propagujące kulturę respektowania praw czło-wieka. Dopiero jej praktyka mogłaby stać się w przyszłości inspiracją do przyjęcia traktatu regionalnego, a jednocześnie punktem wyjścia zastąpienia działań pro-mocyjnych mechanizmami stricte ochronnymi¹⁸³.

W  toku seminarium można było już jednak zaobserwować wyraźne sympto-my zmiany dokonującej się w nastawieniu państw afrykańskich do tematyki praw człowieka. Z czysto protokolarnego punktu widzenia już otwarcie spotkania przez przewodniczącego OJA, prezydenta Liberii W.R. Tolberta jr, który pięć miesięcy wcześniej krwawo stłumił protesty społeczne związane z podwyżką cen żywności¹⁸⁴,

177 Zob. KmPCz ONZ, rezolucja nr 24(XXXIV), Report on the Thirty-Fourth Session, 6 February – 17 March 1978, s. 132; ZO ONZ, UN Doc. A/RES/33/167 (20 grudnia 1978 r.).

178 United Nations Seminar on the Establishment of Regional Commissions on Human Rights with Special Reference to Africa, Monrowia, Liberia, 10–21 September 1979, UN Doc. ST/

HR.SER.A/4.

179 Na temat udziału przedstawicieli MKP zob. np. „Newsletter of the International Commis-sion of Jurists” 1979, Vol. 2, s. 5.

180 Background paper by Judge T.O. Elias, Vice President, International Court of Justice, The Hague, Netherlands, UN Doc. ST/HR/LIBERIA/1979/BP/1.

181 Background paper by Kéba M’baye, First President of the Supreme Court of Senegal, UN Doc.

ST/HR/LIBERIA/1979/BP/2.

182 Background paper by Osita C. Eze, Senior Research Fellow, Nigerian Institute of International Affairs, Lagos, Nigeria, UN Doc. ST/HR/LIBERIA/1979/BP/3.

183 Background paper by Kéba M’baye..., s. 21, 29; Background paper by Osita C. Eze..., s. 20.

184 Było to zresztą, prawdopodobnie, jedno z ostatnich publicznych wystąpień prezydenta Li-berii na forum międzynarodowym. Sześć miesięcy później, w czasie wojskowego zamachu

mogło wskazywać na dostrzeżenie przez liderów państw afrykańskich związku między tematyką spotkania a aktualnymi problemami politycznymi.

Jakkolwiek niemożliwe okazało się osiągnięcie porozumienia w  przedmiocie ewentualnych instrumentów ochrony praw człowieka, w które miałaby być wypo-sażona komisja (wskazywano tu m.in. na mechanizmy mediacji i koncyliacji oraz zawiadomień indywidualnych)¹⁸⁵, to jednak, bez wątpienia, dyskusja została przenie-siona na całkowicie nowe tory. Zaczątkiem materializowania się koncepcji regional-nego systemu ochrony praw człowieka stało się przyjęcie piętnastopunktowej Pro-pozycji z Monrowii¹⁸⁶. Dokument ten, podsumowujący debatę seminaryjną na temat podstaw działania przyszłej komisji, miał zostać przedłożony OJA¹⁸⁷, co stanowiło wymowne nawiązanie do planowanego przez tę ostatnią spotkania eksperckiego.

Propozycja z  Monrowii przewidywała utworzenie Afrykańskiej Komisji Praw Człowieka, wyposażonej zarówno w kompetencje w zakresie promocji, jak i ochrony praw człowieka. Działalność promocyjna miała być realizowana przede wszystkim w związku z prowadzeniem badań, wspieraniem działań edukacyjnych i szkolenio-wych, organizowaniem seminariów i konferencji oraz udzielaniem stosownej pomo-cy lokalnym organizacjom zajmująpomo-cym się problematyką praw człowieka (zarówno rządowym, jak i prywatnym)¹⁸⁸. Realizacji funkcji ochronnej miały natomiast służyć dwa inne instrumenty. Po pierwsze, Komisja mogłaby formułować standardy po-mocne w procesie kształtowania regulacji krajowych¹⁸⁹. Po drugie zaś, do jej zadań należałoby analizowanie przypadków naruszeń praw człowieka, oferowanie dobrych usług państwu, w którym do naruszeń doszło, a także przedstawianie OJA rapor-tów zawierających zalecenia¹⁹⁰. Komisja miała być organem eksperckim. Wyboru jej 16 członków¹⁹¹, pełniących swe funkcje we własnym imieniu¹⁹², dokonywałoby ZGPR OJA spośród kandydatów przedstawionych przez państwa członkowskie¹⁹³.

Propozycja z Monrowii niezwykle ogólnikowo odnosiła się natomiast do możli-wości przyjęcia panafrykańskiego dokumentu poświęconego prawom człowieka.

Wskazano jedynie, że mógłby on mieć formę traktatu albo niewiążącej prawnie

stanu, jego zwłoki wyrzucono na wysypisko śmieci w pobliżu podmiejskiego cmentarza Palm Grove, ok. 7 km od centrum Monrowii, zob. J.G. Liebenow, Liberia: The Quest for De-mocracy, Indiana University Press, 1987, s. 171, 186.

185 United Nations Seminar on the Establishment of Regional Commissions on Human Rights with Special Reference to Africa..., s. 9–11.

186 UN Doc. A/34/359/Add.l, Annex I. Na temat dokumentu zob. także: B.G. Ramcharan, Travaux Préparatoires of the African Commission on Human Rights, HRLJ, 1992, Vol. 13, s. 307–314.

187 Pkt 2 Wniosków i zaleceń sformułowanych na zakończenie seminarium, UN Doc. A/34/359/

Add.l, Annex II.

188 Art. 1(1) Propozycji z Monrowii.

189 Art. 1(3) Propozycji z Monrowii.

190 Art. 1(2) Propozycji z Monrowii.

191 Art. 4 Propozycji z Monrowii.

192 Art. 5 Propozycji z Monrowii.

193 Art. 6 Propozycji z Monrowii.

75 V. Prace nad Kartą Afrykańską na forum OJA (1979–1981)

deklaracji. Zanim to nastąpi, Komisja miałaby kierować się w swych działaniach międzynarodowym wzorcem praw człowieka, wyznaczonym m.in. przez KNZ, Kartę OJA, PDPCz oraz postanowienia traktatów zarówno o zasięgu uniwersal-nym, jak i regionalnym¹⁹⁴.

Propozycja z Monrowii stanowiła pierwszą próbę naszkicowania zarysów struk-tury instytucjonalnej rodzącego się afrykańskiego systemu międzynarodowej ochrony praw człowieka. Pomimo oczywistych ułomności (dokument nie okre-ślał np. podstawy prawnej utworzenia Komisji), był to wysiłek doniosły o tyle, że pozwolił na wpisanie formuł eksperckich w ramy toczącego się dyskursu politycz-nego. Wskazywał tym samym, że państwa afrykańskie, reprezentowane w toku obrad seminaryjnych, dojrzały do wkroczenia w ostatni etap procesu, który miał je poprowadzić ku przyjęciu traktatu panafrykańskiego.