Sprawowanie jurysdykcji jako warunek odpowiedzialności za naruszenie Karty

Na gruncie wielu umów międzynarodowych chroniących prawa człowieka spra-wowanie przez państwo władztwa wobec osoby uprawnionej stanowi warunek brzegowy powstania odpowiedzialności państwa za naruszenie jej praw. Taka kon-cepcja sprawowania władztwa, jako warunku odpowiedzialności, skrywana jest za-zwyczaj w umowach międzynarodowych pod pojęciem istnienia jurysdykcji pań-stwa w stosunku do jednostki. Stosowne klauzule traktatowe stanowią zatem, że państwo-strona zobowiązuje się respektować gwarantowane prawa „na terytorium podlegającym jego jurysdykcji”⁴⁹ albo zobowiązuje się zapewnić je wszystkim tym, którzy „znajdują się na jego terytorium i podlegają jego jurysdykcji”⁵⁰ lub po prostu

48 AKmPCz, orzeczenie z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie Amnesty International, Comité Loosli Bachelard, Lawyers Committee for Human Rights, Association of Members of the Episco-pal Conference of East Africa v. Sudan, zawiadomienia nr 48/90, 50/91, 52/91, 89/93, pkt 33;

orzeczenie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimba-bwe, zawiadomienie nr 245/02, pkt 70.

49 Art. 3 Konwencji w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji rasowej, Nowy Jork, 7 marca 1966 r., UNTS, Vol. 660, s. 195.

50 Art. 2(1) MPPOP.

„podlegają jego jurysdykcji”⁵¹. Praktyka stosowania tych traktatów wskazuje przy tym, że gdy uprawniony nie znajduje się pod jurysdykcją państwa ani w wymiarze terytorialnym, ani ekstraterytorialnym, to nie może on domagać się od państwa respektowania zagwarantowanych w traktacie praw⁵².

Przystępując do badania zasygnalizowanego problemu na gruncie Karty Afry-kańskiej, poczynić należy dwa zastrzeżenia wyznaczające granice dalszej analizy.

Przede wszystkim dotyczy ona wyłącznie skutków faktycznego ograniczenia spra-wowanego przez państwo władztwa terytorialnego. Pominięto zaś, w szczególno-ści, dość złożoną problematykę wykonywania przez państwo jurysdykcji poza należącym do niego terytorium (tj. zagadnienie jurysdykcji ekstraterytorialnej), które zostanie przedstawione w innym miejscu⁵³.

W związku z powyższym należy również zauważyć, że sprawowanie przez pań-stwo jurysdykcji terytorialnej będzie stanowić zarówno pochodną uznanej przez społeczność międzynarodową kompetencji do wykonywania władztwa nad nale-żącym do niego terytorium (jurysdykcja terytorialna de iure), jak też będzie to-warzyszyć władztwu realnie wykonywanemu, niezależnie od istnienia ku temu podstawy prawnej i  niezależnie od uznania legalności tego faktu (jurysdykcja terytorialna de facto)⁵⁴. W  konsekwencji, nie można wykluczyć, że na gruncie tego samego stanu faktycznego odpowiedzialność za naruszenie praw jednostki ponosić będą dwa państwa, sprawujące odpowiednio jurysdykcję terytorialną de facto oraz de iure. Na taką dwoistość jurysdykcji terytorialnej wskazał np. ETPCz w szeregu spraw związanych z Mołdawską Republiką Naddniestrza, stwierdza-jąc, że jurysdykcję w stosunku do skarżących sprawowała zarówno Rosja (jako de facto wpływająca na sytuację w separatystycznej prowincji), jak i Mołdawia (jako uznany przez społeczność międzynarodową suweren terytorialny de iure)⁵⁵.

51 Art. 1 EKPCz; art. 1(1) AKPCz; art. 2(1) Konwencji o prawach dziecka, Nowy Jork, 20 listopada 1989 r., UNTS, Vol. 1577, s. 3.

52 Analizę niezwykle bogatej praktyki w tej mierze przedstawia M. Milanovic, Extraterritorial Ap-plication of Human Rights Treaties. Law, Principles, and Policy, OUP, 2011. Zob. także: R. Law-son, The Concept of Jurisdiction and Extraterritorial Acts of State, [w:] G. Kreijen, M. Brus, J. Duursma, E. De Vos, J. Dugard (eds.), State, Sovereignty, and International Governance, OUP, 2002, s. 281; M. Gondek, The Reach of Human Rights in a Globalising World: Extraterrito-rial Application of Human Rights Treaties, Intersentia, 2009; K. da Costa, The ExtraterritoExtraterrito-rial Application of Selected Human Rights Treaties, BRILL, 2012.

53 Infra, cz. druga, II.3.

54 W praktyce stosowania traktatów chroniących prawa człowieka rozróżnienie to nie za-wsze było oczywiste, zob. np. ETPCz, decyzja z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie Banković and Others v. Belgia i Inni, skarga nr 52207/99, pkt 59–61. Zob. także R. Lawson, Life After Bankovic: On the Extraterritorial Application of the European Convention on Human Rights, [w:] F. Coomans, M.T. Kamminga (eds.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Intersentia, 2004, s. 84 i n. Ogólnie na temat kontrowersji związanych ze znaczeniem pojęcia

„jurysdykcja” zob. M. Milanovic, Extraterritorial Application..., s. 19 i n.

55 Rekapituluje dotychczasowe orzecznictwo wyrok Wielkiej Izby ETPCz z dnia 23 lutego 2016 r.

w sprawie Mozer v. Mołdawia i Rosja, skarga nr 11138/10, pkt. 96–112.

II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 95 W związku z tym jednak, że sprawowanie jurysdykcji terytorialnej de facto stano-wi zazwyczaj swoisty przypadek jurysdykcji ekstraterytorialnej (omóstano-wionej, jak już wskazano, w innym miejscu)⁵⁶, niniejszy podrozdział traktuje w dalszym ciągu wyłącznie o skutkach ograniczenia lub wyłączenia realnej możliwości wykonywa-nia przez państwo władztwa terytorialnego de iure.

Karta Afrykańska należy do niezbyt licznej grupy traktatów chroniących prawa człowieka, które nie zawierają klauzuli wskazującej na konieczny związek mię-dzy odpowiedzialnością państwa za naruszenie zobowiązania a sprawowaniem przez to państwo jurysdykcji wobec ofiary naruszenia⁵⁷. Istnienie tej zależności potwierdza jedynie szczupła praktyka AKmPCz (przy milczeniu AfTPCz), zwią-zana z rozpatrywaniem wpływających do niej zawiadomień o występujących na-ruszeniach. Jednocześnie jednak czynione przez nią uwagi są tak ogólnikowe, że nie pozwalają na zrekonstruowanie dokładnych parametrów takiej relacji.

Na uwagę zasługuje tu, przede wszystkim, powoływana już sprawa Zimbabwe Human Rights NGO Forum v. Zimbabwe, w której przedmiotem zawiadomienia były akty gwałtu, jakich w związku z wyborami w 2000 r. mieli dopuszczać się zwolennicy rządzącej partii ZANU-PF. AKmPCz stwierdziła wówczas, określając zakres pozytywnych obowiązków państwa, że:

[...] zagadnienie odpowiedzialności jest związane z elementem naruszenia obowiązku poszanowania, ochrony, promowania i wypełniania praw osób podlegających jurys-dykcji [państwa]. W rozpatrywanym przypadku na państwie spoczywał obowiązek za-gwarantowania, by prawa jednostek podlegających jego jurysdykcji nie były gwałcone przez osoby trzecie [podkr. – MJW]⁵⁸.

Powyższy fragment zdaje się sugerować, że gdy państwo nie sprawuje jurysdyk-cji w stosunku do danego podmiotu, to nie może wobec niego naruszyć zobowią-zania wypływającego z Karty. Nie pozwala on natomiast określić, w jaki sposób

56 Infra, cz. druga, II.3.

57 Spośród traktatów uniwersalnych do grupy tej zaliczyć można cztery umowy: Konwencję przeciw dyskryminacji w edukacji, Paryż, 14 grudnia 1960 r., UNTS, Vol. 429, s. 93; MPPGSK;

Konwencję w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, Nowy Jork, 18 grudnia 1979 r., UNTS, Vol. 1249, s. 13 oraz Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych, Nowy Jork, 13 grudnia 2006 r., UNTS, Vol. 2515, s. 3. W pierwszych trzech przypadkach do kwestii zakresu terytorialnego ich stosowania pośrednio odnoszą się jednak odpowiednio: art. 20, art. 15 oraz art. 14. Jedynym traktatem regionalnym pozbawionym stosownej klauzuli jest Międzyamerykańska konwencja o zapobieganiu, karaniu i eliminacji przemocy wobec kobiet, Belém do Pará, 9 czerwca 1994 r., ILM, 1994, Vol. 33, s. 1534.

58 Pkt. 150, 154. Podobnie zob. np. AKmPCz, orzeczenie z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie Noah Kazingachire, John Chitsenga, Elias Chemvura and Batanai Hadzisi (represented by Zimba-bwe Human Rights NGO Forum) v. ZimbaZimba-bwe, zawiadomienie nr 295/04, pkt 139; orzeczenie z dnia 5 listopada 2013 r. w sprawie Abdel Hadi, Ali Radi & Others v. Sudan, zawiadomienie nr 368/09, pkt 92.

AKmPCz jurysdykcję pojmuje. Na zasadniczo terytorialny wymiar jurysdykcji Komisja wskazała dopiero w sprawie Mohammed Abdullah Saleh Al-Asad v. Dżi-buti, stwierdzając, że:

[...] Karta znajduje zastosowanie głównie w granicach jurysdykcji terytorialnej państw--stron. Dzieje się tak dlatego, że charakter terytorialny ma zarówno sama suwerenność, która stanowi podstawę zaciągania przez państwo zobowiązań międzynarodowych, jak również jurysdykcja, którą państwo sprawuje dla realizacji tych zobowiązań⁵⁹.

Organ nie wyjaśnił jednak, czy i w jakich przypadkach państwo może utra-cić jurysdykcję w stosunku do osób przebywających na jego terytorium. Do tej kwestii odnoszą się natomiast pośrednio dość niejasne fragmenty trzech innych rozstrzygnięć AKmPCz.

W kolejnej sprawie przeciwko Zimbabwe AKmPCz rozważała, czy skarżący, któ-ry opuścił to państwo i znajdował się poza jego juktó-rysdykcją, miał obowiązek wyko-rzystania dostępnych krajowych środków odwoławczych⁶⁰. Znamiennym elemen-tem rozumowania AKmPCz było tu zamienne używanie w orzeczeniu terminów jurysdykcja i terytorium. Badana kwestia miała, co prawda, charakter ściśle pro-ceduralny i odnosiła się do problemu dopuszczalności zawiadomienia, ale jedno-cześnie symptomatyczne utożsamianie istnienia jurysdykcji z przebywaniem oso-by na terytorium państwa można naturalnie wytłumaczyć przyjmowaniem przez AKmPCz domniemania, że państwo sprawuje jurysdykcję nad całością własnego terytorium i wszystkimi przebywającymi tam jednostkami. Gdy zatem w sprawie Commission nationale des droits de l’Homme et des libertés v. Czad⁶¹, państwo twier-dziło, że nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie Karty Afrykańskiej w związku z przypadkami zabójstw, uprowadzeń i tortur, dokonywanych na jego terytorium przez nieznanych sprawców w czasie wojny domowej, AKmPCz wskazała, że:

Czad naruszył spoczywający na nim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i równowagi [na terytorium] państwa, pozwalając na to, by dochodziło do, występujących na szeroką skalę, przypadków poważnych naruszeń praw człowieka. [...] Nawet, jeżeli nie jest możliwe wykazanie, że ich sprawcami byli przedstawiciele państwa, to i tak rząd, będąc zobowiązany do zapewnienia porządku, bezpieczeństwa oraz wolności obywateli, powinien przeprowa-dzić stosowne postępowania w sprawach związanych z przypadkami zabójstw⁶².

59 Orzeczenie z dnia 12 maja 2014 r., zawiadomienie nr 383/10, pkt. 134. zob. także AKmPCz, orzeczenie z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie Samuel T. Muzerengwa and 110 Others (represen-ted by Zimbabwe Lawyers for Human Rights) v. Zimbabwe, zawiadomienie nr 306/05, pkt 58.

60 Orzeczenie z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie Gabriel Shumba v. Republic of Zimbabwe, zawia-domienie nr 288/04, pkt. 60 i n.

61 AKmPCz, orzeczenie z dnia 11 października 1995 r., zawiadomienie nr 74/92.

62 Ibidem, pkt 22. Zob. także AKmPCz, orzeczenie z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie Malawi African Association, Amnesty International, Ms Sarr Diop, Union interafricaine des droits de l’Homme and

II. Obowiązywanie w wymiarze przestrzennym 97 Z innego wreszcie rozstrzygnięcia zdaje się wynikać wzruszalny charakter po-wyższego domniemania. W  szczególności zaś nie można wykluczyć, że zakres pozytywnych obowiązków państwa może się zmniejszać wraz z uszczuplaniem faktycznej możliwości realizacji władztwa na należącym do niego terytorium.

AKmPCz wskazała, że:

[Nawet jeżeli państwo] znajduje się w stanie wojny domowej, to zobowiązane jest pod-jąć wszelkie możliwe [podkr. – MJW] kroki, w celu zapewnienia osobom cywilnym [...]

w strefach walk takiego traktowania, które jest zgodne z wymogami międzynarodowe-go prawa humanitarnemiędzynarodowe-go⁶³.

Dopowiadając myśl sugerowaną przez podkreślony w cytacie przymiotnik: gdy w warunkach faktycznego ograniczenia sprawowanego przez państwo władztwa terytorialnego, nie ma ono możliwości podjęcia stosownych działań w celu wyko-nania spoczywających na nim zobowiązań traktatowych, to odpowiedzialność za naruszenie traktatu po jego stronie nie powstanie.

Dotychczasowa praktyka stosowania Karty Afrykańskiej nie pozwala natomiast na zrekonstruowanie parametrów zależności między uszczupleniem zakresu real-nie sprawowanego władztwa terytorialnego a zmreal-niejszereal-niem ciężaru obowiązków traktatowych. W szczególności zaś nie sposób założyć, że niesprawowanie przez su-werena efektywnego władztwa nad należącym doń terytorium w warunkach wojny domowej lub obcej interwencji będzie w każdym przypadku skutkować stwierdze-niem przez AKmPCz braku jurysdykcji państwa (i, w konsekwencji, braku jego od-powiedzialności za naruszenie). Nie można zatem wykluczyć, że utrata efektywnej kontroli nad terytorium będzie pozostawała bez wpływu na zakres tych pozytyw-nych zobowiązań państwa, które mogą być wykonywane w oderwaniu od sprawo-wania takiej kontroli. W szczególności państwo może wówczas zapobiegać narusze-niom praw człowieka, podejmując stosowne działania dyplomatyczne⁶⁴.