Spotkanie ekspertów w Dakarze (listopad–grudzień 1979)

75 V. Prace nad Kartą Afrykańską na forum OJA (1979–1981)

deklaracji. Zanim to nastąpi, Komisja miałaby kierować się w swych działaniach międzynarodowym wzorcem praw człowieka, wyznaczonym m.in. przez KNZ, Kartę OJA, PDPCz oraz postanowienia traktatów zarówno o zasięgu uniwersal-nym, jak i regionalnym¹⁹⁴.

Propozycja z Monrowii stanowiła pierwszą próbę naszkicowania zarysów struk-tury instytucjonalnej rodzącego się afrykańskiego systemu międzynarodowej ochrony praw człowieka. Pomimo oczywistych ułomności (dokument nie okre-ślał np. podstawy prawnej utworzenia Komisji), był to wysiłek doniosły o tyle, że pozwolił na wpisanie formuł eksperckich w ramy toczącego się dyskursu politycz-nego. Wskazywał tym samym, że państwa afrykańskie, reprezentowane w toku obrad seminaryjnych, dojrzały do wkroczenia w ostatni etap procesu, który miał je poprowadzić ku przyjęciu traktatu panafrykańskiego.

kać faworyzowania, w taki, czy inny sposób, praw jednostkowych lub zbiorowych, oby-watelskich i politycznych lub gospodarczych, społecznych i kulturalnych; 4. W odpo-wiedni sposób wyrazić wszystkie prawa, które wyraźnie wymieniała decyzja nr 115;

5. Zagwarantować odpowiednią promocję i ochronę praw człowieka [...] przez komi-sję, jednak z uwzględnieniem kompetencji Zgromadzenia [OJA] przy podejmowaniu ostatecznych decyzji; 6. Nie wykraczać poza to, co Państwa Afrykańskie mogłyby zaak-ceptować w dziedzinie ochrony praw człowieka¹⁹⁷.

Sesję uroczyście otworzył senegalski prezydent Senghor, polityczny architekt decyzji OJA w sprawie utworzenia komitetu. Wygłoszone przezeń wówczas prze-mówienie¹⁹⁸ miało charakter programowy i wskazywało na główny kierunek dal-szych prac. Zwracając się do członków komitetu, odniósł się m.in. do problemu partykularyzmów regionalnych i relacji między traktatem panafrykańskim a sys-tem uniwersalnym, stwierdzając:

Musicie być niezwykle ostrożni, by Karta, którą tworzycie, nie była kartą „Człowieka Afrykańskiego”. Istnieje tylko jedno niepodzielne człowieczeństwo, a ludzkie potrzeby są wszędzie podobne [...] To jednak nie znaczy, że powinniśmy przestać myśleć samo-dzielnie i ze swojej perspektywy. Europa i Ameryka stworzyły własne systemy ochrony praw człowieka i wolności, bazując na wspólnym dorobku cywilizacyjnym: odnosząc się do konkretnych ludzi oraz ich specyficznych aspiracji [...] Jako mieszkańcy Afryki nie powinniśmy [zatem] ani działać odtwórczo, ani też silić się na oryginalność wyłącz-nie dla wyłącz-niej samej [...] Jeżeli chcemy stworzyć Homo Africanus, musimy [...] asymilo-wać, ale nie straćmy własnej tożsamości. Zapożyczajmy tylko to, co nie stoi w sprzecz-ności z naszą cywilizacją i naszą naturą.

Bez wątpienia, zacytowany fragment jest istotny ze względu na sugerowaną w nim konieczność dokonania syntezy uniwersalnego dorobku międzynarodowej ochrony praw człowieka oraz doświadczeń afrykańskich. Co więcej, niejedno-znaczna wzmianka na temat „Karty” mogła odnosić się do traktatu formułujące-go obowiązki państw w zakresie przestrzegania praw człowieka, będąceformułujące-go czymś więcej niż zaledwie podstawą funkcjonowania komisji regionalnej. Jeżeli zatem potraktować Propozycję z  Monrowii jako nieformalne, polityczne nihil obstat przedstawicieli państw, determinujące kształt zaczątków przyszłego systemu, to sugestia Senghora zdawała się daleko poza zakres tego przyzwolenia wykraczać.

Jest przy tym rzeczą bardzo prawdopodobną, że prezydent Senegalu nawiązał w swym wystąpieniu do roboczego dokumentu przekazanego członkom komite-tu ekspertów przed rozpoczęciem obrad. Został on przygotowany przez troje

se-197 M. Hansungule, The African Charter on Human and Peoples Rights: A Critical Review, AYIL, 2000, Vol. 8, s. 273–274.

198 Tekst przemówienia, zob. np. I.G. Shivji, The Concept of Human Rights..., s. 121.

77 V. Prace nad Kartą Afrykańską na forum OJA (1979–1981)

negalskich prawników: wspominanego już M’baye (sędziego, przyszłego członka prezydium MTS i jednocześnie autora jednej z analiz, służących za wstęp do dys-kusji podczas seminarium w Monrowii), I. Fall (dziekana dakarskiego Wydziału Prawa) oraz M. Mbacké (sędziego Sądu Najwyższego). Dokument miał stać się pierwszym z dwóch projektów Karty Afrykańskiej, nazwanym od nazwiska jedne-go z twórców, Projektem M’baye.

V.3.1.1. Projekt M’baye¹⁹⁹

Dokument był wzorowany na postanowieniach Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka (AKPCz)²⁰⁰ oraz MPPGSK, które sam M’baye uznawał – jak można są-dzić, z uwagi na zawarte w nich gwarancje praw drugiej generacji – za szczególnie odpowiednie dla ludów Afryki.

Projekt podzielony był na trzy części. Pierwsza wyliczała podlegające ochronie prawa, przy czym prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne (art. 5–15) zostały symbolicznie umieszczone przed prawami obywatelskimi i politycznymi (art. 16–

32)²⁰¹. Obowiązkom jednostek poświęcono zaledwie jedno ogólnikowe zdanie w wieńczącym część pierwszą, niezwykle ogólnym przepisie art. 37. Przepis ten stanowił, że na każdej jednostce spoczywają zobowiązania wobec jej rodziny, jej wspólnoty oraz całego rodzaju ludzkiego.

Część druga wskazywała na środki ochrony gwarantowanych praw, określając organizację oraz kompetencje Afrykańskiej Komisji Praw Człowieka jako główne-go, właściwego w tej mierze organu o charakterze eksperckim. Zdaniem M’baye, powołanie trybunału regionalnego byłoby krokiem z pewnością pożytecznym, ale jednocześnie stanowczo przedwczesnym. Rozszerzanie struktury instytucjonal-nej mogłoby natomiast nastąpić w przyszłości dzięki przyjęciu protokołów do-datkowych²⁰².

W stosunku do Propozycji z Monrowii, Projekt M’baye przewidywał znaczą-ce wzmocnienie uprawnień ochronnych Komisji. Miałaby ona: (a) kierować do państw członkowskich OJA zalecenia dotyczące kroków, jakie należy podjąć w  celu respektowania praw człowieka na gruncie obowiązujących przepisów krajowych²⁰³; (b) żądać od państw członkowskich informacji w przedmiocie

re-199 [M’baye] Draft African Charter on Human and Peoples’ Rights (Projekt M’baye), Introduction, OAU Do. CAB/LEG/67/1.

200 San José, 22 listopada 1969 r., UNTS, Vol. 1144, s. 123.

201 Wstęp do Projektu M’baye informuje, że z uwagi na kontrowersje polityczne dokument nie zawiera gwarancji wolności stowarzyszania się. Jednak tekst Projektu M’baye, opublikowa-ny po zakończeniu spotkania w Dakarze, wolność stowarzyszania się zapewnia w art. 27.

Nie można wykluczyć, że art. 27 został wprowadzony do treści dokumentu już podczas prac komitetu.

202 Projekt M’baye, Introduction.

203 Art. 46(b) Projektu M’baye.

spektowania praw człowieka²⁰⁴; (c) podejmować, w odpowiedzi na otrzymywane zawiadomienia, odpowiednie działania zgodnie z Kartą OJA²⁰⁵; (d) rozpatrywać zawiadomienia indywidualne i międzypaństwowe w przedmiocie naruszeń praw człowieka (te drugie pod warunkiem fakultatywnego uznania przez państwo kom-petencji Komisji w tej mierze). W przypadku braku polubownego zakończenia sporu, Komisja przedstawiałaby swoje stanowisko w raporcie końcowym, przeka-zywanym stronom. W razie niezakończenia sporu w terminie sześciu miesięcy od wskazanej daty Komisja mogłaby przekazać swą opinię w sprawie ZGPR OJA²⁰⁶.

M’baye przewidywał wstrzemięźliwą reakcję państw afrykańskich na doku-ment, który na tle Propozycji z Monrowii miał charakter zdecydowanie bardziej progresywny w wymiarze instytucjonalnym. Chcąc zatem zapewnić niezwłoczne utworzenie Komisji zaproponował²⁰⁷, by traktat tymczasowo wszedł w życie po jego przyjęciu przez ZGPR OJA oraz podpisaniu przez przedstawicieli państw²⁰⁸. Komisja mogłaby natomiast wykonywać swe kompetencje kontrolne jedynie wobec państw, które wyraziły ostateczną zgodę na związanie się Kartą²⁰⁹. Takie rozwiązanie nawiązywało zresztą, w dość oczywisty sposób, do dwuetapowego procesu rozwoju systemu regionalnego, zaaprobowanego podczas seminarium w Monrowii.

V.3.1.2. Projekt Dakarski²¹⁰

Projekt M’baye spełnił swe zadanie, jako punkt startowy dla etapu eksperckie-go prac nad traktatem, ale na dłueksperckie-go przed jeeksperckie-go zakończeniem został całkowicie porzucony. Dziesięciodniowe obrady komitetu ekspertów zakończyły się bowiem przyjęciem nowego projektu, który znacząco odbiegał od roboczej propozycji M’baye. Przygotowany w stolicy Senegalu dokument stanowił przy tym prefigura-cję Karty Afrykańskiej, zawierając podstawowe rozwiązania, które (w większości) miały zostać zachowane do zakończenia prac nad traktatem. W pewnym stopniu uprawnione może być zatem stwierdzenie, że Karta Afrykańska została napisana w ciągu niespełna dwóch tygodni.

W Projekcie Dakarskim gwarantowane prawa zostały zatem wyliczone w tej

204 Art. 46(d) Projektu M’baye.

205 Art. 46(f) Projektu M’baye.

206 Art. 49–56 Projektu M’baye.

207 Projekt M’baye, Introduction.

208 Przepis art. 51(1) Projektu M’baye posługując się terminem „tymczasowe wejście w życie”, odnosił się, w istocie, do tymczasowego stosowania traktatu, zob. M.E. Villinger, Commen-tary on the Vienna Convention on the Law of Treaties, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, s. 353.

209 Zob. art. 57(2) i 62 Projektu M’baye.

210 Preliminary draft of the African Charter prepared during the Dakar Meeting of Experts at the end of 1979, OAU Doc. CAB/LEG/67/3/Rev.1.

79 V. Prace nad Kartą Afrykańską na forum OJA (1979–1981)

samej części (art. 2–24), ale inaczej niż w Projekcie M’baye, prawa obywatelskie i polityczne poprzedzały prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne. Co istotne, dodane zostały gwarancje praw grupowych: do swobodnego dysponowania za-sobami naturalnymi, do rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego, do przyjaznego środowiska naturalnego oraz do pokoju²¹¹.

Poszczególnym postanowieniom nie tylko nie towarzyszyły klauzule limitacyj-ne, ale pominięto również ogólną formułę derogacyjną, obecną jeszcze w Projekcie M’baye. Z drugiej strony, o wiele szerzej i dokładniej zarysowano obowiązki jed-nostki, wskazując przy tym, że w tradycyjnym społeczeństwie afrykańskim pra-wa jednostki oraz jej obowiązki wobec wspólnoty nie pozostają w sprzeczności, ale tworzą harmonijną całość²¹². Nieprzekraczalną granicę realizacji przyznanych praw ustalono natomiast art. 27(2), zgodnie z którym „prawa i wolności [...] będą przysługiwały z zastrzeżeniem praw innych, zbiorowego bezpieczeństwa, moral-ności oraz interesu wspólnego”.

W wymiarze instytucjonalnym ograniczono zakres kompetencji ochronnych organu eksperckiego. W  porównaniu z  Projektem M’baye zachowano jedynie uprawnienie Komisji do rozpatrywania zawiadomień indywidualnych i między-państwowych w przedmiocie naruszeń praw człowieka²¹³. Natomiast dwie główne zmiany w tym zakresie związane były z porzuceniem fakultatywnego charakteru zgody państwa na podleganie procedurze zawiadomień międzypaństwowych oraz z wprowadzeniem zasady tajności postępowania do czasu podjęcia odmiennej de-cyzji przez ZGPR OJA. W przypadku, gdy zawiadomienia indywidualne wskazy-wałyby na możliwość wystąpienia szeregu poważnych naruszeń praw człowieka, Komisja mogłaby zwrócić na nie uwagę ZGPR OJA. Projekt Dakarski przejął za to zasadę wyrażoną w Propozycji z Monrowii, zgodnie z którą Komisja kierowałaby się w swych pracach także międzynarodowym wzorcem praw człowieka, wyzna-czonym postanowieniami traktatów zarówno o zasięgu uniwersalnym, jak i re-gionalnym²¹⁴.

Na państwa-strony traktatu nałożono natomiast nową powinność przedkła-dania Komisji sprawozdań okresowych z realizacji obowiązków w dziedzinie re-spektowania praw człowieka. Nie wskazano jednak żadnych, korespondujących z tym obciążeniem, uprawnień samej Komisji.

Gdy chodzi o tymczasowe stosowanie traktatu, dokument powielał, z niewiel-kimi zmianami, rozwiązanie zaproponowane przez M’baye²¹⁵.

211 Znacząca jest uwaga na temat tego ostatniego prawa, zawarta we wprowadzeniu do Pro-jektu Dakarskiego: „Prawo do pokoju nie wymaga podejmowania szczególnych kroków dla jego przestrzegania”, Projekt Dakarski, Introductory Statement.

212 Ibidem.

213 Art. 45–57 Projektu Dakarskiego.

214 Art. 58–59 Projektu Dakarskiego.

215 Art. 61–63 Projektu Dakarskiego.

V.3.2. Pierwsza konferencja ministerialna OJA w Bandżulu (czerwiec 1980)