Dialog energetyczny UE – Rosja

Wzajemne relacje energetyczne UE – Rosja charakteryzują dwa okresy odróżniające się logiką strategii współpracy. W początkowym okresie demontażu radzieckiej go-spodarki planowej UE próbowała zaangażować Rosję w tworzenie obszaru współ-pracy opartej na tych samych zasadach co europejski rynek wewnętrzny⁶³. Wysiłek ten zakończył się podpisaniem Traktatu Karty Energetycznej (i protokołu tranzyto-wego), który miał ograniczyć monopol Gazpromu, zapewnić Unii oparcie wzajem-nych relacji na zasadach rynkowych oraz dostęp do infrastruktury (wolny handel i  nieskrępowany przesył) i  zasobów w  krajach byłego bloku sowieckiego. Strony zobowiązały się między innymi do ułatwień w postaci wolnego tranzytu surowców energetycznych. Wkrótce jednak Rosja zaczęła postrzegać presję UE na rzecz otwar-cia swojego rynku i liberalizacji zasad handlu jako quasi-imperialistyczny sposób krępowania europejskimi przepisami i normami podmiotów gospodarczych na te-renie Federacji Rosyjskiej. W końcu Rosja odrzuciła zasady normatywne w sektorze energetycznym Unii, uznając, że Europejska Karta Energetyczna mogłaby skutko-wać olbrzymimi stratami fi nansowymi dla rosyjskiego monopolisty – Gazpromu (którego sprzedaż na poziomie 30% gazu w UE zapewnia 70% przychodów, zob.

rys. 16)⁶⁴. Do końca ostatniej dekady XX wieku postawa Rosji wobec UE ewoluowa-ła od prointegracyjnej do pragmatycznej⁶⁵.

Decyzja o instytucjonalizacji współpracy energetycznej nastąpiła 30 paździer-nika 2000 roku na szóstym szczycie UE – Rosja w 2000 roku w Paryżu, szczycie, który później zapoczątkował spotkania nazwane dialogiem energetycznym UE – Rosja. Współpracę rozwijano w  pięciu głównych obszarach (bezpieczeństwo dostaw energii na kontynencie europejskim, rozwój potencjału rosyjskiej gospo-darki, możliwości stworzenia paneuropejskiego rynku, wyzwania zmian klima-tycznych, eksploatacja energetyki jądrowej)⁶⁶.

62 Biannual Energy Conference, http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_coopera-tion/china/biannual_conference_en.htm (dostęp: 15.07.2012); EU – OPEC Energy Dialogue, http://

ec.europa.eu/energy/international/organisations/opec_en.htm (dostęp: 15.07.2012).

63 A. Bressand, Between Kant and Machiavelli: EU foreign policy priorities in the 2010s, Th e Royal Institute of International Aff airs, International Aff airs, Vol. 87, Iss. 1, January 2011, s. 80.

64 S. Furfari, Politique..., s. 405.

65 Ibidem, s. 194.

66 S. Seliverstov, Energy Security of Russia and the EU: Current Legal Problems, Gouvernance européenne et géopolitique de l’énergie, IFRI, avril 2009, s. 10.

Rok później, 3 października 2001 roku, na kolejnym szczycie UE – Rosja w  Brukseli został przyjęty dokument Przyszły kierunek dialogu energetycznego pomiędzy Unią Europejską a Federacją Rosyjską (aneks 3 wspólnego oświadcze-nia)⁶⁷. Zawierał on propozycje: zbliżenia unormowań prawnych w zakresie han-dlu i transportu surowcami; bezpieczeństwa linii przesyłowych, ochrony umów długoterminowych, racjonalnego wykorzystania energii oraz nadania prioryte-towego znaczenia niektórym sieciom przesyłowym. W  celu zrealizowania tych postanowień powołano Komitet Współpracy ds. Energii oraz utworzono centrum technologii energetycznych UE – Rosja w Moskwie (5 listopada 2002 roku).

67 Future direction of the energy dialogue between the European Union and the Russian Fede-ration, Bruksela, 3.10.2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/

er/12423.en1.doc.html (dostęp: 10.10.2012).

Udział w sprzedaży gazu

Rosja 70%

UE 30%

Przychody Gazpromu

UE 70%

Rosja 30%

Rys. 16. Udział rynku UE w sprzedaży gazu (z lewej) i przychody Gazpromu (z prawej)

Źródło: S. Furfari, Politique et géopolitique de l’énergie. Une analyse des tensions internationales au XXIe siècle, Edition Technip, Paris 2012, s. 405.

Rys. 17. Struktura sprzedaży gazu ziemnego Gazpromu do 10 krajów – największych odbiorców w UE (2011) [mld m³]

Źródło: ОАО GAZPROM, Annual report 2011, s. 74.

34,1

17,1

12,9 10,3 8,5 8,2 6,3 5,4 4,5 4,2

Niemcy Włochy W.

Brytania

Polska Francja Czechy Węgry Austria Holandia Finlandia

W 2002 roku KE opublikowała raport analizujący postęp współpracy energe-tycznej UE – Rosja w kontekście celów określonych w trakcie szczytu⁶⁸. W tym cza-sie UE nieustannie zabiegała o doprowadzenie do ratyfi kacji przez Rosję Traktatu Karty Energetycznej oraz podpisanie przez nią protokołu tranzytowego i  podej-mowała dalsze inicjatywy przyjęcia przez Rosję niektórych zasad rynku wewnętrz-nego energii, między innymi w ramach Stałej Rady Partnerstwa funkcjonującej na szczeblu ministrów w  poszczególnych sektorach (2005) czy wymiaru Północne-go⁶⁹. Dokument roboczy Komisji Energy dialogue with Russia – progress since the October 2001 EU – Russia Summit z 2002 roku podkreślił, że kontrakty importowe ograniczające swobodę sprzedaży gazu między krajami członkowskimi są niegod-ne z zasadami konkurencyjności⁷⁰. Rosja z kolei postulowała, by Europejski Bank Centralny włączył się w energetyczne projekty inwestycyjne na jej terenie⁷¹.

O ile Unia domagała się ratyfi kacji Karty Energetycznej i nieskrępowanego do-stępu do rosyjskich złóż i infrastruktury tranzytowej, o tyle Rosja w zamian zabie-gała o dostęp do europejskiego rynku detalicznego, który daje największą marżę i największe zyski. Innymi słowy, działania Gazpromu zmierzały do wzmocnienia jego pozycji na rynkach państw będących tradycyjnymi odbiorcami rosyjskiego gazu (por. rys. 17), polityka UE dążyła natomiast do rozwoju współpracy dwu-stronnej z Rosją i jednocześnie do zapewnienia dywersyfi kacji źródeł dostaw su-rowców. Podejmowane były także działania w celu ograniczenia dostępu do rynku energetycznego Unii inwestycji rosyjskich przedsiębiorstw (tzw. klauzula Gaz-promu w  III pakiecie energetycznym, zakładająca traktowanie przedsiębiorstw z państw nieczłonkowskich w taki sposób, w jaki traktowane są przedsiębiorstwa unijne w danym państwie – rozdział właścicielski). Działania UE względem Ro-sji były jednak dość nieporadne i niekonsekwentne. Komunikat KomiRo-sji z lutego 2004 roku otwarcie krytykował brak spójności w politykach europejskich wobec relacji UE – Rosja: „(…) jest szczególnie ważne, by Komisja i kraje członkowskie ściśle uzgodniły swoje stanowiska i mówiły jednym głosem, aby dokonać postępu w kierunku naszych uzgodnionych celów”⁷².

Dyplomaci uskarżali się na to, jak łatwo Putin rozgrywa kraje członkow-skie jeden przeciwko drugiemu, skutecznie stosując taktykę podziału, i w  ten sposób neutralizując wspólne podejście ze strony UE. Ustalenie zgodnej odpo-wiedzi na zamknięcie dostaw gazu na Ukrainę w styczniu 2006 roku zajęło trzy tygodnie.

68 Energy dialogue with Russia – progress since the October 2001 EU – Russia Summit, Commis-sion staff working paper, SEC (2002) 333, 21 March 2002.

69 EU-Russia Energy Technology Centre, http://www.erec.org/projects/fi nalised-projects/ener-gy-technology-cetre-russia.html (dostęp: 12.11.2012).

70 Energy dialogue with Russia..., s. 6.

71 Ibidem, s. 11.

72 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on rela-tions with Russia, EU Commission document COM (2004) 106, Brussels, 9 February 2004, s. 4.

„Druga runda”, czyli Rosja narzuca reguły gry

Drugi okres relacji UE – Rosja w sektorze energii to czas, kiedy Rosja wyraźnie próbuje narzucić własne polityczne i regulacyjne podejście w sektorze energetycz-nym⁷³. Wobec rozbieżnych oczekiwań Rosja 11 grudnia 2006 roku podjęła decy-zję o rezygnacji z planów ratyfi kacji traktatu Karty Energetycznej, pozostając jego stroną. Rosja była daleka od otwierania swojego rynku, co więcej, Shell, BP i inne zachodnie koncerny zostały zmuszone do sprzedaży ich licencji na eksploatację złóż gazowych i naft owych⁷⁴.

Twarda geopolityka surowcowa Rosji doprowadziła do podziałów w UE. Na szczycie energetycznym UE – Rosja w  październiku 2007 roku Putin miał czę-sto argumentować, że to nie Rosja szuka możliwości czę-stosowania zasady „dziel i  rządź”, ale że to państwa członkowskie ustawiają się w  kolejce do podpisania dwustronnych umów z Gazpromem⁷⁵.

Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa (WPZiB) Javier Solana wyraził sceptycyzm wobec polityki energetycznej Rosji:

„Raczej nie zobaczymy dużych zmian w zachowaniu Rosji w wewnętrznej polity-ce energetycznej, a także w jej stanowisku wobec Karty Energetycznej. Rosjanie postrzegają ich strategie jako racjonalny sposób maksymalizacji przychodów”⁷⁶.

Wkrótce po zakończeniu rosyjsko-ukraińskiego kryzysu gazowego w styczniu 2009 roku strona rosyjska poinformowała (ofi cjalnie 20 sierpnia 2009 roku), że nie zamierza być stroną traktatu (który nadal nie był ratyfi kowany), i przedsta-wiła w  kwietniu własną, alternatywną propozycję regulacji stosunków między-państwowych dotyczących energetyki (Conceptual Approach to the New Legal Framework for Energy Cooperation)⁷⁷. 9 grudnia 2009 roku przyjęto tak zwane Oświadczenie Rzymskie, które przywołując rosyjską propozycję, wskazało na ko-nieczność rozpoczęcia prac nad modernizacją karty⁷⁸.

W obliczu fi aska ratyfi kacji Traktatu Karty Energetycznej UE próbowała ak-tywnie poszukiwać nowego forum zarządzania współzależnością energetyczną z  Rosją. Dialog energetyczny UE – Rosja został wzmocniony przez podpisanie

73 A. Bressand, Between Kant..., s. 80.

74 TNK-BP: A  troubled history, Th e Telegraph, 1.06.2012; P. Buras, Między europeizacją a  Gazpromem. Niemcy, Rosja i  bezpieczeństwo energetyczne, Raporty i  Analizy CSS, 7/2008, s. 14;

A.E. Kramer, Shell cedes control of Sakhalin-2 to Gazprom – Business – International Herald Tribune, Th e New York Times, 21.12.2006, http://www.nytimes.com/2006/12/21/business/worldbusiness/

21iht-shell.3981718.html?_r=0 (dostęp: 15.08.2012).

75 Por. R. Youngs, Energy Security..., s. 88.

76 J. Solana, Th e External Energy Policy of the European Union, Annual Conference of the French Institute of International Relations (IFRI), 1 February 2008, S 042/08, s. 2.

77 Conceptual Approach to the New Legal Framework for Energy Cooperation (Goals and Prin-ciples), President of Russia, 21.04.2009, http://archive.kremlin.ru/eng/text/docs/2009/04/215305.

shtml (dostęp: 15.08.2012).

78 Energy Charter Conference Adopts Rome Statement, Energy Charter, http://www.encharter.

org/index.php?id=477 (dostęp: 25.08.2012).