Część II. W kierunku wspólnej polityki energetycznej UE
7. W kierunku zewnętrznej polityki energetycznej UE
7.1. Podstawy prawno-traktatowe i instytucjonalizacja zewnętrznego wymiaru
Problem zabezpieczenia dostaw energii jest zjawiskiem nowym w ramach regulacyj-nych UE. Budowa wspólnego rynku energetycznego opartego na liberalizacji i polity-ce konkurencji prowadzonej przez KE nie ma dużego wpływu na uniezależnienie się od dostawców zewnętrznych zapewniających zapotrzebowanie gazu ziemnego i ropy naft owej odpowiednio o około 60 i 80%. W tym świetle unijna współpraca energe-tyczna potrzebuje „drugiego płuca” w postaci zewnętrznego wymiaru polityki ener-getycznej. Zakres kompetencji Wspólnoty został znacznie rozbudowany w ostatnich latach, jednak zdefi niowanie zakresu odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeń-stwa dostaw energii do UE nie jest zadaniem łatwym. Niniejszy rozdział stanowi pró-bę odpowiedzi na pytanie, czy zewnętrzna polityka energetyczna w ramach UE pro-wadzona jest wyłącznie przez państwa członkowskie. Do jakiego stopnia możliwe jest w świetle rozwiązań prawnych zaangażowanie Komisji na poziomie zewnętrznym?
7.1.1. Znaczenie art. 308 TWE dla rozwoju współpracy w sektorze energii
Szczególne znaczenie w analizie podstaw prawnych rozwoju współpracy w sekto-rze energetycznym wewnątrz Wspólnot Europejskich ma art. 308 TWE (obecnie art. 352 TFUE), który przez lata pozwalał na poszerzanie kompetencji instytu-cji wspólnotowych w omawianym obszarze. Artykuł ten ma zastosowanie tylko
wtedy, gdy żadne inne postanowienia traktatu nie przyznają organom Wspólnoty kompetencji niezbędnych do przyjęcia środków odnoszących się do wspólne-go rynku. Toteż stosowany był w celu zapewnienia środków harmonizujących w sprawach, które nie miały traktatowej podstawy prawnej, a stanowiły przed-miot współpracy. Wspólnota prowadziła bowiem politykę energetyczną w sto-sunku do węgla i energetyki jądrowej, natomiast wobec innych źródeł, takich jak ropa naft owa, gaz i energia elektryczna, posiłkowała się ogólnymi postano-wieniami w kontekście rynku wewnętrznego, polityki konkurencji, polityki han-dlowej, współpracy na rzecz rozwoju czy polityki ochrony środowiska. Artykuł 308 TWE pozwalał KE inicjować postęp integracji, a Radzie – zatwierdzać nowe polityki1.
Art. 308 TWE (art. 352 TFUE)
Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania.
Zastosowanie art. 308 TWE jako podstawy do przyjmowania aktów prawa wtórnego w dziedzinie energii znajdowało uzasadnienie dopóty, dopóki zmiany traktatowe nie wyodrębniły osobnego obszaru poświęconego współpracy w sek-torze energii. Artykuł ten tworzył kompetencje wspólnotowe w dziedzinie energii tam, gdzie było to konieczne, i nadawał legitymizację dla kolejnych dyrektyw re-gulacyjnych sektora energetycznego nawiązujących do idei wspólnego rynku lub polityki konkurencji. W ten sposób na rozwój sektora energetycznego wpływały zatem inne polityki Wspólnoty. Sanam S. Haghighi nazwała artykuł 308 TWE
„wybitnym przykładem użycia władzy pośredniej” przez Unię (podobny wymiar miały orzeczenia ETS)2.
Dopiero Traktat z Lizbony stworzył podstawy prawno-traktatowe do działań UE w sektorze energii. Dzięki temu prawo wtórne, ustanowione na podstawie art. 114 ust. 1 TFUE3 lub art. 122 ust. 1 TFUE4, odgrywa ważną rolę w rozwijaniu kompetencji Wspólnoty w dziedzinie energii. Włączenie oddzielnego
rozdzia-1 C. Blaumann, Vers une politique européenne..., s. 8–9.
2 S. Doumblé-Billé, Défi s énergétiques et droit international, Droit International Dossiers, 2011, s. 206.
3 Art. 114 ust. 1 TFUE (dawny art. 95 TWE, ust. 1): (…) Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, przyjmują środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
4 Art. 122 ust. 1 TFUE (dawny art. 100 TWE, ust. 1): Bez uszczerbku dla innych procedur prze-widzianych w Traktatach, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przy-padku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii.
łu dotyczącego energii nie rozwiązuje „wszystkich problemów prawnych wokół kompetencji Komisji do radzenia sobie z narodowymi sprawami energetyczny-mi”. Jak jednak zauważa wielu autorów, miało to przełomowe znaczenie5.
7.1.2. TEWWS
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali z 1950 roku koncen-trował się na osiągnięciu ciągłości produkcji, a instytucje Wspólnoty były odpo-wiedzialne za zapewnienie warunków, które mogłyby zachęcić przedsiębiorstwa do rozwijania swojego potencjału i promowania polityki racjonalnego korzystania z zasobów naturalnych, by nie doprowadzić do ich nieprzemyślanego wyczerpania.
Art. 3 TEWWS
Organy Wspólnoty powinny w ramach swoich kompetencji i we wspólnym interesie: zapewniać wspólnemu rynkowi regularne dostawy (…) [oraz] zapewniać zachowanie warunków zachęcających przedsiębiorstwa do rozwijania i doskonalenia ich zdolności produkcyjnej.
W tym czasie Europa miała odpowiednie zasoby energii, w szczególności w postaci węgla i gazu, a zależność od państw trzecich jako dostawców paliw była marginalna. Toteż brak odniesienia do sprawy zewnętrznego bezpieczeństwa dostaw energii może być zrozumiały, a za środek do zapewnienia bezpieczeń-stwa energetycznego należy uznać postulat racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych.
7.1.3. TEWG i TEWEA
Traktat o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (TEWG) w art. 103 nadawał uprawnienia Radzie, na wniosek Komisji, uchwalenia niezbędnych dyrektyw
„(…) w przypadku trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty”. Przepis ten można interpretować jako umożliwiający instytucjom Wspólnoty uczestniczenie w przyjmowaniu środków w celu zagwarantowania bezpieczeństwa energetyczne-go, w sytuacji niedoboru dostaw energii.
Z kolei Traktat o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej (TEWEA) stwo-rzył warunki niezbędne do rozwoju potężnego przemysłu jądrowego. Artykuły 52, 64 i 66 Traktatu (rozdział 6 Zaopatrzenie) uznały konieczność zapewnienia dostaw materiałów jądrowych, stwierdzając, że za zabezpieczenie materiałów niezbędnych do produkcji paliwa jądrowego odpowiada Agencja Wspólnoto-wa. Traktat określa, że użytkownicy materiałów wyjściowych i rozszczepialnych
5 S. Doumblé-Billé, Défi s énergétiques..., s. 207.
mogą zawrzeć umowy z państwami trzecimi w celu dostaw materiałów źródło-wych, tylko jeśli Agencja nie będzie mogła dostarczyć ich w określonym terminie (art. 66).
Art. 52. TEWEA
Dostawy rud, materiałów wyjściowych i specjalnych materiałów rozszczepialnych zapewnia się (…) w ramach wspólnej polityki zaopatrzeniowej w zakresie równego dostępu do źródeł zaopatrzenia. Niniejszym powołuje się Agencję z prawem pierwokupu do rud, materiałów wyjściowych i specjalnych materiałów rozszczepialnych wyprodukowanych na obszarze Państw Członkowskich oraz z wyłącznym prawem do zawierania umów o dostawy rud, materiałów wyjściowych i specjalnych materiałów rozszczepialnych pochodzących ze Wspólnoty lub spoza niej.
Regulacje te pokazują wyraźne preferencje dla energetyki jądrowej, podkreś-lając, że odgrywa ona ważną rolę w zagwarantowaniu bezpieczeństwa dostaw Wspólnoty. Dopiero kryzysy naft owe lat 70. XX wieku zwróciły uwagę na potrze-bę większej koordynacji współpracy w zakresie wspólnego podejścia dla dostaw ropy i gazu z państw trzecich.
7.1.4. Traktaty z Maastricht, Amsterdamu i Nicei
Mimo rosnącego uzależnienia Wspólnoty Europejskiej od zagranicznych dostaw paliw kopalnych ani Jednolity Akt Europejski z 1986 roku, ani Traktat z Ma-astricht (oraz kolejne traktaty: z Amsterdamu (1997) i Nicei (2001) nie przewi-działy nowych mechanizmów wspólnotowych dotyczących zapewnienia dostaw ropy i gazu. Nowością było włączenie odniesienia do energii w artykule 3 TWE (obecnie art. 3 do 6 TFUE), który zakłada, że
Aby osiągnąć cele [harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działalności go-spodarczej – T.M.], Wspólnoty obejmują, na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w niniejszym Traktacie: środki w dziedzinach energetyki, ochrony ludno-ści i turystyki.
W artykule 3b TWE (obecnie art. 5 TUE) dodano jednak, że:
W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje dzia-łania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Pań-stwa Członkowskie (…).
Energetyka nie stała się wyodrębnioną częścią Traktatu, a odniesienia do energii znalazły się w celach innych niż sprawy bezpieczeństwa dostaw. W Tytu-le XV Sieci transeuropejskie art. 154 ust. 1 TWE (obecnie Tytuł XVI Sieci trans-europejskie art. 170 ust. 1 TFUE) stwierdzono, że Wspólnota „(…) przyczynia się do ustanowienia i rozwoju sieci transeuropejskich w infrastrukturach transportu, telekomunikacji i energetyki”.
Przepisy zawarte w Tytule XIX Środowisko art. 175 ust. 1–4 TWE zezwalają ponadto Radzie na przyjęcie środków, które wpływają na wybór państwa człon-kowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę dostaw energii (obecnie Tytuł XX art. 192 ust. 1–5 TFUE). Rada, stanowiąc jednomyślnie zgod-nie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Euro-pejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala:
„środki wpływające znacząco na wybór Państwa Członkowskiego między różny-mi źródłaróżny-mi energii i ogólną strukturą jego zaopatrzenia w energię”. Artykuł ten, choć ograniczony do sfery środowiska, mógł mieć silne reperkusje w odniesieniu do wyboru przez państwa źródeł energii, niemniej nie odnosił się on do bezpie-czeństwa energetycznego w kontekście dostaw paliw.
7.1.5. Traktat lizboński
Podstawy prawno-traktatowe dla działań UE w dziedzinie energii stworzył do-piero art. 194 ust. 1–3 TFUE. W ten sposób UE uzyskała mocne fundamenty do koordynacji działań w zakresie trzech fi larów wspólnej polityki energetycznej:
(1) zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii do UE, (2) wsparcia wysiłków w walce ze zmianami klimatycznymi oraz (3) promocji szerokiego dostępu UE do energii na świecie w ramach połączeń transgranicznych6.
Traktat lizboński (Tytuł XX Energetyka art. 176a, obecnie Tytuł XXI Energe-tyka art. 194 ust. 1 TFUE) włączył niejako instytucje europejskie w konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii dla UE, a zatem w działania, które dotychczas stanowiły tradycyjnie wyłączną domenę państw członkowskich! Trak-tat sformalizował ponadto osobowość prawną Unii, dzięki czemu może ona na zewnątrz występować i działać jako jeden podmiot.
Tytuł XXI Energetyka art. 194 ust. 1 TFUE
W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi:
a) zapewnienie funkcjonowania rynku energii,
b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii [podkr. – T.M.],
c) wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii,
d) wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.
Zgodnie z art. 194 ust. 1 TFUE cele polityki energetycznej Unii powinny być realizowane w duchu solidarności między państwami członkowskimi. Oznacza to
6 A. Piebalgs, External projection of the EU internal energy market, Opening speech at the Ex-ternal Energy Policy, 20 November 2006 (Speech/06/712).
pozytywny sygnał – myślenie w kategorii spójności zewnętrznego wymiaru poli-tyki energetycznej UE.
Nowa podstawa prawna została tak zaprojektowana, by umożliwić Unii podję-cie działań na poziomie zewnętrznym, ponieważ nic w przepisach TL nie ograni-cza kompetencji UE w tym zakresie. Jednocześnie jest znamienne, że art. 194 ust.
1 pkt b) TFUE mówi o „zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii w Unii”, nie zaś „do” Unii.
Rodzi to pewną obawę interpretacyjną – czy możemy zatem domniemywać kompetencje UE w zakresie zewnętrznej polityki energetycznej? Część eksper-tów podważa taką interpretację, zakładając, że sformułowanie to odnosi się do porządku wewnętrznego, a nie do zewnętrznego7. Pozostali uważają przeciwnie, iż UE na podstawie art. 194.1 TFUE może (i powinna) zawierać umowy z dostaw-cami zewnętrznymi, wskazując zastosowanie art. 216 do art. 218 TFUE (Tytuł V Umowy międzynarodowe). Art. 216 ust. 1 TFUE stwierdza bowiem, że „Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych (…) gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach (…)”, zaś art. 194 ust. 2 pkt b) TFUE określa wprost, iż „polityka Unii w dziedzinie energe-tyki ma na celu (…) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii”. Dodat-kowych argumentów dostarcza art. 171 ust. 3 TFUE, który mówi, że „Unia może zadecydować o współpracy z państwami trzecimi w celu wsparcia projektów bę-dących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz zapewnienia współdziała-nia między sieciami”. Zwolennicy tego podejścia wskazują, że można posłużyć się klauzulą elastyczności artykułu 352 TFUE (art. 308. TWE), co jednak wymaga-łoby jednomyślności8. Pomimo tych wątpliwości Traktat z Lizbony, który wpraw-dzie nie włączył spraw energetycznych jako przedmiotu szczególnego zaintereso-wania i regulacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) UE, stworzył jednak podstawy do dalszego rozwoju zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej Unii.
Jednocześnie art. 194 ust. 2 TFUE stwierdza, że przyjmowane przez Radę środki niezbędne do osiągnięcia określonych celów „nie naruszają prawa Pań-stwa Członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów
ener-7 Zob. C. Blaumann, Vers une politique..., s. 21.
8 Ibidem, s. 22. TFUE rozszerza zakres stosowania klauzuli elastyczności z rynku wewnętrz-nego do „polityk określonych w Traktatach” (rynek wewnętrzny, przestrzeń wolności, bezpieczeń-stwa i sprawiedliwości, a także działania zewnętrzne UE, zgodnie z Deklaracją nr 41 załączoną do Aktu Końcowego konferencji międzyrządowej z 2007 r.) z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 352 ust. 1–4 TFUE). Takie wyłączenie staje się poważnym ograniczeniem pro-ceduralnym, mimo iż klauzula elastyczności „rozluźnia” zasadę kompetencji powierzonych, gdyż umożliwia ona działalność UE w danej dziedzinie nawet wówczas, gdy Unia nie ma w niej kom-petencji, ale działalność ta jest niezbędna dla osiągnięcia celów traktatowych [za:] J.J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007–2009, Kraków 2011, s. 238–239.
getycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię”. To dodatkowe ograniczenie zapewnia państwom prawo do realizacji samodzielnej polityki energetycznej skierowanej do zapewnienia ze-wnętrznych dostaw, a także warunki do wykorzystania własnych zasobów energe-tycznych i określenia struktury konsumowanych paliw w bilansie energetycznym państwa. Traktat wyklucza prawo UE do kwestionowania władzy krajów człon-kowskich nad planowaniem i realizacją dostaw energii na podstawie własnych bilateralnych powiązań energetycznych z państwami trzecimi9. Przyjęcie takiego zastrzeżenia było najprawdopodobniej wynikiem presji krajów posiadających za-soby energetyczne (na przykład Holandii czy Danii) oraz dużych państw człon-kowskich kształtujących własne bezpieczeństwo energetyczne oparte na uprzywi-lejowanych relacjach z Rosją10.
Warto zauważyć, że przepisy traktatu nie defi niują przedmiotu energii. Dlate-go uzasadnione jest przyjęcie interpretacji rozszerzającej, obejmującej wszystkie rodzaje energii – od energii konwencjonalnej (węgiel, gaz, ropa), przez energetykę jądrową, po odnawialne źródła energii.