Część II. W kierunku wspólnej polityki energetycznej UE
6. Francja wobec polityki energetycznej UE i budowy Wewnętrznego Rynku
6.2. Kształtowanie i ewolucja postaw wobec procesu liberalizacji sektora
6.2.2. Stanowisko Francji wobec liberalizacji sektora energetycznego
6.2.2.1. „Minimum europeizacji”
Przyjęcie pierwszego pakietu energetycznego zachęciło KE do przyspieszenia prac nad kolejnymi regulacjami. Transpozycja dyrektyw pakietu w ramach orga-nizacji otwartych rynków energetycznych we Wspólnocie była natomiast jednym z pierwszych „testów” wiarygodności Francji. W 2000 roku francuski parlament szukał sposobów na ograniczenie skutków liberalizacji, w tym samym czasie do-konując transpozycji dyrektyw. Ustawa z 2000 roku została zatwierdzona w oko-licznościach wielu napięć wśród lewicowego skrzydła w rządzie, zajmującego sta-nowisko zbieżne z opozycją odnośnie do utrzymania roli i integralnej struktury organizacyjnej EDF.
Zasadniczo żadne znaczące siły polityczne we Francji nie chciały radykalnych zmian w stosunku do modelu przyjętego w 1946 roku64. Taką postawę prezento-wał również rząd francuski pozostający w defensywie i opóźniający transpozycję dyrektyw wspólnotowych do krajowego prawodawstwa65. Transpozycja dyrekty-wy elektroenergetycznej (96/92/WE) nastąpiła na podstawie ustadyrekty-wy nr 2000-108 z dnia 10 lutego 2000 roku, czyli rok po terminie, a dyrektywa gazowa z 1998 roku – na podstawie ustawy nr 2003-8 z dnia 3 stycznia 2003 roku, czyli ponad dwa i pół roku po terminie66.
Cechą wyróżniającą francuską postawę było spełnienie wymogów prawodaw-stwa unijnego w stopniu minimalnie wymaganym (minimalne progi otwarcia określone przez dyrektywy), a jeśli było to możliwe – wynajdywanie wyjątków67. Transfer uprawnień regulacji sektorowej do CRE (Commission de regulation de
62 Por. B. Leimbach, F. Müller, European Energy Policy..., s. 16. Szacuje się, że do końca I dekady XXI w. E.ON, EDF, RWE, Enel, GDF-Suez kontrolowały ponad 60% rynku europejskiego elektrycz-ności (2010) [za:] E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe..., s. 206.
63 Por. J. Lesourne, Regards sur la politique européenne intérieure et extérieure de l’énergie, Gou-vernance européenne et géopolitique de l’énergie IFRI, mars 2008, s. 6.
64 A. Prontera, Europeanization..., s. 500.
65 P. Boisson, Pour la France: Évolution du rôle de l’Etat dans la défi nition et la mise en oeuvre d’une politique de l’énergie, 2001, s. 10.
66 Por. A. Prontera, Europeanization..., s. 494; M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 115.
67 E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe..., s. 218.
l’énergie), krajowego organu ds. regulacji utworzonego w 2000 roku, był rzeczywi-sty, ale bardzo powolny. Administracja wykazywała wolę zachowania przywilejów jak najszerzej (utrzymanie taryf regulowanych, zasad dostępu do sieci opracowa-nej przez CRE itp.).
Rząd, widząc, że utrzymanie „francuskiego modelu usług użyteczności publicz-nej” jest nierealne, przyjął postawę, która zakładała, że Francja może zaakceptować liberalizację pod warunkiem, iż nie zostaną naruszone pewne fi lary, takie jak: inte-gralność EDF, usługa publiczna, utrzymanie energetyki jądrowej oraz zachowania prerogatyw państwa w określaniu założeń polityki energetycznej68. Państwo wy-kluczało podział EDF i GDF w zakresie rozdziału sieci lub zbycia aktywów.
Podczas szczytu Rady Europejskiej w Göteborgu w czerwcu 2001 roku pre-mier Lionel Jospin uzyskał wsparcie kanclerza Gerharda Schrödera w jego zabie-gach o powstrzymanie liberalizacji francuskiego rynku energii69.
W okresie kohabitacji premier Lionel Jospin i prezydent Jacques Chirac byli wspólnie w całkowitej opozycji do liberalizacji rynku energii we Francji70. Pod-czas posiedzenia Rady Europejskiej w Barcelonie (15–16 marca 2002 roku) obaj politycy razem stanęli w obronie sektora publicznego, odrzucając możliwość peł-nej liberalizacji rynku energii71.
Nowy rząd premiera Jeana-Pierre’a Raff arina (który zakończył okres pięciolet-niej kohabitacji) w sierpniu 2002 roku ogłosił (pod przymusem drugiego pakietu energetycznego) plan częściowej prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw EDF i GDF, która została przeprowadzona zgodnie z ustawą z dnia 9 sierpnia 2004 roku72. Rząd utrzymał jednak silną kontrolę nad sektorem, umieszczając w usta-wie wymóg otrzymania co najmniej 70% kapitału i prawa głosu państwa francu-skiego.
Do połowy I dekady XXI wieku francuska polityka energetyczna była w nie-wielkim stopniu dostosowana do kierunku nowego systemu rynkowego zapro-ponowanego przez KE. Europejska presja adaptacyjna tylko nieznacznie mogła zapewnić wymagane zmiany73.
6.2.2.2. Od protekcjonizmu do „patriotyzmu gospodarczego”
Poważnym problemem w kontekście liberalizacji rynku energetycznego w UE było promowanie przez Francję narodowych czempionów, czyli przedsiębiorstw
68 R. Eising, N. Jabko, Moving Targets..., s. 21–22.
69 B. Koszel, Mocarstwowe aspiracje Niemiec w Europie XXI wieku. Realia i perspektywy (Raport z badań), Instytut Zachodni, IZ Policy Papers 6 (I), Poznań 2012, s. 51.
70 G. Bossuat, Faire l’Europe sans défaire la France, Euroclio, 2005, s. 207.
71 R. Bacqué, A. Leparmentier, MM. Chirac et Jospin, défendent le monopol de l’EDF, Le Monde, 16.03.2002.
72 Loi no 2004-803 du 9 août 2004 parue au, JORF no 185 du 11 août 2004, http://www.legi-france.gouv.fr (dostęp: 5.07.2012).
73 A. Prontera, Europeanization..., s. 503.
najważniejszych dla sektora energetycznego i całej gospodarki74. Postępowanie ta-kie często było uzasadniane potrzebą ograniczenia negatywnych wpływów globa-lizacji, przy czym retoryka patriotyzmu gospodarczego nie była francuskim wy-jątkiem, wiele bowiem państw europejskich (i spoza UE) doświadczało epizodów ochrony własnego rynku75.
W lipcu i sierpniu 2005 roku premier Dominique de Villepin w odpowiedzi na informacje o możliwym wrogim przejęciu fi rmy Danone przez PepsiCo. powiedział:
„Chciałbym zebrać całą naszą energię wokół prawdziwego patriotyzmu gospodar-czego (…), by bronić Francję i to, co jest francuskie”76. Rząd uzyskał wsparcie pre-zydenta Jacques’a Chiraca, który zwrócił się do rządu, aby „wzmocnić ochronę stra-tegicznych przedsiębiorstw”77. Kilka miesięcy później przyjęto dekret, który określił nowe zasady niektórych inwestycji zagranicznych we francuskie fi rmy w strategicz-nych sektorach78. Dekret natychmiast zyskał przydomek „antyprzejęciowy”.
Patriotyzm gospodarczy postrzegany był przez francuski rząd jako element polityki bezpieczeństwa ekonomicznego ukierunkowanej na ochronę działal-ności gospodarczej w sektorach strategicznych oraz ochronę narodowych czem-pionów. Przez cały rok 2006 w krajowych mediach i debacie publicznej koncep-cja patriotyzmu gospodarczego w obronie symboli – wizytówek francuskiego przemysłu – zajmowała stałe miejsce79. Premier Dominique de Villepin w prze-mówieniu na Uniwersytecie im. Humboldta w Berlinie 18 stycznia 2006 roku przekonywał:
74 Koncepcja „patriotyzmu gospodarczego” odżyła we Francji silnie już w latach 90. XX w., wraz z postępem procesu liberalizacji w ramach tworzonego wspólnego rynku europejskiego. So-cjalistyczny premier L. Jospin także wzywał fi rmy do patriotyzmu gospodarczego w czasie trudnej koniunktury gospodarczej.
75 Joseph Stiglitz sugerował Europejczykom wprowadzenie środków ograniczających w od-niesieniu do produktów importowanych do UE, w szczególności ze Stanów Zjednoczonych, wobec fi rm, które nie są poddane tym samym wymogom środowiskowym co fi rmy europejskie. Dotyczy to produktów wytwarzanych przez fi rmy, zmuszone w Unii Europejskiej do wypełniania celów wyzna-czonych przez kwoty emisji CO2. Stiglitz uważa, że jeżeli ograniczenia ilościowe są trudne do wpro-wadzenia w życie, Europejczycy mogą nałożyć cła wyrównawcze na produkty, które nie spełniają norm ekologicznych. Dotyczy to zwłaszcza produktów amerykańskich i chińskich, importowanych do Europy [za:] J.E. Stiglitz, Un autre monde: Contre le fanatisme du marché, Fayard, Paris 2006, s. 247.
76 La bataille des centres de décision: Promouvoir la souveraineté économique de la France à l’heure de la mondialisation (rapport), Senat RF, http://www.senat.fr/rap/r06-347-1/r06-347-145.
html (dostęp: 22.07.2012).
77 Le gouvernement va publier une liste des secteurs où les OPA seront interdites, Le Monde, fr.hy, 29.08.2005; D. de Villepin, Hausse du prix du pétrole et politique énergétique, 16.08.2005, http://archives.gouvernement.fr/villepin/acteurs/interventions_premier_ministre_9/conferences_
presse_526/hausse_prix_petrole_politique_53742.html (dostęp: 25.02.2012).
78 Décret no 2005-1739 du 30 décembre 2005 réglementant les relations fi nancières avec l’étranger et portant application de l’article L. 151-3 du code monétaire et fi nancier. Dekret zakłada, że inwesto-rzy zagraniczni, któinwesto-rzy chcą przejąć kontrolę lub pakiet udziałów na poziomie 33,33% (mniejszość blokująca) w 11 branżach uznanych za wrażliwe, muszą wcześniej uzyskać zgodę władz francuskich.
79 M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 142.
Europa powinna lepiej bronić interesów swoich obywateli i swoich przedsiębiorstw. Tak, jestem zwolennikiem prawdziwego europejskiego patriotyzmu gospodarczego (…) należy połączyć nasze starania, by wspólnie dążyć w tym samym kierunku oraz umocnić nasze interesy na świecie80.
Patriotyzm gospodarczy, oparty na środkach o charakterze protekcjonistycz-nym, wywołał spór z Brukselą, która wielokrotnie wzywała kraje członkowskie do współpracy w bardziej europejskim duchu. Jak powiedział przewodniczący KE José Manuel Barroso: „Ekonomiczny nacjonalizm nigdy nie był rozwiąza-niem i jest jeszcze mniej dzisiaj. (…) Czy nie jest absurdem, że kraje europej-skie chronią się jeden przed drugim?”81. Charlie McCreevy, komisarz ds. rynku wewnętrznego, potępił „demagogiczny patriotyzm” rządu francuskiego i zarzucił mu protekcjonizm82. Podobnie były unijny komisarz ds. konkurencji Mario Monti wzywał Francję do gospodarki rynkowej83. Komisja uznała, że francuski dekret ochrony branż strategicznych jest niezgodny z zasadą swobodnego przepływu ka-pitału w UE84.
Symbolicznym wyrazem „patriotyzmu gospodarczego” była postawa rządu wobec próby przejęcia koncernu Suez przez włoski Enel, który ogłosił swój zamiar na początku 2006 roku. Francuski rząd był temu przeciwny. Ówczesny premier de Villepin ogłosił, że rząd francuski zamierza połączyć GDF i Suez. Politykę inter-wencjonizmu kontynuował prezydent Sarkozy, którego urzędnicy wsparli osta-teczną fuzję wymienionych fi rm w połowie 2008 roku85. Francuski minister ds.
europejskich Jean-Pierre Jouyet powiedział, że takie strategiczne działania, nie zaś przyjęte przez Komisję propozycje otwarcia rynku, odzwierciedlają „wizję tego, jaka może być polityka energetyczna dla Europy”86.
Fuzja fi rm pod nadzorem rządu wymagała uchwalenia przez parlament spe-cjalnego prawa pozwalającego na prywatyzację GDF (państwo francuskie zacho-wało mniejszościowy pakiet kontrolny 35,7% w GDF-Suez; w 2012 roku – 36%).
Zatrzymanie tak zwanej złotej akcji (umożliwiającej weto decyzyjne) przez rząd
80 D. de Villepin, L’allemagne, La France et l’avenir, de l’Union européenne, Vortrag an der Humboldt-Universität, Berlin 18.01.2006, http://whi-berlin.de/documents/devillepin.pdf (dostęp:
15.03.2012).
81 „L’esprit européen” malmené par le patriotisme, économique, La Revue parlementaire, N° 887, avril 2006, http://www.larevueparlementaire.fr/pages/RP887/RP887-europe-esprit-europeen.htm (dostęp: 20.07.2012).
82 OPA: McCreevy hostile à la protection de certains secteurs stratégiques, EurActiv, 5.09.2005;
Les commissaires à la concurrence et au marché intérieur durcissent le ton, EurActiv, 10.03.2006; «L’es-prit européen” malmené par le patriotisme..., N° 887, avril 2006.
83 M. Monti, Oui, la France peut guérir de sa phobie antilibérale, Le Figaro, 12 mai 2006.
84 La CE conteste le décret français sur les secteurs stratégiques, Reuters, 6.10.2006.
85 J.D. Levy, A. Cole, P. le Galès, From Chirac to Sarkozy: A New France? [w:] Developments in French Politics 4 (red. A. Cole, P. le Galès, J. Levy), Palgrave Macmillan 2008, s. 19.
86 Por. R. Youngs, Energy Security..., s. 36; Dissociation des marchés européens de l’énergie? Non Si les Français et les Allemands arrivent à leurs fi ns, http://www.voxpress.info/dissociation-europeens-s813823.htm (dostęp: 22.05.2012).
miało „na wszelki wypadek” zapewnić możliwość zablokowania ewentualnych niekorzystnych z punktu widzenia państwa decyzji (na przykład sprzedaży in-frastruktury gazowej we Francji)87. Rząd włoski złożył skargę do KE na akt „eko-nomicznego patriotyzmu” jako przykład zaburzenia tworzenia wspólnego rynku wewnętrznego. W odpowiedzi na to europejski komisarz ds. rynku wewnętrzne-go Charlie McCreevy stwierdził, że francuskie działania, wprawdzie „sprzeczne z duchem europejskiego wspólnego rynku”, są jednak dopuszczalne88.
Fuzja okazała się sukcesem, a w jej rezultacie wyrósł jeden z największych kon-cernów energetycznych w Europie (chociaż GDF-Suez jest często opisywany jako największy rywal EDF, to rząd czuwa, by oba koncerny godziły swoje interesy)89. Jak zauważył profesor Philippe Moreau Defarges, prawie wszystkie francuskie partie polityczne wierzyły w protekcjonizm pomimo funkcjonowania kraju w ra-mach jednolitego rynku europejskiego z surowymi zasadami90.