Część I. Polityka energetyczna Francji
1.1. Teorie integracji europejskiej – wybór koncepcji
1.1.1. Interes narodowy w świetle teorii integracji regionalnej
Ernst B. Hass, jeden z najbardziej wpływowych przedstawicieli neofunkcjonali-zmu (obok L. Lindberga, S. Scheingolda, J. Nye’a, D.J. Puchaly, P. Schmittera), ana-lizując postęp procesu tworzenia przez kraje europejskie politycznej wspólnoty, defi niuje integrację jako wewnętrzny proces pokojowego rozwiązywania konfl ik-tów między grupami o sprzecznych oczekiwaniach. W procesie tym polityczni aktorzy są przekonani o interesie przeniesienia ich „lojalności”, oczekiwań i dzia-łalności politycznej do nowego centrum, którego instytucje posiadają jurysdykcję (lub domagają się jej posiadania) ponad państwami narodowymi9.
Transfer loyality z poziomu państwowego na poziom ponadnarodowy w pro-cesie integracji politycznej jest dobrowolny, oczekiwane korzyści wynikają-ce z uczestnictwa na poziomie wspólnotowym przewyższają bowiem korzyści z działań podejmowanych przez krajowe instytucje10. Haas, mówiąc o utwo-rzeniu Zjednoczonych Stanów Europy, stwierdził, że „Europejskie narody mu-szą transferować i połączyć jakąś część ich suwerennych praw, by zabezpieczyć wspólne działania polityczne i gospodarcze dla integracji i właściwego rozwoju ich wspólnych zasobów”11. Haas, odwołując się do przykładu francusko-nie-mieckich negocjacji o kształt EWG, uważa, że gdy rządy raz zobowiążą się do osiągnięcia wspólnych rozwiązań o fundamentalnej wadze dla codziennego ży-cia ich obywateli (niezależnie od powodów, z jakich to czynią), mogą rozwią-zać przyszłe problemy wprowadzenia w życie porozumienia tylko za pomocą
„dalszej delegacji uprawnień do centrum”. Ten „administracyjny spillover” jest najistotniejszą konsekwencją początkowych działań integracji w podstawowych sektorach polityki12. Proces spillover oznacza samoistne „rozlewanie się” (poli-tyczne i ekonomiczne) integracji na kolejne obszary w wyniku przekazania przez
8 J. Barcz, Przyszły Traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 55.
9 E.B. Haas, International Integration: Th e European and the Universal Process, International Organization, Vol. 15, No. 3, 1961, University of Wisconsin Press, s. 366–392.
10 Idem, Th e Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950–1957, Stanford Uni-versity Press, 1958, s. 16.
11 Idem, Th e United States of Europe, Political Science Quarterly, Th e Academy of Political Sci-ence, Vol. 63, No. 4, 1948, s. 533.
12 Idem, Th e Challenge of Regionalism, International Organization, Vol. 12, No. 4, 1958, Univer-sity of Wisconsin Press, s. 454.
państwa narodowe określonego zakresu „lojalności” instytucjom europejskim.
Haas wymienia dwa rodzaje spillover:
– funkcjonalny, gdy współpraca w określonych sektorach gospodarki (lub społeczeństw) tworzy technokratyczną presję na współpracę w sąsiednich sektorach, przesuwając integrację na nowe obszary,
– polityczny, gdy już istniejąca współpraca w określonych obszarach daje władzę subnarodowym instytucjom, by działały one jako nieformalni li-derzy polityczni w innych obszarach (racjonalne rządy muszą delegować uprawnienia do ekspertów, sędziów i biurokratów, w ten sposób tworząc ponadnarodowych aktorów zainteresowanych kooperacją).
Odrzucając skrajne założenie funkcjonalizmu, że państwa członkowskie pod-porządkują się ostatecznie decyzjom wspólnotowego centrum, Haas zwracał uwagę na rolę elit politycznych państw członkowskich, uważając, że postęp in-tegracji zależy od stopnia skomunikowania narodowych interesów w przestrzeni ponadnarodowej stanowiącej amalgamat systemu wspólnotowego i narodowe-go13. Haas przewidywał postęp integracji opartej na zjawisku spillover – tworze-niu nieoczekiwanej wcześniej presji w celu dalszej integracji, stwierdzając: „Ironia [rozwoju EWG w latach 60. XX wieku – T.M.] (…) polega na tym, że ten rozwój nie został zaplanowany ani zatwierdzony przez rządy w 1958 roku”14, czyli gdy początkowe decyzje zostały podjęte, niezamierzony rezultat tych decyzji stał się podstawową siłą dalszej integracji.
Koncepcja neofunkcjonalizmu, zakładająca proces samoistnego „rozlewania się” danego obszaru integracji, wydaje się bardzo użyteczna z punktu widzenia prowadzonej analizy badawczej uwspólnotowienia polityki energetycznej w UE.
Pierwotnie bowiem europejskie instytucje w obrębie EWG nie posiadały żad-nych instrumentów prawżad-nych do konsolidacji współpracy w sektorze energetycz-nym (poza EWWS i EWEA). Wobec tego polityka energetyczna nie mogła być traktowana tak jak polityka rolna, transportowa czy inne polityki wymienione w traktatach. Liberalizacja rynku energetycznego pokazała, jak KE wykorzystała przepisy odnoszące się do polityki konkurencyjności, przenosząc je na nowy ob-szar integracji – sektor energii. W ten sposób nastąpiło „przelanie się” integracji na nowy obszar współpracy. Stało się to możliwe, ponieważ TEWG nie wyłączył energetyki spod reguł konkurencji, jak to uczynił w wypadku na przykład rolnic-twa. Doprowadziło to do sytuacji, w której nie było już oddzielnych rynków naro-dowych, choć nie ukształtował się jeszcze jednolity rynek energii. W państwach członkowskich sektor energetyczny, który opierał się na monopolach wielkich przedsiębiorstw, został poddany deregulacji i, stopniowo, prawom rynku. Z cza-sem wewnętrznie niejednolity sektor energetyczny – składający się z kilku
osob-13 Idem, Th e Study of Regional Integration: Refl ections on the Joy and Anguish of Pretheorizing, International Organization, Vol. 24, No. 4, Regional Integration: Th eory and Research, 1970, Uni-versity of Wisconsin Press, s. 633–641.
14 Idem, Uniting of Europe, xxi.
nych działów podlegających odrębnym regulacjom odnoszącym się do przemysłu węglowego, elektroenergetyki, gazownictwa czy energetyki atomowej – ulegał coraz większemu ujednoliceniu dzięki kolejnym pakietom liberalizacyjnym, które stały się podstawą wspólnego rynku energetycznego IEM (internal energy market).
Komisja Europejska, dążąc do urzeczywistnienia unijnego wewnętrznego ryn-ku gazu ziemnego i energii elektrycznej oraz zapewnienia stabilnych przepływów energii do Unii, opierała się na zasadach liberalizacji i konkurencji, ale korzystała także z podstaw prawnych polityki środowiskowej, polityki transportowej, wy-wierając silny wpływ na kształt IEM. W ten sposób integracja energetyczna ogra-niczyła się do „integracji negatywnej”, czyli zmniejszania barier w handlu zamiast postępu w postaci wspólnej polityki15.
Komisja Europejska badała możliwość rozwoju wspólnego stanowiska, tam gdzie było to możliwe. Mechanizm spillover objął również, choć w ograniczonym stopniu, koordynację zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej UE.
Nacisk neofunkcjonalistów na szczególną rolę instytucji ponadnarodowych w rozwiązywaniu problemów spowodował pewne ograniczenie analizy roli państw i ich interesów w procesie integracji, który przecież daleko wykracza poza pierwotny transfer kompetencji na poziom ponadnarodowy, i poddanie go procesowi spillover. Dlatego już w latach 60. XX wieku S. Hoff mann poddał kry-tyce neofunkcjonalizm z pozycji międzyrządowości, utrzymując, że w integru-jącej się Europie państwo narodowe pozostaje głównym podmiotem stosunków międzynarodowych, a jego motorem działania są interesy grup społecznych16. Założenie o dobrowolnym przekazywaniu kompetencji na szczebel ponadna-rodowy przez państwa „zderzyło się” z wizją odradzającej się od połowy lat 70.
XX wieku myśli neorealizmu (K.N. Waltz17) i koncepcjami rozwijanymi w de-kadzie lat 80. i 90. XX wieku (S. George18, H. Wallace19). Szczególnie ciekawą perspektywę analizy miejsca i roli państw w procesie kształtowania decyzji po-litycznych przedstawił Andrew Moravcsik w koncepcji liberalnego ujęcia mię-dzyrządowego rozwiniętego w ostatniej dekadzie XX wieku jako liberalizm międzyrządowy.
15 F. Baumann, G. Simmerl, Between Confl ict and Convergence: Th e EU Member States and the Quest for a Common External Energy Policy, C.A.P., Discussion Paper, 2011, s. 4–5.
16 J. Czaputowicz, Teorie..., s. 127.
17 K.N. Waltz, Th eory of International Politics, McGraw-Hill Higher Education, New York 1979.
18 S. George, Politics and Policy in the European Community, Oxford Univeristy Press, Oxford 1985.
19 H. Wallace, W. Wallace, C. Webb, Policy-making in the European Community (2nd ed.), J. Wiley, London 1983.