Część II. W kierunku wspólnej polityki energetycznej UE
5.6. Budowa wspólnego rynku energetycznego wewnątrz UE
5.6.1. Uwarunkowania liberalizacji sektora energetycznego w WE/UE
Inicjatywy współpracy energetycznej legły u podstaw procesu integracji europej-skiej, mimo to poza regulacją sektora węglowego i przemysłu energetyki jądrowej do połowy lat 80. XX wieku kooperacja energetyczna państw członkowskich
Wspól-80 Rozporządzenie zastąpiło dotychczasowy mechanizm, który mówił o uruchomieniu tzw.
klauzuli solidarności energetycznej w momencie, gdy dostawy surowca do regionu spadną o co naj-mniej 10% dziennych dostaw do regionu.
81 Motyw 45 Rozporządzenia 994/2010; por. Oświadczenie Komisji w sprawie konkurencji w odniesieniu do motywu 45, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+TA+P7-TA-2010-0322+0+DOC+XML+V0//PL (dostęp: 15.09.2012).
82 Parlament Europejski przyjął rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu, PAP, 21.09.2010.
83 Por. L. Parmigiani, Gas Routes..., s. 19.
noty nie była pogłębiona. Mierząc się z tendencjami silnej ingerencji w sektor ener-getyczny przez rządy narodowe, Komisja Europejska dążyła do liberalizacji określo-nych obszarów gospodarczych, wprowadzając dodatkowe uregulowania mające na celu zapewnienie odbiorcom usług efektywnie funkcjonującego Jednolitego Rynku Europejskiego oraz ustanawiające reguły konkurencji oparte na procesie „otwarcia”
rynków (energii elektrycznej i gazu ziemnego). W Europie sektor energetyczny, ze względu na szczególne znaczenie, bardzo długo bronił się przed wprowadzeniem mechanizmu rynkowego. Do połowy lat 80. nie podejmowano żadnych reform, chroniąc monopol energetyczny84. Dopiero w 1986 roku na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego Komisja uzyskała prawny i polityczny mandat do deregulacji mo-nopoli85. Niezależnie od modeli rynków narodowych KE dążyła do wprowadzenia wspólnego europejskiego rynku gazu i energii elektrycznej, otwartego na ogólnoeu-ropejską konkurencję, nieograniczoną do dominujących podmiotów narodowych.
Europejska liberalizacja rynku energii, oparta na rozległych prawnych reformach sektora, objęła scalenie odrębnych krajowych rynków energii86.
Urzeczywistnienie tego celu wymagało usunięcia licznych przeszkód i barier w handlu, zbliżenia polityki podatkowej i cenowej, a także zapewnienia fi zycznych możliwości przesyłu energii. Prace Komisji były oparte na założeniu, że nowy rynek energii poprawi bezpieczeństwo dostaw i zwiększy efektywność oraz konkurencyjność.
Od początku lat 90. XX wieku KE przyspieszyła tworzenie wspólnego ryn-ku energii elektrycznej i gazu ziemnego, rozpoznając, że ukończenie IEM nadal ograniczają87:
– wysoki poziom koncentracji, faworyzujący niektóre dominujące fi rmy, – wysoki stopnień integracji pionowej przedsiębiorstw,
– rozdrobniony rynek europejski funkcjonujący w granicach państw narodo-wych.
W 1991 roku komisarz ds. energii, Antonio Cardoso e Cunha, zalecił całkowi-tą liberalizację sektora energii88. W rezultacie Komisja, będąc siłą napędową pro-cesu reform, doprowadziła do przyjęcia kolejno trzech pakietów środków
ustawo-84 Energia jest usługą typu sieciowego, wymagającą rozległej regulacji, stąd istnienie pewnych naturalnych monopoli wynika z fi zycznych ograniczeń w przesyłaniu energii elektrycznej i gazu, który wymaga sieci przesyłu wysokich napięć lub wysokiego ciśnienia z miejsca wytworzenia do dystrybutorów, które w dalszej kolejności rozprowadzają prąd elektryczny do odbiorców za pomocą linii niskich napięć.
85 T. Veyrenc, Energie: où va l’Europe?, Paris techReview, 21.09.2011, http://www.paristechre-view.com/2011/09/21/energie-europe (dostęp 2.02.2012).
86 Reforma rynku w Europie rozpoczęła się od brytyjskich doświadczeń i zmiany organizacji rynku zainspirowanej strategią energetyczną UE.
87 Por. M. Derdevet, L’Europe en panne d’énergie. Pour une politique énergétique commune, Des-cartes & Cie, 2009, s. 105.
88 Ibidem, s. 112. W latach 90. XX w. w celu budowy jednolitego rynku energetycznego Komisja przygotowała dyrektywy dotyczące przejrzystości cen (90/377/EWG), tranzytu energii elektrycznej (90/547/EWG) i przesyłu gazu ziemnego (91/296/EWG), tworząc ramy dla transgranicznego han-dlu energią elektryczną i gazem między państwami członkowskimi.
dawczych (1996–1998, 2003 i 2009, por. zał., tab. III), reorganizując „tradycyjny model” organizacji rynku przez:
– rozdzielenie działalności publicznych podmiotów (przesyłu energii i dys-trybucji detalicznej od wytwarzania/dostaw) z jednoczesnym otwarciem rynku na konkurencję,
– wprowadzenie specjalnych zasad dostępu stron trzecich i zwiększenie stop-nia regulacji sektora przez jednostki niezależne od rządów krajowych, – przyspieszenie prac nad zbudowaniem sieci infrastruktury krytycznej89. Komisja i Europejski Trybunał Sprawiedliwości oparły się wówczas na zało-żeniu, że energia jest towarem (tak jak inne produkty lub usługi) podlegającym prawom wspólnego rynku. Handel energią powinien się zatem odbywać na ta-kich samych zasadach jak handel innymi produktami, a jej cenę winny określać siły rynkowe, czyli relacje między popytem a podażą90. Zdefi niowanie energii jako towaru umożliwiło zastosowanie wobec sektora energii przepisów gwaran-tujących swobodny przepływ towarów91. Otwarło też możliwości interwencji Komisji celem promowania konkurencyjności, przejrzystości cen i zwiększe-nia skali obrotu transgranicznego. W konsekwencji Komisja w obszarze rynku gazu i energii elektrycznej oparła swoje działania na kompetencjach Wspólno-ty wynikających z prawa do regulacji rynku wewnętrznego i innych poliWspólno-tyk, na przykład polityka konkurencyjności (art. 81, 82, 85 TWE, obecnie art. 101, 102, 105 TFUE) obejmowała zakaz praktyk i porozumień ograniczających konku-rencję, zakaz nadużywania pozycji dominującej, przewidywała działania anty-trustowe, w tym kontrolę koncentracji i kontrolę pomocy państwa). Dotyczyło to także polityki transportowej i przemysłowej92. Decyzja KE z 16 stycznia 1991 roku Ijssel Centrale w sprawie holenderskich spółek energetycznych przypo-mniała, że sektor energii elektrycznej jest poddany prawu konkurencji tak jak inne sektory93. Instrumenty te pozwalały walczyć z koncentracją przemysłu wo-kół europejskich oligopoli, w szczególności w sektorze gazu ziemnego i energii elektrycznej94.
89 T. Veyrenc, Energie...
90 Case C-7/68, Commission v Italy [1968] ECR 1–633, 642; Coista v Enel, Case 6/64, [1964]
ERC 585; Almeto Gemeente v NV Energiebedriff C 393/92 [1994] ECR I-1447, inne: Commis-sion v France C 157/94 [1997] ECR I-5815; CommisCommis-sion v Italian Republic C 158/94; CommisCommis-sion v France C159/94; Commission v Spain, C160 /94 [1997] ECR I-5699.
91 We Francji prawnicy długo debatowali, czy należy uznać energię jako dobro w świetle prze-pisów prawa cywilnego.
92 Zasada swobodnego przepływu (towarów i usług) może być w szczególnych przypadkach objęta wyłączeniami w sytuacji wykonywania usług o charakterze zobowiązań publicznych (art. 87, art. 88 TW, obecnie art. 107, art. 108 TFUE).
93 91/50/EEC: Commission Decision of 16 January 1991 relating to a proceeding under Article 85 of the EEC Treaty (IV/32.732 – IJsselcentrale and others), Offi cial Journal L 028, 02/02/1991; por.
J.-P. Hansen, J. Percebois, Énergie..., s. 365.
94 J.-M. Chevalier, J. Percebois, Gaz et électricité: un défi pour l’Europe et la France..., s. 19.
Niechęć rządów państw członkowskich związana z liberalizacją sektora energe-tycznego i przeniesieniem kompetencji w tej dziedzinie na poziom unijny wynikała z obawy o utratę kontroli nad krajowymi sektorami energetycznymi. Niektóre kraje członkowskie – jak ocenił były komisarz ds. energii Andris Piebalgs – opierały się naciskom KE budowy w pełni zintegrowanego rynku i przyjmowały takie regulacje wewnętrzne, które uniemożliwiały wymianę transgraniczną, tym samym odcinając się od wolnego przepływu gazu (na przykład zamiana umów długoterminowych z klauzulą „bierz lub płać” na umowy krótkoterminowe)95.
W tym miejscu zderzył się interes KE (walka z koncentracją przemysłu, por.
zał., tab. IV i V) z intencją rządów niektórych państw, które chciały zachować peł-ną kontrolę nad strategiczpeł-ną gałęzią gospodarki96. W praktyce przebieg procesu budowy Wewnętrznego Rynku Energii był silnie determinowany przez politykę dużych państw europejskich, na których tle szczególnie wyróżniała się Francja z jej specyfi czną strukturą energetyczną i tradycją interwencjonizmu państwa w sektor energetyczny.