Część II. W kierunku wspólnej polityki energetycznej UE
6. Francja wobec polityki energetycznej UE i budowy Wewnętrznego Rynku
6.1. Liberalizacja sektora energetycznego we Francji: między solidaryzmem
Podejmując wysiłek liberalizacji rynków energetycznych w UE, zgodnie z założe-niami wspólnej polityki konkurencji KE podjęła działania związane z otwarciem rynków i ograniczeniem monopoli europejskich koncernów energetycznych. Ko-misja celem włączenia energii w ramy wspólnego rynku, na przełomie lat 80. i 90.
XX wieku, opracowała pierwsze propozycje dla Wewnętrznego Rynku Energii (IEM). Działania te zderzyły się z preferencjami państw, które dążyły do ochrony narodowych czempionów, szczególnie tam, gdzie spółki energetyczne były upań-stwowione (Francja, Włochy)1.
Kiedy KE opracowała swoje propozycje dla konstrukcji wewnętrznego rynku energii, polityka energetyczna Francji była bardzo niespójna z zaproponowaną wizją. Silna pozycja fi rm energetycznych, interwencjonizm państwa oraz wyso-ki stopień centralizacji i regulacji w sektorze energii rozmijały się z założeniami wspólnotowymi2.
Integracja europejska zmusiła Francję do podporządkowania się logice wspól-nego rynku. W ocenie rządu otwarcie na konkurencję oznaczało rozpad piono-wej struktury historycznych monopoli. Kontrowersje były mniejsze w przypadku gazu ze względu na ograniczone znaczenie we francuskiej polityce energetycznej.
Stanowisko Francji wobec otwarcia rynku energetycznego trzeba rozpatrywać jako próbę zachowania własnego modelu w warunkach postępującej europeiza-cji3. Kraj znalazł się pod silną presją dostosowawczą, a głównym celem stała się ochrona interesów narodowych przedsiębiorstw energetycznych. Francuska elita
1 Por. M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 160; S. Müller-Kraenner, Bezpieczeństwo energety-czne. Nowy pomiar świata, przeł. K. Jankowska, Wydawnictwo „Z Naszej Strony”, Szczecin 2009, s. 100–103.
2 S. Meritet, French energy..., s. 7.
3 E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe de l’électricité..., s. 545.
polityczna szybko zrozumiała, że skutki liberalizacji trudno będzie zrekompenso-wać, szczególnie w sektorze produkcji prądu elektrycznego.
W świetle celów forsowanych przez KE reforma francuskiego sektora energe-tycznego stała się bardziej polityczna niż kiedykolwiek wcześniej4. Wyraziło się to w postawie antyliberalizacyjnej i utrzymywanej przez lata sceptycznej postawie wobec urynkowienia. Otwarcie francuskiego rynku na konkurencję było postrze-gane jako błąd ekonomiczny i ideologiczny narzucony przez Komisję, który gro-ził demontażem dotychczasowych założeń polityki przemysłowej kraju5. Obawa przed uwpólnotowieniem i utratą narodowej niezależności, która wyrażała się w rozwinięciu „parasola ochronnego” nad narodowymi czempionami, obniżała wiarygodność Francji na arenie europejskiej6.
6.1.1. Bariery liberalizacji sektora energetycznego we Francji
6.1.1.1. Tradycje interwencjonizmu państwa i konsekwencje fali nacjonalizacji
We Francji silny interwencjonizm państwa w gospodarkę miał tradycje historycz-ne w szczególności w odniesieniu do strategicznych sektorów publicznych (ga-zowego, węglowego, energii elektrycznej), ale także w odniesieniu do uzbrojenia, przemysłu kolejowego, lotniczego, bankowego, ubezpieczeniowego.
Państwo odgrywało ważną rolę w zarządzaniu gospodarczym, co zyskało określenie dirigisme (silna forma zaangażowania rządu, interwencjonizm pań-stwa) w osiąganiu celów rozwoju gospodarczego7. Pod względem skali regulacji sektora energetycznego Francja stała się jednym z najbardziej scentralizowanych państw. Europejskie wymagania obejmujące proces deregulacji rynku energe-tycznego i otwarcie sieci przesyłowych stanowiły dla francuskiej kultury dirigisme (i colberto-jakobińskiej tradycji protekcjonizmu) szok, odzwierciedlony w pew-nym sensie odrzuceniem przez Francję Europy, rynków i konkurencji8.
Po II wojnie światowej tendencje do centralizacji i interwencjonizmu państwa nasiliły się. Dwie fale nacjonalizacji przetoczyły się przez kraj zimą 1944/1945 i 1945/19469. 8 kwietnia 1946 roku przyjęto prawo o nacjonalizacji, opracowa-ne przez Marcela Paula, komunistyczopracowa-nego ministra produkcji przemysłowej, które przekształciło prywatne fi rmy w jedno przedsiębiorstwo użyteczności
pu-4 J.-M. Chevalier, Les grands batailles de l’énergie. Petit traité d’une économie violent, Gallimard, 2004, s. 249.
5 E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe de l’électricité..., s. 221.
6 S. Meritet, French energy..., s. 7.
7 Por. C. Mazzucelli, Constructing Europe: Identity and interests In France and Germany, 1989–
1999, Franco-German relations in the European Union. Decline or new Design?, Pittsburgh, Pennsyl-vania, 1999, s. 7; B.K. Sovacool, S.V. Valentine, Th e National Politics..., s. 92.
8 S. Meritet, French energy..., s. 13.
9 Ostatnia fala nacjonalizacji przetoczyła się z początkiem prezydentury F. Mitterranda (socja-listy) na początku lat 80. XX w.
blicznej10. Zgodnie z artykułami 1–3 ustawy nr 46-628 z 8 kwietnia 1946 roku zarządzanie znacjonalizowanymi przedsięwzięciami (w tym „produkcją, przesy-łem i dystrybucją, importem i eksportem prądu elektrycznego” oraz „produkcją, transportem, dystrybucją, importem i eksportem łatwopalnego gazu”) zostało po-wierzone publicznym przedsiębiorstwom: Électricité de France Service National (EDF) oraz Gaz de France Service National (GDF)11.
Przedsiębiorstwa te zostały stworzone na gruncie małych fi rm zintegrowa-nych w przedsiębiorstwa państwowe12. Było to możliwe, ponieważ francuski rząd znacjonalizował ponad 1799 małych producentów, spółek przesyłowych i dystry-butorów energii elektrycznej (podobny mechanizm dotyczył sektora gazowego – GDF do czasów liberalizacji dysponował quasi-monopolem we wszystkich seg-mentach łańcucha dostaw gazu we Francji, poza produkcją)13. Umieszczone pod nadzorem państwa były potężnymi narzędziami w określaniu polityki energetycz-nej w zakresie redystrybucji społeczenergetycz-nej, planowania terytorialnego lub konkuren-cji gospodarczej.
Motyw ochrony własnego rynku był silny w założeniach polityki gospodarczej powojennej Francji14. W latach 60. XX wieku pod przewodnictwem generała de Gaulle’a narodową ambicją było dogonienie Stanów Zjednoczonych za pomocą państwowych i publicznych przedsiębiorstw i systemu fi nansowego administro-wanego centralnie (nacjonalizacja była narzędziem polityki gospodarczego
pa-10 Loi no 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz Version consoli-dée au 1 janvier 2012, http://www.legifrance.gouv.fr (dostęp: 7.05.2012); M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 108.
11 Loi no 46-628 du 8 avril 1946. Przesył prądu elektrycznego został powierzony wyłącznie EDF zgodnie z warunkami koncesji przyznanej w 1958 r. dla EDF na okres 75 lat. Jednocześnie, zgodnie z art. 8. Prawa 1946 r., niektóre zakłady produkujące energię elektryczną były wyłączone z nacjo-nalizacji (głównie fi rmy zarządzane przez lokalne władze). Stąd w 1993 r. z 450,6 TWh prądu elek-trycznego wyprodukowanego we Francji 26,8 TWh było wyprodukowane przez fi rmy niezależne od EDF. Podobnie w zakresie dystrybucji ok. 6% prądu elektrycznego konsumowanego we Francji było dystrybuowane przez fi rmy inne niż EDF. GDF posiadał koncesję przyznaną przez rząd na okres 30 lat [za:] Case C-159/94, Commission v France Judgement of Th e Court, 23.10.1997, s. I-5822.
12 W 1903 r. utworzono Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) – federację odpowiedzialną za organizację lokalnych usług publicznych, która w 1946 r. silnie wsparła rząd, gdy prawo nacjonalizacyjne było omawiane w parlamencie.
13 Prawo z 15 lipca 1906 r. o dystrybucji energii dawało możliwość rozwoju niezależnego od władzy centralnej lokalnych operatorów sieci elektrycznej i gazowej. Pierwsze sieci energetyczne były rozwijane lokalnie – gaz od lat 30. XIX w. oraz prąd elektryczny od lat 80. XIX w. Stosując umowy koncesyjne, miasta podpisywały umowy komercyjne z operatorami na rozwój infrastruk-tury w zamian za długoterminowy monopol lokalny (do 30 lat). Operator negocjował stawki oraz inwestycje z władzami lokalnymi. Prawo koncesjonowania nie zostało zniesione, choć stało się fi kcją, gdyż wobec rzeczywistej sytuacji na rynku nie można było wybrać jakichkolwiek innych podmiotów niż EDF i GDF, które cieszyły się monopolistyczną pozycją na rynku dystrybucji [za:]
F.-M. Poupeau, Central-Local Relations in French Energy Policy Making and the Environmental Shift : Towards a New Pattern of Governance between State and Local Authorities?, CNRS and University of Paris East (LATTS), Working Paper Series 19, May 2010, s. 5.
14 Por. M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 159.
triotyzmu). Kolejne rządy kontynuowały politykę zapewniającą państwu prawo do ingerencji w gospodarkę, aby utrzymać kontrolę nad strategicznymi sektorami.
Silne związki zawodowe w sektorze energetycznym (na przykład CGT Energie), państwowe przedsiębiorstwa oraz struktury administracyjne (w szczególności resort przemysłu) zostały powiązane z sobą wspólną misją świadczenia powszechnej usłu-gi użyteczności publicznej (fr. service publique)15. W konsekwencji nacjonalizacji zapewnienie usług energetycznych stało się zadaniem fi rm państwowych i pośrednio funkcją państwa, co zrodziło szczególne zobowiązanie wobec obywateli. Dostawy elektryczności i gazu stały się kategorią usług użyteczności publicznej, a odpowie-dzialność za ich zapewnienie przejęły państwowe monopole (EDF i GDF). We Fran-cji service publique został ustanowiony na podstawie kilku zasad: ciągłości, nieprze-rwalności, powszechności dostępu, równości, zdolności adaptacji16.
Koncepcja stworzenia zintegrowanych pionowo przedsiębiorstw w praktyce umożliwiła zaopatrywanie gospodarstw domowych i przemysłu w gaz i elektrycz-ność po względnie niskich cenach określanych odgórnie przez państwo (dzięki regulowanej taryfi e opłat)17. Przez kolejne dekady kontrolowany przez państwo EDF zachowywał w zasadzie monopol na produkcję i dystrybucję energii elek-trycznej, a organy rządowe miały wpływ na regulację cen prądu elektrycznego (w podobny sposób funkcjonował GDF w sektorze gazu).
6.1.1.2. Implikacje usług użyteczności publicznej i taryf regulowanych a prawa wolnego rynku
Zasada świadczenia usług użyteczności publicznej (legitymizująca taryfy regulo-wane) wpisywała się w koncepcję francuskiego modelu państwa opiekuńczego18. Zastosowanie regulowanych taryf dla energii elektrycznej i gazu (pozostających pod kontrolą rządu centralnego – ministerstwa przemysłu), jako konsekwencja silnej obecności państwa w życiu gospodarczym, stało się specyfi ką francuskiego rynku energetycznego. Mechanizm ten wzmacniało przekonanie o korzyściach społecznych, ponieważ dostęp do energii elektrycznej został uznany za prawo za-gwarantowane wszystkim obywatelom na obszarze kraju19.
15 Usługi użyteczności publicznej to usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (np.
transport, poczta, energia). Ich istotą jest konieczność świadczenia nawet wówczas, gdy na rynku nie ma na nie dostatecznej koniunktury, przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają jednak normom traktatowym, zwłasz-cza regułom konkurencji (art. 86 ust. 2 TWE, art. 106 TFUE).
16 J.-M. Chevalier, Les grands batailles..., s. 246–247.
17 Francja nie jest jedynym krajem, w którym ceny energii elektrycznej czy gazu są regulowa-ne przez niezależnych regulatorów. Kształtowanie cen na podstawie potencjału parku jądrowego powoduje jednak, że są one niższe niż w większości innych krajów opierających energetykę na pa-liwach kopalnych.
18 Por. H. Drake, France: An EU Founder Member Cut Down to Size?, European Integration, Vol.
28, No. 1, March 2006, s. 101; E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe..., s. 220.
19 A. Prontera, Europeanization..., s. 493.
Z czasem, w wyniku rozwiniętego programu energetyki jądrowej, Francja osiąg-nęła najtańszą energię elektryczną w Europie Zachodniej (por. zał., tab. VI)20. Cena energii elektrycznej we Francji dzięki rozbudowanemu potencjałowi energii jądrowej często była znacznie niższa od hurtowych cen rynkowych w krajach sąsiadujących21. Toteż konkurenci skarżyli się, że nie mogą wejść na francuski rynek energii elektrycz-nej (także gazu). Jednocześnie z postępującą liberalizacją budowy wspólnego rynku energetycznego zrodziło to spór z Komisją, która zarzuciła, że francuskie regulowane taryfy (znacznie niższe od stawek rynkowych) są niezgodne z ideą wolnego rynku i uniemożliwiają otwarcie rynku22. Komisja uważała, że istnienie regulowanych praw-nie taryf opłat za energię elektryczną może być równoznaczne z pomocą państwa dla dużych i średnich przedsiębiorstw. Rząd Francji z kolei bronił się, twierdząc, iż ceny energii elektrycznej w kraju nie są poniżej cen rynkowych, i tłumacząc niższe ceny efektem tak zwanej renty jądrowej (to znaczy kiedyś poniesione ogromne koszty i na-kłady francuskiego społeczeństwa na rozbudowę programu jądrowego teraz przyno-szą zyski w postaci tańszego prądu)23. O ile misja usług publicznych była przez Francję używana jako argument przeciw liberalizacji, o tyle Komisja uznawała je za rodzaj praktyk wsparcia monopolowego (art. 86 ust. 2 TWE, art. 106 ust. 2 TFUE)24.
W latach 90. XX wieku orzecznictwo ETS w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Services of General Economic Interest – SGEI25) wywołały we Francji obawy o trudność utrzymania „francuskiego mode-lu”. W celu poszukiwania prawnych rozwiązań powstawały liczne raporty i spra-wozdania (Rada Stanu 199626, Rada Analiz Ekonomicznych 199727, Commissariat général du Plan 200028), które próbowały dostosować defi nicje usługi publicznej do wymogów regulacji unijnej polityki konkurencyjności (zachowując istotę fran-cuskich rozwiązań). W kolejnych latach podejmowano próby modyfi kacji pojęcia usługi publicznej w przyjmowanych ustawach29.
20 Wobec wysokich cen paliw kopalnych w innych krajach (gaz, węgiel).
21 France, Outlook, EIA 2009, s. 9.
22 S. Meritet, French energy..., s. 15.
23 J.-P. Hansen, J. Percebois, Énergie..., s. 472–473; B. Leimbach, F. Müller, European Energy..., s. 18.
24 Art. 86 TWE (art. 106.2 TFUE): Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podle-gają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji.
25 SGEI (Services of General Economic Interest) – usługi świadczone w ogólnym interesie go-spodarczym, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html (dostęp: 15.10.2012).
26 Le service public: Rapport Au premier ministree (R.D. de Saint Marc), La Documentation française, Paris 1996.
27 Service public, secteur public (E. Cohen, C. Henry), rapport nr 3 du CAE, 1997; Gaz et élec-tricit: un défi pour l’Europe et la France (K.-M. Chevalier, J. Percebois), rapport nr 74 du CAE, La Documentation française, Paris, 2008.
28 Service publics en résau: Perspectives de concurrence et nouvelle réulations, rapport du groupe de travail (Jean Bergougnoux), Commissariat General Du Plan, avril 2000.
29 Loi no 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, version consolidée au 1 janvier 2012; Loi no 2003-8 du 3 janvier 2003 relative
Francja nie była gotowa utracić korzyści z renty jądrowej w postaci niższych cen wytwarzania prądu elektrycznego, zarówno ze względów politycznych, jak i społecznych30. Przekonanie o wzroście cen energii w wyniku otwarcia rynku (szczególnie w sektorze elektroenergetycznym) rodziło obawę przed obniżeniem konkurencyjności francuskiej gospodarki wobec krajów sąsiedzkich, w szczegól-ności Niemiec31. W przemówieniu na letnim uniwersytecie MEDEF (Mouvement des Entreprises de France) pod koniec lata 2007 roku Nicolas Sarkozy stwierdził:
Nie zaakceptuję w imię fałszywej koncepcji konkurencyjności wzrostu cen energii elek-trycznej i gazu szybciej niż kosztów. Nie podejmowaliśmy tak wielkich wysiłków, tak wie-le inwestycji, aby wyrównać nasze ceny do cen naszych europejskich konkurentów mniej wydajnych, karając zdolność nabywczą Francuzów i naszą konkurencyjność, (...) nie jest winą posiadać energetykę jądrową w produkcji energii we Francji, abyśmy musieli sobie tłumaczyć, że teraz jest konieczne, by konsumenci i przedsiębiorstwa płacili drożej, ponie-waż ceny Brent [baryłki ropy naft owej – T.M.] wzrastają32.