Pogłębienie zewnętrznego wymiaru współpracy energetycznej w UE

Europejskiej w pierwszej dekadzie XXI wieku

Europeizacja bezpieczeństwa energetycznego stała się największym politycznym wy-zwaniem UE na początku XXI wieku. Mimo że kwestie energetyczne nie stanowiły szczególnego przedmiotu zainteresowania WPZiB UE, instytucjonalizacja współ-pracy w tym zakresie stała się jednym z głównych celów KE. Znalazło to potwierdze-nie w wielu inicjatywach przez nią podejmowanych.

W listopadzie 2000 roku w Zielonej Księdze zatytułowanej W kierunku europej-skiej strategii na rzecz bezpieczeństwa dostaw energii Komisja apelowała o aktywną politykę energetyczną, bez której UE nie będzie mogła uwolnić się od rosnącej zależności energetycznej i  ryzyka związanego z  takim uzależnieniem¹¹. Porów-nując UE do „Guliwera w kajdanach”, Komisja wezwała do stworzenia wspólnej

09 Dodatkowo w dołączonej do traktatu Deklaracji odnoszącej się do artykułu 194 TFUE stwier-dzono, że artykuł ten nie wpływa na prawo państw członkowskich do przyjmowania niezbędnych postanowień w celu zapewnienia dostaw energii (zgodnie z warunkami przewidzianymi w artykule 347 TFUE).

10 S.S. Haghighi, Energy Security and the Division of Competences between the European Com-munity and its Member States, European Law Journal, Vol. 14, No. 4, July 2008, s. 470.

11 Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement énergétique, 29.11.2000, COM/2000/0769 fi nal.

europejskiej strategii bezpieczeństwa dostaw energii, która zminimalizowałaby tę zależność¹².

Początkowe wysiłki KE nie przyniosły jednak oczekiwanych inicjatyw poli-tycznych. Europejska Strategia Bezpieczeństwa z 12 grudnia 2003 roku zawierała wprawdzie zdanie o rosnącej europejskiej zależności energetycznej, ale nie wiąza-ła problemu zapewnienia nieprzerwanych dostaw z innymi strategicznymi cela-mi działań, takicela-mi jak na przykład przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmu czy nuklearnej proliferacji¹³.

Wobec niepowodzenia konsolidacji wspólnego stanowiska w obrębie państw członkowskich Komisja podjęła próbę promocji logiki liberalnej przez transfer zasad i norm wspólnego rynku, starając się zintegrować europejskie peryferie ze Wspólnotą. Unia poszukiwała możliwości „eksportu zasad rynku wewnętrznego jako sposobu uwolnienia dostaw energii spod kontroli niestabilnych regionów.

W opublikowanym w maju 2003 roku obszernym komunikacie w sprawie polityki energetycznej KE zwróciła uwagę na konieczność rozszerzenia na kraje sąsiednie zasad wewnętrznego rynku energii¹⁴. Komisja uznała, że rozwiązanie rosnącego problemu zależności energetycznej można osiągnąć tylko razem z krajami sąsia-dującymi i partnerskimi (w tym z Rosją). Drogą do stworzenia takiego partner-stwa było rozprzestrzenienie zasad wspólnego rynku energii UE¹⁵. Komunikat Komisji przyjęty przez Radę 15 grudnia 2003 roku w  formie konkluzji zatytu-łowanych Infrastruktura energetyczna i polityka energetyczna w Szerszej Europie określał najważniejsze kierunki wspólnej polityki zewnętrznej w dziedzinie ener-gii, obejmujące: dialog energetyczny UE – Rosja i wyzwania Północy dla państw basenu Morza Bałtyckiego, współpracę euro-śródziemnomorską, region Europy Południowo-Wschodniej oraz rejon Morza Kaspijskiego¹⁶.

W marcu 2006 roku Komisja wydała kolejną Zieloną Księgę – Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, która dała nowy impuls polityce energetycznej, wzywając do zapewnienia common external energy Policy¹⁷.

Rada Europejska w  konkluzjach prezydencji przyjętych na szczycie 15 i  16 czerwca 2006 roku rozpatrzyła przygotowany przez KE dokument poświęcony

12 Green Paper – Towards a European strategy for the security of energy supply, COM/2000/0769 fi nal.

13 A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003.

14 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Development of Energy Policy for an Enlarged EU, its Neighbours and Partners, COM (2003) Brussels, 262/2 fi nal.

15 Ibidem, s. 4–5. Był to istotny postęp, ponieważ poprzedni komunikat KE z 13 marca 2001 r., Completing the internal energy market, mówił o wzajemnym otwarciu rynków energii między UE a krajami trzecimi przez zawieranie regionalnych lub dwustronnych umów.

16 Energy infrastructure and energy policies in a Wider Europe – Council conclusions, ENER 350 COEST 108 RELEX 485, Brussels, 19 December 2003.

17 An European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, Green Paper, Brussels, 8.03.2006, COM (2006) 105 fi nal, s. 19–20.

zewnętrznej polityce UE w dziedzinie energii, który stwierdzał, że bezpieczne za-opatrzenie w energię wymaga połączenia polityk wewnętrznych i zewnętrznych:

Nie chodzi o zakwestionowanie uzasadnionego prawa poszczególnych państw członkow-skich do utrzymywania swoich własnych stosunków zewnętrznych dla zapewnienia bez-pieczeństwa dostaw energii i do wyboru swoich wewnętrznych źródeł energii. Niemniej jednak rozwój spójnej i zogniskowanej zewnętrznej polityki energetycznej UE, opartej na pełnym wachlarzu wewnętrznych i zewnętrznych polityk UE, wzmocniłby zbiorowe bez-pieczeństwo zewnętrzne Unii¹⁸.

W ten sposób Rada Europejska zachęciła do „rozwoju i wdrożenia zewnętrz-nej polityki energetyczzewnętrz-nej” Unii przez „rozszerzenie wewnętrznego rynku energii UE na jej sąsiadów”, w tym zasad Traktatu o Wspólnocie Energetycznej¹⁹.

Pod koniec 2006 roku przedstawiciele instytucji europejskich (przewodniczący KE José Manuel Barroso, komisarz ds. energii Andris Piebalgs oraz Wysoki Przed-stawiciel ds. WPZiB Javier Solana) zwrócili się z apelem o przyspieszenie realizacji polityki bezpieczeństwa energetycznego opartego na wspólnym podejściu. Szef KE José M. Barroso zaapelował, by kraje członkowskie porzuciły ujęcie narodowocen-tryczne i uzgodniły chęć wspólnej europejskiej strategii energetycznej:

(...) czas wrócić do serca europejskiej integracji, która rozpoczęła się z utworzeniem Wspól-noty Węgla i Stali (…) otwarte rynki, a nie wąski nacjonalizm, są drogą do bezpieczeństwa energetycznego i zrównoważonego rozwoju²⁰.

Komisarz ds. energii Andris Piebalgs wskazywał, że zewnętrzna polityka ener-getyczna ma trzy powiązane cele: powinna zapewnić bezpieczeństwo dostaw UE, wspierać międzynarodowe wysiłki walki ze zmianami klimatu i zapewnić UE do-stęp do światowych zasobów energetycznych²¹.

W komunikacje KE do Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej An energy policy for Europe z 10 stycznia 2007 roku Komisja stwierdziła, że energia musi stać się centralną częścią stosunków zewnętrznych UE, ma to znaczenie dla bezpieczeństwa geopolitycznego, stabilności gospodarczej, rozwoju społecznego i międzynarodowych wysiłków na rzecz zwalczania zmian klimatu²².

18 Zewnętrzna polityka służąca interesom Unii Europejskiej w dziedzinie energii. Stawianie czo-ła zewnętrznym zagrożeniom w dziedzinie energii, Dokument od Komisji/SG/WP dla Rady Euro-pejskiej, 2006, s. 1, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st09971.pl06.pdf (dostęp:

13.05.2012).

19 Presidency Conclusions, European Council, Brussels 15/16 June 2006, 10633/1/06 REV 1, s. 11.

20 M. Barroso, Opening speech External energy conference External energy policy, November 2006 (Speech/06/711), 20.11.2006; J. Solana, Towards an EU External Energy Policy (S 324/06).

21 A. Piebalgs, External projection of the EU internal energy market, Opening speech at the External Energy Policy, 20 November 2006 (SPEECH/06/712), http://europa.eu/rapid (dostęp:

17.07.2012).

22 An Energy Policy for Europe, Communication from the Commission to the European Coun-cil and the European Parliament an Energy Policy for Europe, European Commission, 2007a COM (2007) 1 fi nal, Brussels, s. 17.

Rada Europejska w  konkluzjach szczytu 8–9 marca 2007 roku przyjęła eu-ropejską politykę energetyczną, uznając potrzebę zintegrowanego podejścia do zmian klimatu i bezpieczeństwa dostaw²³. W ten sposób zewnętrzna współpraca energetyczna UE została związana z celami pakietu energetyczno-klimatycznego (Th e climate and energy package), który został złożony na wiosennym posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu 2007 roku. Wkrótce potem (10 maja 2010 roku) usta-nowiono sieć korespondentów energetycznych (EU Network of Energy Security Correspondents – NESCO) jako nowe narzędzie służące poprawie zewnętrznego bezpieczeństwa energetycznego UE. Korespondenci są przedstawicielami mini-sterstw spraw zagranicznych i energii z krajów członkowskich i instytucji europej-skich (Komisji i Rady Europejskiej)²⁴. NESCO monitoruje ciągły rozwój zdarzeń związanych z zewnętrznym bezpieczeństwem dostaw energii do UE oraz zapew-nia wspólną ocenę czynników zewnętrznych mających wpływ na bezpieczeństwo dostaw w UE²⁵.

Ważnym aktem była rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 26 września 2007 roku w  sprawie wspólnej europejskiej polityki zagranicznej w  dziedzinie energetyki, która wyraziła oczekiwanie Parlamentu przyjęcia przez Unię odpo-wiedniej podstawy traktatowej do prowadzenia polityki energetycznej i bezpie-czeństwa energetycznego²⁶.

Szczególnym politycznym katalizatorem zacieśnienia współpracy państw członkowskich UE w wymiarze zewnętrznym stały się systematycznie powtarza-jące się kryzysy gazowe Rosji z Ukrainą, które komisarz ds. relacji zewnętrznych UE Benito Ferrero-Waldner nazwała „dzwonkiem alarmowym, przypominają-cym, że bezpieczeństwo energetyczne musi zajmować jeszcze ważniejsze miejsce na liście priorytetów politycznych”²⁷. Podczas konferencji w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy – ENP) we wrześniu 2007 roku komisarz zaproponowała wdrożenie nowej „umowy sąsiedztwa energetycz-nego” (neighbourhood energy agreement)²⁸.

W listopadzie 2008 roku Komisja zaprezentowała Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej. Plan bezpieczeństwa energetycznego i  solidarności

energe-23 European Council, Presidency Conclusions 8/9 March 2007, Brussels, 7224/1/07, REV 1, 2 May 2007.

24 EU Network of Energy Security Correspondents, http://eeas.europa.eu/energy/network_

en.htm (dostęp: 12.09.2012).

25 Monitorowanie i wymiana informacji jest ułatwiona przez kontrolowany system gwarantu-jący bezpieczną komunikację.

26 Wspólna europejska polityka zagraniczna w dziedzinie energetyki, European Parliament, 26.09.2007, www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0413+0+-DOC+XML+V0//PL (dostęp: 12.09.2012).

27 B. Ferrero-Waldner, European Commissioner for External Relations and European Neighbour-hood Policy, Opening Speech, European NeighbourNeighbour-hood Policy Conference, Brussels, 3 September 2007.

28 Ibidem.

tycznej UE, w którym zaleciła podjęcie nowych inicjatyw zmierzających do po-prawy europejskiego bezpieczeństwa dostaw obejmujące następujące obszary²⁹:

– infrastrukturę i dywersyfi kację dostaw energii, – zewnętrzny wymiar relacji energetycznych,

– zapasy ropy i gazu oraz mechanizmy reagowania kryzysowego, – efektywność energetyczną,

– optymalne wykorzystanie własnych zasobów energetycznych UE.

Dokument podkreślał, że dotychczasową słabością w  kształtowaniu wspólnej polityki energetycznej UE był brak mówienia jednym głosem państw członkow-skich wobec krajów dostawców zewnętrznych. Komisja zaproponowała utworzenie zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej na podstawie sześciu priorytetowych regionalnych projektów połączeń UE, zasilanych przez dostawy z państw trzecich.

Kolejne, bardziej szczegółowe cele polityki energetycznej UE Komisja przedstawiła w marcu 2010 roku w ramach strategii „Europa 2020” (w tym między innymi stwo-rzenie zintegrowanego paneuropejskiego rynku energii i wzmocnienie zewnętrzne-go wymiaru rynku energii UE)³⁰. Wśród innych inicjatyw wspierających tworzenie wspólnej wewnętrznej i zewnętrznej polityki energetycznej był promowany przez Jacques’a Delorsa pomysł powołania Europejskiej Wspólnoty Energetycznej, za-proponowany 5 maja 2010 roku³¹. Koncepcja ta zakładała między innymi wspólne zakupy energii przez kilka państw członkowskich, utworzenie europejskich rynków energetycznych opartych na obejmującej całą Europę sieci energetycznej wzajem-nych połączeń infrastruktury gazowo-elektrycznej poszczególwzajem-nych państw³².

Ważnym krokiem w kierunku nadania większej spójności działań i wypraco-wania wspólnego podejścia były decyzje europejskich szefów państw i  rządów podjęte na szczycie energetycznym w dniu 4 lutego 2011 roku w Brukseli, wzy-wające Komisję do przedstawienia pomysłów na poprawę spójności zewnętrznej polityki energetycznej Unii. W odpowiedzi, 7 września 2011 roku, Komisja w ko-munikacie Polityka energetyczna UE. Stosunki z partnerami spoza UE zapropono-wała strategię współpracy opartą na priorytetach³³:

1) rozwijania zewnętrznego wymiaru wewnętrznego rynku energii UE, 2) wzmacniania partnerstw na rzecz pewnych, bezpiecznych, trwałych

i kon-kurencyjnych dostaw energii,

29 An EU Energy Security and Solidarity Action Plan, Second Strategic Energy Review, 13 No-vember 2008, COM (2008) 781 fi nal.

30 Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM (2010) 2020, Brus-sels, 3.03.2010, COM (2010) 2020 fi nal.

31 S. Andoura, L. Hancher, M. Wouden, Towards a European Energy Community: A policy proposal, 2010, www.europarl.europa.eu/webnp/webdav/site/myjahiasite/users/nsalliarelis/public/Towards%20 a%20European%20Energy%20Community_A%20Policy%20Proposal.pdf (dostęp: 15.07.2011).

32 Zmierzając do nowej Europejskiej Wspólnoty Energetycznej (European Energy Community, EEC), deklaracja Buzek – Delors, Parlament Europejski, 5 maja 2010.

33 „Th e EU Energy Policy: Engaging with Partners beyond Our Borders”, Brussels, 7.09.2011, COM (2011) 539 fi nal.

3) poprawy dostępu krajów rozwijających się do zrównoważonej energii, 4) zwiększenia wsparcia dla polityki UE poza jej granicami.

Komisja zaproponowała mechanizm wymiany informacji dotyczących umów międzyrządowych zawieranych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi w zakresie dostaw surowców strategicznych celem poprawy koordynacji na wewnętrznym rynku energii. Proponowany mechanizm rozszerza procedu-rę notyfi kacyjną stosowaną już w  odniesieniu do umów gazowych (obowiązek raportowania umów gazowych dla państw członkowskich)³⁴. Nowe rozwiązanie wzmacnia i rozszerza obowiązek raportowania o umowy międzyrządowe, które mogą mieć wpływ na rynek wewnętrzny energii lub na państwa członkowskie³⁵.

Komisja jest gotowa zapewnić państwom członkowskim wsparcie prawne w  trakcie negocjowania umów, które mają bezpośredni związek z  prawodaw-stwem dotyczącym rynku wewnętrznego. W szczególnych przypadkach Komisja może sporządzić ocenę ex ante dotyczącą zgodności przyszłej umowy międzyrzą-dowej z przepisami UE, zanim taka umowa zostanie podpisana³⁶. Jak wyjaśniał unijny komisarz ds. energii Günther Oettinger:

Proponujemy mechanizm wczesnej i  dokładnej wymiany informacji (...) dla wszystkich porozumień energetycznych, niezależnie od tego, czy mówimy o gazie, ropie, energii elek-trycznej lub odnawialnych źródłach energii³⁷.

Państwa członkowskie będą zobowiązane do informowania nas o istniejących [umo-wach – T.M.] oraz tych negocjowanych³⁸.

Przez potwierdzenie ex ante, czy dwustronne umowy są zgodne z prawem UE, Komisja może dostarczyć inwestorom interpretacji prawnej. W dłuższej perspek-tywie KE dąży do wprowadzenia standardowych klauzul, których państwa człon-kowskie będą mogły używać jako szablonu umów międzyrządowych w sektorze energii zgodnych z prawem UE.

W ten sposób KE uzyskała uprawnienia monitorowania wszystkich między-rządowych porozumień dotyczących energii między państwami członkowskimi UE a państwami trzecimi. Stworzenie mechanizmu wymiany informacji na

po-34 Art. 13, pkt 6 Rozporządzenia (UE) 994/2010, Wymiana informacji: (…) państwa członkowskie przekazują Komisji istniejące umowy międzyrządowe zawarte z państwami trzecimi, które mają wpływ na rozwój infrastruktury gazowniczej i dostawy gazu. Przy zawieraniu nowych umów międzyrządowych z państwami trzecimi, które mają taki wpływ, państwa członkowskie informują Komisję (…).

35 Do komunikatu został dołączony projekt Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady ustana-wiającej mechanizm wymiany informacji w  odniesieniu do umów międzyrządowych w  dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, Bruksela, 7.09.2011, COM (2011) 540, 2011/0238 (COD).

36 Wsparcia takiego z powodzeniem udzielono podczas negocjacji dotyczących umowy mię-dzyrządowej w sprawie gazociągu Nabucco i  podczas negocjacji między Rzeczpospolitą Polską a Rosją dotyczących gazociągu jamalskiego.

37 S. van Renssen, External energy policy: Brussels takes charge, European Energy Review, 12.09.2011.

38 Ibidem.

ziomie UE przed rozpoczęciem negocjacji z państwami trzecimi i po ich zakoń-czeniu zwiększy siłę przetargową w negocjacji umów dostaw surowców. Mecha-nizm został zatwierdzony w nawiązaniu do art. 194 TFUE w październiku 2012 roku, decyzją PE i Rady, co obrazuje proces postępującej europeizacji zewnętrz-nego wymiaru wspólnej polityki energetycznej Unii³⁹.

Nowe rozwiązanie istotnie wzmacnia kompetencje KE w zakresie polityki ener-getycznej, choć nie tworzy jeszcze uprawnień do negocjowania przez KE umów z  dostawcami. Dodatkowo dla koordynacji działań ustanowiono strategiczną grupę ds. międzynarodowej współpracy energetycznej, której działalność ma być wspierana przez regularne wspólne przeglądy współpracy UE z krajami trzecimi, każdorazowo poświęcone jednemu krajowi lub regionowi⁴⁰. Symbolicznym ge-stem Rady UE było udzielenie 12 września 2011 roku mandatu upoważniającego Komisję do prowadzenia negocjacji w sprawie umowy z Azerbejdżanem i Turk-menistanem dotyczącej ram prawnych dla gazociągu transkaspijskiego⁴¹.

Istotny postęp w  dalszym pogłębieniu współpracy energetycznej we Wspól-nocie zapewniła polska prezydencja (1 lipca–31 grudnia 2011), podczas której Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i  Energii (RTTiE), na posiedzeniu 24 li-stopada 2011 roku, w  Brukseli, zaaprobowała wzmocnienie zewnętrznej poli-tyki energetycznej UE poprzez między innymi zdefi niowanie zasad rynkowych w  relacjach zewnętrznych i  przyjęła także kluczowe projekty infrastruktural-ne umożliwiające dostawy surowców spoza UE oraz zasady współpracy państw członkowskich na forach międzynarodowych (MAE, IRENA), w  ramach któ-rych UE będzie dążyła do prezentowania spójnego stanowiska w  zewnętrznym wymiarze europejskiej polityki energetycznej⁴². Ministrowie ds. energii omówili także nowe rozporządzenie w  sprawie transeuropejskiej infrastruktury przesy-łowej, co powinno zapewnić korzystne warunki jej rozbudowy oraz pozytywnie wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa dostaw. Nowe ambitne kierunki rozwoju wspólnej polityki energetycznej UE, w szczególności w zakresie jej koordynacji zewnętrznego wymiaru, potwierdziła Rada Europejska w trakcie obrad w dniach 8–9 grudnia 2011 roku⁴³.

39 Decyzja Parlamentu Europejskiego i  Rady nr 994/2012/UE z  dnia 25 października 2012 r.

w sprawie ustanowienia mechanizmu wymiany informacji w odniesieniu do umów międzyrządowych w  dziedzinie energii między państwami członkowskimi a  państwami trzecimi, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 299/13, 27.10.2012.

40 Polityka energetyczna UE. Stosunki z partnerami spoza UE, s. 20.

41 EU starts negotiations on Caspian pipeline to bring gas to Europe, 12.09.2011, http://europa.

eu/rapid/press-release_IP-11-1023_en.htm (dostęp: 12.03.2012).

42 Communication on Security of Energy Supply and International Cooperation – „Th e EU Energy Policy: Engaging with partners beyond our borders” – Council conclusions Council of the European Union, Brussels, 25 November 2011, 17615/11.

43 Rada Europejska 8–9 grudnia 2011 r., Konkluzje, Bruksela, 25.01. EUCO 139/1/11 REV1.