Część I. Polityka energetyczna Francji
3. Założenia, ramy instytucjonalne i główni aktorzy polityki energetycznej Francji
3.1. Założenia i koncepcje polityki energetycznej Francji
3.1.1. Fazy kształtowania założeń francuskiej polityki energetycznej
Francja od kilku dekad prowadzi politykę energetyczną, której priorytetem jest samowystarczalność i bezpieczeństwo. W coraz większym jednak stopniu nastę-puje adaptacja do rosnącej liberalizacji i regionalizacji rynków energii elektrycz-nej i gazu w Europie oraz globalnych wyzwań klimatycznych. Francuski model nie pasuje idealnie do wszystkich aspektów europejskiej polityki (deregulacja, rozwój energetyki odnawialnej), stąd głównym wyzwaniem jest ochrona narodo-wych interesów w kontekście procesu europeizacji polityki bezpieczeństwa ener-getycznego. Analiza francuskiej polityki energetycznej pokazuje, że kraj może z powodzeniem zwiększyć bezpieczeństwo wrażliwego sektora energetycznego, ale jest też przykładem, że nie ma jednej opcji energetycznej, która byłaby naj-tańsza, najczystsza i najbezpieczniejsza wobec współczesnych uwarunkowań po-lityczno-gospodarczych i społecznych1.
Charakteryzując politykę energetyczną Francji, można wyodrębnić pięć głów-nych faz jej rozwoju:
a) Okres do pierwszej wojny światowej – rozwój technologiczny i industriali-zacja były nadrzędnymi wyzwaniami skłaniającymi do interwencji państwa w sektorze energetycznym. Głównym problemem było stworzenie modelu dystrybucji oraz konieczność opracowania reguł prawnych nadążających za postępem technicznym.
b) Okres 1918–1945 był związany głównie z rozwojem zdolności produkcyj-nych. W 1945 roku utworzono Biuro Badań Ropy (Bureau de recherches du pétrole) odpowiedzialne za opracowanie krajowego programu badawczego w sektorze naft owym.
1 S. Méritet, French energy policy..., s. 2.
c) Okres 1945–1970 to czas strategicznej wizji koncentrującej się na bezpie-czeństwie dostaw, szczególnie widoczne w czasie „Trente Glorieuses”. Celem polityki energetycznej państwa było zapewnienie bezpieczeństwa dostaw, którego jednak nie utożsamiano z pojęciem niezależności energetycznej.
Powstaje francuski model bezpieczeństwa energetycznego związany z sil-nym interwencjonizmem państwowym i początkiem programu jądrowego (1952–1973).
d) Okres po kryzysie paliwowym lat 70. XX wieku do połowy pierwszej dekady XXI wieku wymusił dostosowywanie priorytetów i narzędzi na skutek szoku naft owego. Fundamenty polityki energetycznej Francji uległy redefi nicji z głównym akcentem położonym na zapewnienie maksymalnej niezależności energetycznej zasadzonej na rozwoju energetyki jądrowej.
„Plan Messmera” (1974–1986) stał się narzędziem samodzielności elektro-energetycznej, opartej na założeniu, że generacja dużych mocy energii ze źródeł jądrowych jest najlepszym środkiem do utrzymania bezpieczeństwa energetycznego kraju. W rezultacie nastąpił spadek udziału ropy naft owej i znaczący wzrost udziału energetyki jądrowej z poziomu 8% wytwarzanej mocy w 1973 roku do 38–40% po roku 2000 (w ogólnym bilansie energe-tycznym). W tym czasie również rozpoczęto wprowadzanie w życie polity-ki energooszczędności.
e) Okres po 2005 roku przyniósł uzupełnienie (i rewizję polityki energetycz-nej w tym zakresie) nowymi celami, będące odpowiedzią na wyzwania XXI wieku. Zmiany były poprzedzone ogólnonarodową debatą zainicjowaną w 2003 roku. Brały w niej udział związki zawodowe, partie polityczne, or-ganizacje i stowarzyszenia, które przedstawiły swoje sugestie na temat przy-szłego kształtu energetyki. W rezultacie powstał dokument o nazwie Biała Księga, w którym potwierdzono strategiczny charakter energetyki jądrowej jako podstawowego źródła energii2. Wyniki narodowej debaty zostały ujęte w ustawie z dnia 13 lipca 2005 roku, określającej kierunki i wytyczne poli-tyki energetycznej Francji.
Podstawy francuskiej polityki energetycznej zostały oparte na czterech osiach priorytetów (art. 1 ustawy)3.
1) Przyczynienie się do narodowej niezależności energetycznej oraz zapew-nienie bezpieczeństwa dostaw, oparte na zapewnieniu niezbędnych mocy produkcyjnych oraz zmniejszeniu ryzyka niedoboru w sektorze ropy naft o-wej i usprawnieniu zarządzania polityką magazynowania paliw kopalnych.
2) Ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, szczególnie w walce ze skutkami efektu cieplarnianego przez rozbudowę zdolności
2 N. Fontaine, Livre Blanc sur les énergie, Le débat national sur l’énergie, La documentation française 7.11.2003.
3 Loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fi xant les orientations de la politique énergé-tique (1), JORF no 163 du 14 juillet 2005 texte no 2.
likwidacji odpadów radioaktywnych oraz promocję inwestycji w odnawial-ne źródła ew odnawial-nergii.
3) Utrzymanie konkurencyjnych cen energii, zapewniających konkurencyj-ność francuskiej gospodarki, w szczególności w sektorach energochłon-nych, w warunkach silnej presji międzynarodowej konkurencji.
4) Zapewnienie spójności społecznej i terytorialnej przez zapewnienie po-wszechnego dostępu do energii. Nieprzerwany dostęp do energii stanowi gwarantowane przez państwo dobro publiczne oferowane na terytorium całego kraju dla wszystkich obywateli, a zwłaszcza uboższej części społe-czeństwa.
Osiągnięcie tych celów jest oparte na czterech sposobach działań: (1) kontrolo-wanie zapotrzebowania na energię przez liczne zachęty i programy (między inny-mi energooszczędne certyfi katy, normy i zachęty podatkowe), (2) zróżnicowanie źródeł energii przez zwiększenie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (mechanizm obowiązkowych zakupów przez EDF do wspólnej sieci), (3) rozwój sieci energetycznych oraz zdolność magazynowania, (4) badania i rozwój w dzie-dzinie energii (ograniczenie energochłonności i wzrost zużycia energii ze źródeł odnawialnych).
Ustawa określa także cztery cele ilościowe:
– obniżenie emisji CO2 czterokrotnie w latach 2010–2050,
– redukcja intensywności energii o co najmniej 2% rocznie do roku 2015 i 2,5% w latach 2015–2030,
– wzrost udziału odnawialnych źródeł energii (10% w produkcji energii do 2010 roku),
– użycie biopaliw na poziomie 5,75% w 2010 roku.
Istotnym elementem nowej polityki energetycznej od 2005 roku było założe-nie produkcji energii bez emisji gazów cieplarnianych oraz zmzałoże-niejszezałoże-nie jej kon-sumpcji.
Ustawa de facto wiąże cele energetyczne z celami klimatycznymi, potwierdza ciągłość utrzymania energetyki jądrowej jako głównego źródła energii elektrycz-nej we Francji, nawet jeśli zachęca jednocześnie do dywersyfi kacji źródeł wytwa-rzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (wiatr, biomasa)4. Potwierdze-nie wyboru energetyki jądrowej ma swoje racjonalne uzasadPotwierdze-niePotwierdze-nie, poPotwierdze-nieważ:
ogranicza zależność energetyczną Francji, umożliwia wypełnienie celów wyni-kających ze zobowiązań redukcji CO2 oraz zapewnia niskie i stałe ceny energii elektrycznej, wzmacniając konkurencyjność gospodarki.
4 L’énergie nucléaire en France, Ministère des Aff aires étrangères et européennes, décembre 2007, s. 1–2.
3.1.2. Kształtowanie założeń polityki energetycznej w debacie publicznej – „Grenelle de l’environnement”
Nowe kierunki dla polityki energetycznej Francji wyznacza proces „Grenelle de l’environnement” negocjowany od 2007 roku z udziałem przedstawicieli władz regionalnych, związków zawodowych i pracodawców oraz organizacji pozarzą-dowych w celu ustalenia planów działania w zakresie zrównoważonego rozwoju5. Jest to szczególna forma konsultacji prawa i włączenia społeczeństwa w proces politycznej debaty nad przyszłością sektora energii.
„Grenelle” obejmuje szeroki pakiet reform instytucjonalnych, powstałych w procesie konsultacji i negocjacji z przedstawicielami państwa. Przez cztery mie-siące prace rozwijały się w sześciu komisjach pod kierunkiem ministra środowiska i energii oraz zrównoważonego rozwoju, Jeana-Louisa Borloo, w celu wypracowa-nia propozycji długoterminowych reform. Po zebraniu ponad 200 opinii w takich dziedzinach, jak zmiany klimatu, ochrona bioróżnorodności, gospodarka odpada-mi, zarządzanie ochroną środowiska itp., wypracowane przez komisje pomysły były poddawane publicznej debacie w ramach spotkań organizowanych we wszystkich regionach. Następnie, po negocjacjach komisji z ministrem odpowiedzialnym za daną politykę, wyniki były przedstawiane parlamentowi do debaty, korekt i głoso-wania. Pierwsza ustawa „Grenelle” została przyjęta w 2009 roku i określiła krajowy
5 Proces polityczny, który został sformalizowany w Grenelle, ewoluował od 2002 r.
Najważniejsze krajowe akty prawne kształtujące założenia polityki energetycznej Francji w XXI wieku
– 2004: prawo 2004-803 dotyczące służby publicznej fi rm gazowych i energii elektrycznej – 2004: Plan Klimatyczny 2004–2012
– 2005: Prawo Energetyczne 2005 (Ustawa 2005-781 z dnia 13 lipca 2005 r. Programme fi xant les orientations de la politique énergétique, „POPE”)
– 2006: dwie nowe ustawy dotyczące energetyki jądrowej – o utworzeniu niezależnego nad-zoru bezpieczeństwa i o zarządzaniu materiałami i odpadami radioaktywnymi
– 2006: rewizja Planu Klimatycznego 2004–2012
– 2006: Prawo 2006-1537 dotyczące fi nansowego wsparcia sektora energetycznego
– 2007: utworzenie superresortu Ministerstwa Ekologii, Energii, Zrównoważonego Rozwoju i Morza (MEEDDM)
– 2009: Prawo „Grenelle de l’environnement” i jego zastosowanie w celu poprawy wydajności energetycznej i racjonalizacji zużycia energii na poziomie sektorów: Plan Biocarburants;
Plan Bâtiment; Plan Particules; Plan Déchets and Fonds Chaleur – 2009: rewizja Planu Klimatycznego 2004–2012
– 2010: nowe prawo organizacji rynku energii elektrycznej (NOME) Źrodło: opracowanie własne na podstawie France, Outlook EIA 2009; ustawa NOME 2010.
plan działania. Szczegółowe środki wykonawcze ujęto w nowelizacji z 2010 roku.
Dominacja energetyki jądrowej spowodowała istotne zapóźnienia i brak spójnej strategii politycznej i gospodarczej wobec energetyki odnawialnej. Francja nie była w stanie wykorzystać jej możliwości do rozwoju przemysłu w takim stopniu, jak zrobili to na przykład Niemcy. Dlatego wśród propozycji znalazły się między innymi postulaty rozwoju OZE, efektywności energetycznej budynków, projek-ty transportu niskoemisyjnego oraz podatku węglowego (carbontax). Program
„Grenelle de l’environnement” ustalił przyszłe ramy polityk i środków, wyznacza-jąc ambitne cele dla poszczególnych sektorów i źródeł energii oraz wskazówki dla wzmocnienia badań i rozwoju (R&D) dla technologii czystej energii. Obszary priorytetowe objęły ograniczenie emisji w budownictwie i sektorze wym oraz w przemyśle wytwórczym, na przykład emisje w sektorze transporto-wym muszą do roku 2020 zostać ograniczone do poziomu z 1990 roku. Grenelle wprowadza również wsparcie dla OZE i kładzie nacisk na wspieranie ogrzewania opartego na OZE6.
Prawo „Grenelle” z 3 sierpnia 2009 roku zawierało w art. 42 postulat przygo-towania Narodowego planu dostosowań do zmian klimatu7. Plan powstał jesienią 2011 roku i ma za zadanie zorganizowanie działań adaptacyjnych, by przygotować państwo do funkcjonowania w nowych warunkach klimatycznych8. Pierwszy Na-rodowy plan (który składa się z 84 działań wyrażanych przez 230 środków) zawie-ra odniesienia do rozwoju zielonej gospodarki (Plan de l’économie métiers verte).
Realizacja większości założeń planu rozpoczęła się w latach 2011–2012.
Konferencja środowiskowa w ramach procesu „Grenelle de l’environnement”
(14–15 września 2012 roku) skupiła się wokół dwóch priorytetów: energii i ochro-ny bioróżnorodności. Po zakończeniu konferencji rząd opublikował mapę dro-gową dla ekologicznej transformacji (Les grandes orientations stratégiques). Kon-sultacje społeczne, jako forma narodowej debaty na temat transformacji energii (która rozpoczęła się we wrześniu 2012 roku), będą kontynuowane celem wypra-cowania nowych założeń do połowy 2013 roku.
Francja, po latach zapóźnienia w rozwoju zielonych energii, dynamicznie przyspiesza i ukierunkowuje założenia polityki energetycznej, opierając je nie tyl-ko, jak dotychczas, na dominującym znaczeniu energetyki jądrowej, ale na dyna-micznym rozwoju odnawianych źródeł energii. Proces ten jest wzmocniony przez politykę rządu socjalistów i prezydenta François Hollande’a, który zapowiedział redukcję udziału energetyki jądrowej w bilansie energetycznym kraju oraz zade-klarował w kampanii prezydenckiej 2012 stworzenie systemu wsparcia dla silnego rozwoju OZE jako formy kreowania miejsc pracy.
6 France, Outlook, EIA 2009, s. 8.
7 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (1), version consolidée au 01 juillet 2010.
8 Plan national d’adaptation de la France aux eff ets du changement Climatique 2011–2015, MEDDTL, 2011.
3.1.3. Francuski model na tle trzech fi larów polityki energetycznej UE
Polityka energetyczna Francji w wyniku przeprowadzonych reform stopniowo ewoluowała od koncentracji na zabezpieczeniu interesów narodowych i bezpie-czeństwa dostaw do dostosowania się do europejskich celów i założeń polityki energetycznej i ochrony środowiska9. Współpraca w obszarze energetycznym UE opiera się na trzech fi larach:
1) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw, 2) konkurencyjny i zintegrowany rynek,
3) dostosowanie do celów polityki klimatycznej.
Polityka energetyczna Francji spełnia niemal wzorcowo cel pierwszy i trzeci:
– jest dobrze zdywersyfi kowana pod względem kierunków dostaw (ropy naft owej i gazu) oraz paliw (energetyki konwencjonalnej, energetyki jądrowej i OZE), – dzięki szerokiemu zastosowaniu energetyki jądrowej sektor energetyczny
jest niskoemisyjny, a Francja jest orędownikiem polityki klimatycznej za-równo na poziomie regionalnym (UE), jak i globalnym (ONZ).
Francuska i europejska polityka energetyczna są kompatybilne, ale nadal w ni-skim stopniu w wymiarze konkurencyjności. Francuski model w sektorze elek-troenergetycznym spełnia wymóg konkurencyjności w specyfi czny sposób: jest bowiem compétitif, czyli konkurencyjny względem innych producentów ener-gii elektrycznej (niskie ceny prądu), nie będąc jednocześnie concurentielle, czyli otwarty na konkurencję (protekcjonizm wobec narodowych czempionów). Ozna-cza to, że sektor elektroenergetyczny we Francji jest konkurencyjny cenowo, ale względnie hermetyczny dla alternatywnych dostawców.