Część II. W kierunku wspólnej polityki energetycznej UE
6. Francja wobec polityki energetycznej UE i budowy Wewnętrznego Rynku
6.2. Kształtowanie i ewolucja postaw wobec procesu liberalizacji sektora
6.2.1. Francja w początkowej fazie procesu liberalizacji sektora
Stanowisko Francji wobec IEM (1986–1988) było początkowo niejasne. W latach 80. ubiegłego stulecia produkcja energii elektrycznej przekraczała potrzeby krajo-we i EDF szukał metod szerszego eksportu nadwyżki (EDF w późnych latach 80.
XX wieku przynosił gigantyczne zyski, będąc ważnym źródłem dochodów bud-żetu państwa). Otwarcie rynku wydawało się prostą metodą na osiągnięcie tego celu. Dlatego Francja pierwszy tekst europejskiej harmonizacji prawa w sektorze (dyrektywa dotycząca przesyłu elektryczności dużych sieci33) przyjęła raczej
po-aux marchés du gaz et de l’électricité et au service public de l’énergie; Loi no 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières; Loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fi xant les orientations de la politique énergétique.
30 S. Meritet, French energy..., s. 14.
31 France, Outlook, EIA 2009, s. 23; M. Derdevet, L’Europe en panne..., s. 132.
32 Discours de Nicolas Sarkozy à l’université d’été du Medef, 30.08.2007.
33 Council Directive 90/547/EEC of 29 October 1990 on the transit of electricity through trans-mission grids, Offi cial Journal, L 313, 13.11.1990. Dyrektywa miała zapewnić niedyskryminujące warunki tranzytu między operatorami sieci z różnych państw członkowskich. Podobne rozwiązania zakładała dyrektywa w zakresie tranzytu gazu (91/296/EWG z 31 maja 1991 r.). Dyrektywa 90/337/
EWG z 29 czerwca 1990 r. miała na celu poprawę przejrzystości cen gazu i energii elektrycznej ofe-rowanych dla klientów przemysłowych i była pierwszą próbą KE zapewnienia wolnej konkurencji.
zytywnie, mając nadzieję na udogodnienia w eksporcie i zwiększenie sprzedaży energii elektrycznej34. Podczas opracowywania traktatu w Maastricht Francja wi-działa we wspólnym rynku szanse eksportu swojej energii elektrycznej, licząc na zacieśnienie współpracy energetycznej (podczas gdy Wielka Brytania i Holandia były przeciwne)35.
Kiedy jednak polityka Komisji na szczeblu europejskim (regulacje przygotowy-wane w ramach I pakietu energetycznego) rozwijała się w kierunku postrzeganym jako niezgodny z uwarunkowaniami i tradycjami dominacji państwa w regulacji usług publicznych (zwłaszcza model usługi publicznej i organizacyjny sektora ener-getycznego), stanowisko Francji zaczęło się zmieniać36. Szefowie EDF, którzy już na przełomie lat 80. i 90. zorientowali się, że liberalizacja może zagrozić pozycji EDF na rynku krajowym, ugruntowali swoje negatywne nastawienie37. Wśród klasy po-litycznej zaczęła rosnąć obawa przed oskarżeniami o poświęcenie EDF – symbolu odbudowy potęgi Francji – na „europejskim ołtarzu” liberalizacji. Tym bardziej wo-bec politycznych uwarunkowań wewnętrznych (1981–1995 – prezydentura socjali-sty, François Mitterranda) rząd bronił integralności krajowych instytucji.
Francuski rząd był coraz bardziej krytyczny wobec nowych mechanizmów wzmacniających i przyspieszających reformy liberalizacyjne. Niechęć, a nawet wrogość, władz do otwarcia rynku wynikała z obaw o:
1) podważenie modelu „usługi publicznej” (pozwalającego na stosowanie ta-ryf regulowanych),
2) trudność wdrożenia reform liberalizacyjnych ze względu na dominację specyfi cznego modelu energetyki jądrowej,
3) podważenie modelu organizacji branży opartego na pionowo zintegrowa-nych przedsiębiorstwach (monopole państwowe),
4) utratę swobody planowania założeń polityki energetycznej w zakresie do-staw, na przykład na podstawie umów długoterminowych.
Rząd i wszystkie partie polityczne postrzegały deregulację sektora jako jawnie sprzeczną z interesem francuskiej gospodarki i systemu społecznej regulacji. Dla-tego do połowy lat 90. XX w. Francja starała się przekonać inne państwa człon-kowskie o potrzebie włączenia pojęcia użyteczności publicznej w ramy prawa eu-ropejskiego i europejskich praktyk w niektórych sektorach gospodarki38.
Tymczasem w marcu 1991 roku Komisja Europejska (na podstawie art. 37 ust.
1 TEWG, obecnie art. 37 ust. 1 TFUE)39 zainicjowała procedurę o naruszenie,
za-34 E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe..., s. 218.
35 C. Blaumann, Vers une politique européenne de l’énergie, Bruylant 2012, s. 7.
36 R. Eising, N. Jabko, Moving Targets..., s. 751–752.
37 Ibidem, s. 751–752.
38 A. Prontera, Europeanization..., s. 491–507; E. Grand, T. Veyrenc, L’Europe..., s. 539.
39 Art. 37 ust. 1 TEWG; art. 31 ust. 1 TWE; art. 37 ust. 1 TFUE: Państwa Członkowskie dosto-sowują monopole państwowe o charakterze handlowym w taki sposób, aby wykluczona była wszelka dyskryminacja między obywatelami Państw Członkowskich w stosunku do warunków zaopatrzenia i zbytu.
rzucając praktyki monopolistyczne w zakresie importu i eksportu elektryczności i gazu wobec 10 krajów członkowskich (sektor energii elektrycznej: Dania, Fran-cja, GreFran-cja, Irlandia, Włochy, Holandia, Portugalia, Hiszpania i Wielka Brytania, oraz sektor gazu: Belgia, Dania, Francja)40.
W przypadku Francji Komisja zarzucała, że ustawa z 1946 roku ogranicza li-beralizację, powierza bowiem uprawnienia importowe i eksportowe prądu elek-trycznego i gazu wyłącznie państwowym jednostkom, co jest niezgodne z art. 30, 34 i 37 TEWG, gdyż uniemożliwia producentom z innych państw członkowskich sprzedaż swoich produktów i ogranicza wybór francuskim konsumentom41. Fran-cuski rząd argumentował, że EDF i GDF zostały upoważnione przez państwo za pomocą licznych instrumentów prawnych do dostarczania krajowi elektryczności i gazu zgodnie ze zobowiązaniem usługi publicznej, nie narusza to jednak przepi-sów traktatowych.
Komisja listem z 9 sierpnia 1991 roku wezwała Francję do przedstawienia wy-jaśnień w ciągu dwóch miesięcy w związku z podejrzeniem o naruszenie ze wzglę-du na przyznanie wyłącznych praw importu i eksportu prąwzglę-du elektrycznego i gazu dla EDF i GDF42. Listem z 10 października 1991 roku francuski rząd odrzucił zarzut o jakiekolwiek naruszenie i uznał, że utrzymanie wyłącznych praw importu i eksportu dla EDF i GDF jest uzasadnione zgodnie z art. 36 i 90 (2) traktatu43. 26 listopada 1992 roku Komisja w odpowiedzi wysłała opinię do rządu francu-skiego, w której odrzuciła argument Francji i utrzymała stanowisko. Listem z 25 stycznia 1993 roku francuski rząd podtrzymał swoje uzasadnienie i w konsekwen-cji KE stanęła przed koniecznością złożenia skargi o rozstrzygnięcie przez ETS44.
Równolegle do toczącego się sporu dyrekcja ds. konkurencyjności przygotowa-ła w 1991 roku projekty dyrektyw o liberalizacji elektryczności i gazu, które miały znieść istniejące monopole dla produkcji, transportu, importu i eksportu elektrycz-ności (po sukcesie liberalizacji w sektorze telekomunikacji 1998–1990 KE była za-chęcona do dalszych działań, w odróżnieniu jednak od sektora telekomunikacji polityka energetyczna wymagała wsparcia rządów, żeby Komisja mogła działać)45.
Na początku 1993 roku Komisja zakończyła fazy poprzedzające złożenie skargi wobec Francji do ETS46. W czerwcu 1993 roku komisarz konkurencji Van Miert
40 Commission Opens Infringement Proceedings against Member States in Respect of Electricity and Gas Monopoilies’ Import and Export Rights, IP/91/251, 21.03.1991.
41 Arrêt de la Cour du 23 octobre 1997. Commission des Communautés européennes contre Ré-publique française. – Manquement d’Etat – Droits exclusifs d’importation et d’exportation de gaz et d’électricité. Aff aire C-159/94, s. I–5827 do s. I–5835.
42 Case C-159/94, Commission v France Judgment of Th e Court, 23.10.1997, (Failure of a Mem-ber State to fulfi l its obligations – Exclusive rights to import and export gas and electricity), s. I–5822–5823.
43 Case C-159/94, Commission v France Judgment of Th e Court, 23.10.1997, s. I–5823.
44 Ibidem, s. I–5823.
45 D. Webber, Th e Franco-German..., s. 68.
46 Ibidem, s. 69–70.
uzgodnił jednakże z francuskim ministrem przemysłu Gérardem Longuetem opóź-nienie postępowania przed ETS, tak by mogło zostać przygotowane rozwiązanie krajowe. W następstwie rząd Édouarda Balladura utworzył komisję Mandil (od na-zwiska dyrektora departamentu energii w ministerstwie przemysłu, który przewod-niczył pracom komisji) z zadaniem wypracowania możliwych opcji dla francuskie-go systemu. Raport Mandil (listopad 1993) zalecał częściowe zmiany tradycyjnefrancuskie-go modelu, ale odbiegał od śmiałych propozycji KE47. Dokument był przedmiotem go-rącej debaty w parlamencie, co jasno pokazuje wpływ ponadnarodowych negocjacji na redefi niowanie francuskich interesów (interakcja, której intergovernmentaliści, tacy jak Andrew Moravcisk, nie uchwycili)48. W trakcie sprawozdania parlamentar-nego minister Longuet przekonywał, że Francja musi dostosować się do wytycznych europejskich, w taki jednak sposób, by jak najszerzej zachować własny model49. „Je-śli pozostaniemy w defensywie, ryzykowalibyśmy pozostanie ofi arą pewnego rodza-ju izolacji (…), która odcięłaby Francję od większości jej sąsiadów”50. Najbardziej widocznym wynikiem raportu była propozycja alternatywnego wobec propozycji Komisji (TPA) rozwiązania „Jednego nabywcy” (Single Buyer). Francja zapropono-wała własny model organizacji sektora elektroenergetycznego, przedstawiony Ko-misji w połowie 1994 roku51. Francuska propozycja zakładała zniesienie monopolu (EDF, GDF) oraz otwarcie francuskiego rynku na niezależną produkcję konkuren-cji, lecz bez możliwości otwarcia dostępu do sieci dla stron trzecich52. Raport otwie-rał francuski sektor energetyczny na konkurencję, aczkolwiek był o wiele bardziej zachowawczy w porównaniu z propozycją KE53.
Rząd premiera Balladura znalazł się w tym czasie (1994) pod silną presją obaw społecznych przed zmianami zasad regulacji rynku, zogniskowanych w ówczesnych silnych związkach zawodowych (CGT, FO, CFTC, CFDT), które zmobilizowały wielu pracowników i obywateli, lansując hasło obrony koncepcji służby publicznej54.
47 B. Quélin, La déréglementation, en marche, Revue d’économie industrielle, 1994, s. 108–110.
48 D. Webber, Th e Franco-German..., s. 70.
49 Organisation électrique et gazière dans le contexte Européen – Déclaration du Gouvernement et débat d’orientation, Journal Offi ciel De La République Française, Assemblée Nationale, Année 1993, No. 90 [2] A.N. (C.R.), 26 novembre 1993, s. 6395–6430.
50 G. Longuet, Déclaration du Gouvernement et débat d’’orientation, Organisation électrique et gazière dans le contexte Européen, Journal Offi ciel De La République Française Assemblée Nationale, Année 1993, No. 90, 26 novembre 1993, s. 6397.
51 A. Midttun, European Electricity Systems in Transition: A comparative analysis of policy and regulation in Western Europe, Elsevier, 1997, s. 220.
52 Przyjmując zasadę konkurencji na rynku produkcji energii elektrycznej, Francja opowie-działa się za zniesieniem wyłączności importu i eksportu przez EDF i GDF, ale bez dostępu stron trzecich do sieci przesyłu. W ten sposób nie naruszono roli podmiotów jako jedynych operatorów sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej.
53 N. Jabko, Th e reform of energy..., s. 14; B. Quélin, La déréglementation..., s. 108.
54 G. Valance, Balladur: La Politique Du Déminage, L’Express, 18.11.1993, http://www.lexpress.
fr/informations/balladur-la-politique-du-deminage_596264.html (dostęp: 15.07.2012); D. Co-hen, Le rapport Mandil peut aller au panier, L’Humanité, 2 Mai 1994, http://www.humanite.fr/
node/227969 (dostęp: 25.08.2012).
Komisja nie była usatysfakcjonowana francuską propozycją, ale Rada przyję-ła proponowane rozwiązanie częściowego otwarcia. Mimo początkowego braku współpracy strony francuskiej uzgodniono wspólne rozwiązanie55. Okazało się to niezbędne, ponieważ różnice między krajowymi systemami były zbyt duże, by mogły zostać objęte jednym rozwiązaniem56. Było jasne, że konieczne jest wy-pracowanie porozumienia satysfakcjonującego wszystkie kraje, gdyż problem dotyczył spraw mających ogromną wagę na arenie krajowej. Kompromis stał się możliwy dzięki francusko-niemieckiemu porozumieniu na szczycie Kohl – Chirac. 7 grudnia 1995 roku obydwa rządy potwierdziły spójność stanowisk57. Tekst tego porozumienia został jednogłośnie przyjęty przez Radę Unii Europej-skiej 21 czerwca 1996 roku, a po przyjęciu przez Parlament w grudniu 1996 roku zaowocował utworzeniem Wewnętrznego Rynku Energii (Internal Energy Mar-ket). Dyrektywa była prezentowana jako wynik „minimalnego międzyrządowego konsensusu”58. IEM przewidywała możliwość wyboru między dwoma systemami dostępu do sieci elektroenergetycznych: systemem wyłącznego nabywcy (Single Buyer) albo systemem regulowanego dostępu stron trzecich (TPA).
Dyrektywa liberalizująca rynek energetyczny powstała jako wynik najbardziej kontrowersyjnych, burzliwych i rozciągniętych w czasie negocjacji w pojedyn-czym obszarze polityki. Debata między państwami pokazała, że zaangażowanie Komisji w negocjacje może stopniowo zmieniać preferencje krajów członkow-skich59. Uwieńczeniem prac trwających od 1992 roku było uchwalenie przez PE i RUE dyrektywy 96/92/WE, dotyczącej zasad wewnętrznego rynku w sektorze energii elektrycznej60.
Model nacjonalizacji i służby publicznej wciąż obowiązywał, ale pojawiały się oznaki otwarcia francuskiego sektora energii na rynek. Liberalizacja sprzyjała wzrostowi konkurencyjności, ale wbrew oczekiwaniom Komisji prowadziła do sil-nej koncentracji rynku i konsolidacji spółek w duże oligopole o skali europejskiej.
W kolejnej dekadzie operatorzy weszli w fazę konkurencji wielorynkowej (multi-marchés), co spowodowało powstanie silnych koncernów europejskich (EDF, GDF--Suez, E.ON i RWE, Vattenfall, Enel, Iberdrola)61. EDF i GDF dokonywały agre-sywnych przejęć na uwolnionym rynku energii elektrycznej w Europie, podczas
55 D. Webber, Th e Franco-German..., s. 74.
56 Ibidem, s. 70–71.
57 La France, L’Allemagne et L’Europe, http://www.vie-publique.fr/chronologie/chronos-the-matiques/france-allemagne-europe.html (dostęp: 15.07.2012), 66ème Sommet franco-allemand à Baden-Baden (7 décembre 1995) – Conférence de presse conjointe, http://www.france-allemagne.
fr/66eme-Sommet-franco-allemand-a,2146.html (dostęp: 15.07.2012).
58 R. Eising, N. Jabko, Moving Targets..., s. 743.
59 R. Eising, B. Kohler-Koch, Th e Transformation of Governance in the European Union, Taylor
& Francis Group, 1999, s. 217.
60 Dyrektywa (96/92/EC) wprowadziła alternatywnie dwie formy dostępu do sieci dla niezależ-nych producentów: (1) negocjowany dostęp stron trzecich, (2) system wyłącznego nabywcy (Single Buyer) jako rozwiązanie przejściowe.
61 J.H. Keppler, S. Méritet, K. Notz, Les relations..., s. 56.
gdy Francja z niechęcią otwierała swoje podwoje dla konkurencji62. W ocenie KE pojawienie się kilku graczy w całej UE nie było ani intencją liberalizacji, ani oczeki-wanym jej rezultatem, dlatego w kolejnych latach KE zaproponowała dalsze kroki na rzecz liberalizacji rynku. Francja tymczasem dążyła do utrzymania modelu po-tężnych operatorów energii63.