1. Uwagi wstępne
System ochrony praw człowieka Rady Europy obejmuje zespół trak-tatów, instytucji i procedur służących implementacji praw i wolności człowie-ka w państwach członkowskich RE, a także międzynarodowej kontroli prze-strzegania tych praw w krajowych porządkach prawnych. Niekwestionowane pierwszeństwo wśród traktatów Rady Europy poświęconych ochronie praw człowieka zajmuje Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podsta-wowych wolności z 1950 r. (dalej w tym rozdziale: Konwencja, KE) wraz z protokołami dodatkowymi. Katalog zobowiązań prawnomiędzynarodowych w płaszczyźnie praw społecznych, gospodarczych i kulturalnych zawiera nato-miast Europejska karta społeczna z 1961 r. wraz z jej zrewidowaną postacią. Fenomenem międzynarodowej ochrony praw człowieka na kontynencie europejskim po II wojnie światowej jest rozwój funkcji orzeczniczych organów powołanych dla rozstrzygania sporów opartych o KE, w tym także – czy raczej przede wszystkim – roszczeń zgłaszanych przez jednostki, grupy jednostek i organizacje pozarządowe. Utworzenie organów posiadających kompetencje orzecznicze w ramach systemu Konwencji Europejskiej – tj. Europejskiej Ko-misji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – oznaczało
początek nowej jakości w dziedzinie rozstrzygania sporów dotyczących reali-zacji praw człowieka. Wprawdzie tzw. „prawo petycji” do organów międzyna-rodowych było znane już przed II wojną światową1, jednakże nigdy dotąd nie było ono instrumentem umożliwiającym wysuwanie roszczeń z tytułu zobo-wiązań międzynarodowych o tak szerokim zakresie przedmiotowym.
Prace przygotowawcze nad Konwencją Europejską nie wskazywały by-najmniej, by Komisja bądź Trybunał miały stosować doktrynę precedensu znaną z jurysdykcji anglosaskich. Sama koncepcja powołania Trybunału miała swoich zagorzałych przeciwników2 – nie do pomyślenia byłoby tym bardziej nadanie organom kontrolnym KE jakichkolwiek kompetencji prawotwórczych. Późniejsza praktyka orzecznicza zarówno Komisji, jak i Trybunału pokazała, iż organy te są gotowe twórczo rozwijać postanowienia Konwencji Europej-skiej, wytyczać kierunki jej interpretacji, a także stosować doktrynę preceden-su de facto. W przypadku ETPC zwyczaj nawiązywania do własnych orzeczeń był odwzorowaniem analogicznej praktyki STSM i MTS, którą omówiono w rozdziale II, choć sam Trybunał strasburski nie przyznał tego otwarcie. Tymczasem rozwój orzecznictwa Trybunału, zapoczątkowany wyrokiem w sprawie Lawless p. Irlandii w 1960 r., doprowadził do sytuacji, w której reguły ogólne zawarte w orzeczeniach są w zasadzie źródłem prawa nieomal równoważnym z postanowieniami Konwencji Europejskiej.
Implementacja praw zawartych w KE i doskonalenie procedury skargo-wej (za pomocą protokołów dodatkowych) pozostawiły nieco w cieniu kwe-stię skutecznej implementacji praw społecznych, gospodarczych i kulturalnych w ramach systemu Rady Europy. Przez szereg lat jedynym mechanizmem kontrolnym przewidzianym w ramach Europejskiej karty społecznej z 1961 r. była ocena sprawozdań państw-stron przedkładanych Komitetowi Ekspertów. Dopiero Protokół do EKS z 1995 r. wprowadził quasi-sądową procedurę skarg zbiorowych do Europejskiego Komitetu Praw Społecznych (poprzednio Komi-tet Niezależnych Ekspertów). Z racji swoich skromnych doświadczeń orzecz-niczych EKPS nie jest „równorzędnym” partnerem ETPC w systemie ochrony praw człowieka Rady Europy. Państwa-strony EKS nie zamierzały zresztą
1 R. Bierzanek, J. Symonides, op. cit., Warszawa 1998, s. 142. Autorzy wspominają o pra-wie osób fizycznych do występowania z petycjami na podstao pra-wie konwencji polsko-francuskiej z 6.02.1922 r. i konwencji polsko-niemieckiej z 15.05.1922 r.
2 Por. A. W. Simpson, Human Rights and the End of Empire. Britain and the Genesis of the
European Convention, Oxford University Press 2001, s. 678–682. Interesujące, że jednym
z an-tagonistów powstania Trybunału był wybitny belgijski prawnik Henri Rolin, jednak sprzeciw ten nie przeszkodził mu później w zostaniu sędzią ETPC.
Rozdział IV. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 145 upodabniać procedury skargowej w ramach EKS do mechanizmu skargowego obecnego w Konwencji Europejskiej – w dziedzinie implementacji i kontroli wdrażania praw społecznych wciąż bardziej efektywna jest polityczna i mery-toryczna współpraca międzyrządowa niż tworzenie „twardych” mechanizmów dochodzenia roszczeń przez podmioty uprawnione. Mimo to EKPS osiągnął już pewną dojrzałość jako organ quasi-orzeczniczy, dlatego zwięzłe uwagi na temat wykorzystywania przez ten organ swoich wcześniejszych decyzji będą uwzględnione w niniejszym rozdziale.
Przedmiotem badań w niniejszym rozdziale będą dwa zagadnienia: ko-rzystanie przez ETPC z autorytetu własnych decyzji oraz jego otwartość na reguły rozstrzygnięć i interpretacji zawarte w decyzjach zewnętrznych, tj. pochodzących od innych ośrodków sądowego stosowania prawa międzynaro-dowego, w tym zwłaszcza prawa praw człowieka. Zbadanie pierwszej płasz-czyzny pozwoli odpowiedzieć między innymi na następujące pytania: jaką rolę odgrywa orzecznictwo Trybunału w budowaniu systemu praw człowieka Rady Europy, jakie są formy orzeczeń ETPC oraz jakie czynniki wpływają na autorytet orzeczeń pro foro interno.
Omówienie drugiej płaszczyzny badawczej, tj. wpływu autorytetu decy-zji zewnętrznych na orzeczenia ETPC i EKPS, zakłada sprawdzenie, czy orga-ny systemu strasburskiego wykazują zainteresowanie „dialogiem” z inorga-nymi organami judykacyjnymi, które zostały powołane do sądowego lub quasi--sądowego stosowania prawa międzynarodowego. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że organy kontrolne w systemie ochrony praw człowieka Rady Europy zostały powołane przede wszystkim w celu zapewnienia poszanowa-nia zobowiązań podjętych przez państwa-strony na podstawie KE, natomiast celem twórców Konwencji nie było włączenie Komisji czy Trybunału w jaką-kolwiek strukturę „międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości.” Do dziś zresztą sądy międzynarodowe i organy quasi-sądowe nie tworzą „systemu sądownictwa międzynarodowego”, gdyż nie są powiązane ze sobą instytucjo-nalnie ani według określonej hierarchii3. W tym stanie rzeczy zrozumiałe jest, że utrzymanie spójności prawa międzynarodowego zależy w dużej mierze od tego, czy sądy międzynarodowe będą otwarte na autorytet rozstrzygnięć najstarszego z funkcjonujących sądów międzynarodowych – Międzynarodo-wego Trybunału Sprawiedliwości, a także innych ośrodków sądoMiędzynarodo-wego
stoso-3 M. Shahabuddeen dopuszcza jednak posługiwanie się terminem «international judicial
system», gdyż jego zdaniem jest on czytelny i użyteczny – por. Consistency in Holdings by Inter-national Tribunals [w:] Ando, N. et al (red.), Liber Amicorum Judge Shigeru Oda, The Hague
wania prawa międzynarodowego. Otwartości na orzecznictwo zewnętrzne należy także oczekiwać od ETPC w zakresie, w jakim jego działalność orzecz-nicza dotyka problemów prawa międzynarodowegu publicznego.
Niniejszy rozdział ma na celu udowodnienie jednej z hipotez podstawo-wych: Europejski Trybunał Praw Człowieka, tak jak jego odpowiednik w sys-temie międzyamerykańskim, jest „sądem precedensu”, tj. organem wykorzy-stującym ekstensywnie autorytet wcześniejszych rozstrzygnięć w procesie sto-sowania prawa. Postanowień Konwencji Europejskiej nie sposób stosować bez należytego uwzględnienia reguł ogólnych zawartych w orzecznictwie ETPC. Dotyczy to zarówno reguł interpretacji KE („precedensów interpretacyjnych”), jak i reguł odnoszących się do określonego sposobu rozwiązania problemu prawnego („precedensów rozstrzygnięcia”). Praktyka orzecznicza ETPC dowo-dzi, iż w procesie rozpatrywania skarg indywidualnych kwestia zgodności z rationes wcześniejszych decyzji i wyroków ma znaczenie pierwszoplanowe. Formułując orzeczenia, które po raz pierwszy rozstrzygają dane zagad-nienie bądź wpisują się w istniejącą linię orzeczniczą, Trybunał niejednokrot-nie balansuje na granicy pomiędzy „twórczą interpretacją” a prawotwórstwem. Tu właśnie leży istota koncepcji precedensu w orzecznictwie Trybunału stras-burskiego – część orzeczeń „nadbudowuje” treść norm prawnomiędzynarodo-wych zawartych w Konwencji Europejskiej, co zbliża Trybunał do roli prawo-twórcy4, a jego orzeczenia – do precedensów prawotwórczych. Może to nie-kiedy wywoływać wrażenie, że zobowiązania państw-stron Konwencji Euro-pejskiej są poszerzane z obejściem ich woli5 oraz że mamy do czynienia ze zjawiskiem określanym mianem „kryptoprawotwórstwa”6. Jednak z drugiej strony, udział państw w systemie ochrony praw człowieka Rady Europy oraz poddanie się obowiązkowej jurysdykcji ETPC ma charakter dobrowolnego, politycznego wyboru. Nawet jeśli więc niektóre orzeczenia zawierają element nowości normatywnej, należy przyjąć, że państwa-strony KE godzą się na taki
4 L. Wildhaber stwierdza: Our Court is to a certain extent a law-making body. How could it
be otherwise? How is it possible to give shape to the Convention guarantees such as the prohibition of torture, equality of arms, freedom of expression or private and family life, if – like Montesquieu – you see in the judge only the mouthpiece of the law? – por. Speech on the occasion of the opening of the judicial year 2006, Strasbourg, 20 stycznia 2006 r., s. 4 (tekst dostępny na stronie
internetowej ETPC).
5 Na temat powstawania zobowiązań prawnomiędzynarodowych obok lub wbrew woli państw zob. C. Tomuschat, Obligations arising for states without or against their will, RdC, t. 241 (1993-IV), s. 195–374.
Rozdział IV. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 147 stan rzeczy, skoro wykonują w dobrej wierze wyroki ETPC, wypełniając zo-bowiązanie zawarte w art. 46 ust. 1 Konwencji (moc wiążąca wyroków). Wówczas można mówić o milczącej (dorozumianej) zgodzie państw (tacit acquiescence) na modyfikację normy prawnomiędzynarodowej. Ponadto orze-czenia ETPC nie są samoistnym źródłem prawa, skoro nie mogą być samo-dzielną podstawą decyzji sędziowskiej lub innego aktu stosowania prawa7.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, wyjaśnienia wymaga pewna kwestia terminologiczna. Otóż w niniejszym rozdziale będę posługiwał się pojęciem „orzecznictwa strasburskiego”, które w najszerszym rozumieniu obejmuje wszystkie decyzje i wyroki ETPC, a także decyzje (raporty) Europej-skiej Komisji Praw Człowieka funkcjonującej de iure do momentu wejścia w życie Protokołu nr 11 do EKPC, tj. do 1.11.1998 r. Tym niemniej, w świetle zastąpienia sesyjnego Trybunału i Komisji stałym ETPC, używanie tego termi-nu we współczesnym kontekście może być potraktowane jako odwołanie do orzecznictwa samego ETPC. W każdym wypadku pojęcie «orzecznictwa stras-burskiego» należy kojarzyć z dorobkiem organów posiadających kompetencje orzecznicze wynikające z Konwencji Europejskiej, z wyłączeniem innych orga-nów sądowych działających w strukturze Rady Europy, jak np. Trybunał Administracyjny RE.
Rozważania rozpoczną się od zwięzłego wprowadzenia do problematyki europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Następnie analizuję praktykę przywoływania wcześniejszych orzeczeń w wewnętrznej praktyce Trybunału oraz wpływ orzeczeń „z zewnątrz” na orzecznictwo ETPC. Poruszona zostanie także kwestia oddziaływania zewnętrznego orzeczeń ETPC na wyroki Trybu-nału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich8.
2. Europejski system ochrony praw człowieka
– system Rady Europy
Zawężenie pojęcia „europejskiego systemu ochrony praw człowie-ka” do systemu Rady Europy jest zabiegiem celowym. W pełni podzielam
7 Na temat samoistnych i niesamoistnych źródeł prawa por. ibidem, s. 201–202.
8 Oddziaływanie wewnętrzne i zewnętrzne precedensów ETPC wyodrębnia F. Sundberg, przy czym pod pojęciem oddziaływania zewnętrznego autor rozumie wpływ orzeczeń ETPC na praktykę sądów i innych organów krajowych – por. The European experience of human rights proceedings: the
pogląd, iż prawo europejskie praw człowieka opiera się na zrębach stworzo-nych przez co najmniej trzy fora współpracy międzynarodowej9. Mimo to uzasadnione jest stwierdzenie, że punkt ciężkości europejskiego systemu ochro-ny praw człowieka stanowi obecnie podsystem Rady Europy. Przemawia za tym najbardziej rozbudowany system traktatowy i instytucjonalny poświęcony ochronie praw człowieka, obecność stałego wyspecjalizowanego sądu między-narodowego – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także mechanizmy nadzoru nad wykonywaniem orzeczeń tego Trybunału. Nie deprecjonując zatem podsystemów OBWE i Unii Europejskiej jako części składowych euro-pejskiego systemu ochrony praw człowieka, chcę poświęcić dalsze rozważania charakterystyce podsystemu Rady Europy i kompetencji orzeczniczych funk-cjonujących w nim organów.
Rada Europy powstała w 1949 r.10 i stanowi organizację międzynaro-dową zrzeszającą obecnie niemal wszystkie państwa europejskie (wyjątek sta-nowi Białoruś, natomiast Stolica Apostolska posiada status obserwatora). Z punktu widzenia ochrony praw człowieka – będącej jedną z podstawowych sfer działalności Rady Europy – przekształcenie początkowo nielicznego klubu państw Europy Zachodniej w organizację paneuropejską należy uznać za sukces, bowiem dzięki temu mechanizmy ochrony praw człowieka stworzone w łonie RE objęły 47 państw i około 800 milionów osób je zamieszkujących. Z drugiej strony, Rada Europy po 1989 r. przestała być organizacją homoge-niczną w sensie jednorodności kultur politycznych oraz podobnego poziomu przestrzegania praw człowieka i rządów prawa. Wraz ze zwiększaniem liczby członków RE pojawiały się coraz to nowe problemy związane z funkcjonowa-niem mechanizmów europejskiego systemu ochrony praw człowieka11. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że system ten podlega ciągłym przeobrażeniom, których dynamika jest zdecydowanie większa niż w przypadku innych syste-mów regionalnych czy systemu uniwersalnego.
9 C. Mik wyróżnił trzy systemy normatywne w ramach prawa europejskiego praw człowie-ka: podsystem Rady Europy, Wspólnot Europejskich oraz Konferencji Bezpieczeństwa i Współ-pracy w Europie (od 1995 r. – OBWE) – por. C. Mik, Koncepcja normatywna prawa europejskiego
praw człowieka, Toruń 1994, s. 144–164. Rozważania te zachowują aktualność (z ewentualnym
przemianowaniem podsystemu Wspólnot Europejskich na podsystem Unii Europejskiej).
10 Statut Rady Europy został przyjęty 5.05.1949 r. w Londynie przez dziesięć państw zało-życielskich: Francję, Zjednoczone Królestwo, Belgię, Holandię, Luksemburg, Irlandię, Włochy, Danię, Norwegię i Szwecję.
11 Por. H.P. Furrer, Przekraczanie linii podziałów. Wydarzenia polityczne w Radzie Europy od
1989 r. – historia i analiza własnych doświadczeń [w:] H. Machińska (red.) Polska i Rada Europy 1990-2005, Warszawa 2005, s. 11–30.
Rozdział IV. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 149