Aleksandra Gliszczyńska-Grabias
MIĘDZYNARODOWA KONWENCJA W SPRAWIE
66 ALEKSANDRA GLISZCZYńSKA-GRAbIAS
Tekst Konwencji jest zwięzły, podzielony na trzy części poprzedzone preambułą. Pierw-sza część (art. 1–7) zawiera definicję dyskryminacji rasowej przyjętą na potrzeby Konwencji oraz katalog różnych zobowiązań państw-stron Konwencji w obszarze przeciwdziałania i karania dyskryminacji rasowej, jak również gwarantowania realizacji praw i wolności bez takiej dyskryminacji. Druga część (art. 8–16) dotyczy zasad funkcjonowania Komitetu do spraw Likwidacji Dyskryminacji Rasowej4, w tym zasad rozpatrywania przez Komitet skarg indywidualnych i międzypaństwowych. Trzecia część (art. 17–25) odnosi się natomiast do kwestii dotyczących ratyfikacji, wejścia w życie i stosowania Konwencji oraz warunków jej wypowiedzenia, jak również sporów interpretacyjnych co do postanowień Konwencji między jej państwami-stronami.
Art. 1 ust. 1 KLDR definiuje pojęcie dyskryminacji rasowej, określając ją jako „wszelkie zróżnicowanie, wykluczenie, ograniczenie lub uprzywilejowanie z powodu rasy, koloru skóry, urodzenia, pochodzenia narodowego lub etnicznego, które ma na celu lub pociąga za sobą przekreślenie bądź uszczuplenie uznania, wykonywania lub korzystania na zasadzie równości z praw człowieka i podstawowych wolności w dziedzinie politycznej, gospodar-czej, społecznej i kulturalnej lub w jakiejkolwiek innej dziedzinie życia publicznego”. Tak ujęta definicja obejmuje możliwie najszerszy zakres przejawów dyskryminacji wynikającej z uprzedzeń i twierdzeń o nierówności rasowej oraz zakłada, że do wystąpienia dyskrymi-nacji wystarczające jest stwierdzenie bądź działania mającego na celu pozbawienie równego dostępu do praw i wolności, bądź działania wywołującego taki skutek czy konsekwencje.
Ponadto przepisy KLDR odnoszą się nie tylko do dyskryminacji bezpośredniej, lecz znaj-dują zastosowanie również wobec dyskryminacji pośredniej5.
Art. 4 określany jest często jako zasadniczy przepis KLDR6. Zawiera on zobowiązania dotyczące ograniczania praw i wolności jednostek oraz grup manifestujących publicznie swoje rasistowskie przekonania i postawy. Ponieważ już na etapie tworzenia przepisów Konwencji pojawiły się zastrzeżenia dotyczące ryzyka zbyt dalekosiężnych ograniczeń wynikających z tego przepisu, przede wszystkim w kontekście wolności wypowiedzi, zgromadzeń i zrzeszania się, do paragrafu wprowadzającego art. 4 dodano tzw. klauzulę należytego uwzględnienia (ang. due regard clause). Ma ona postać stwierdzenia, iż realizacja przez państwa zobowiązań wynikających z art. 4 następować będzie przy uwzględnieniu
4 Więcej na temat KomLDR zob. M. Banton, International Action Against Racial Discrimination, Oxford, 1996, https://www.doi.org/10.1093/0198280610.001.0001.
5 Zob. N. Alvarez Molinero, The International Convention on Elimination of All Forms of Racial Discrimination and the Evolution of the Concept of Racial Discrimination, [w:] F.G. Isa, K. de Feyter (red.), UN International Human Rights Law in Global Context, Bilbao 2009, s. 354–356.
6 N. Lerner, Freedom of Expression and Advocacy of Group Hatred Incitement to Hate Crimes and Religious Hatred, „Religion and Human Rights” 2010, t. 5, nr 2–3, s. 142.
MIĘDZYNARODOWA KONWENCJA W SPRAWIE LIKWIDACJI WSZELKICH FORM… 67
zasad zawartych w PDPC oraz praw i wolności wymienionych w art. 5 KLDR (zatem właśnie m.in. wolności wypowiedzi, zgromadzania się i zrzeszania)7.
W art. 5 KLDR zawarto z kolei katalog praw, z których korzystanie państwa są zo-bowiązane zagwarantować bez jakiegokolwiek różnicowania ze względu na rasę, kolor skóry czy pochodzenie narodowe bądź etniczne. Katalog ten nie ma przy tym charakteru zamkniętego. Ponadto KLDR przewiduje ochronę przed dyskryminacją nie tylko jed-nostek, lecz także całych grup, a państwa-strony Konwencji zobowiązane są do podjęcia działań gwarantujących faktyczne zapewnienie tej ochrony. Art. 2 ust. 1 KLDR mówi zatem o zastosowaniu wszelkich koniecznych środków, w tym również środków ustawodawczych, w celu eliminacji zjawiska dyskryminacji rasowej we wszystkich jej postaciach. Państwom pozostawiona została jednocześnie swoboda w zakresie wyboru rodzaju środków, poprzez które będą implementować przepisy Konwencji, choć kwestia zakresu tej dowolności pozostaje dyskutowana8.
Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Rasowej, którego ustanowienie przewi-dziano w Konwencji, składa się z 18 niezależnych ekspertów, których cechować muszą wysoki poziom moralny i uznana bezstronność. Są oni wybierani podczas zgromadzenia państw-stron Konwencji spośród kandydatów zgłoszonych przez poszczególne państwa, z uwzględnieniem właściwej reprezentacji geograficznej oraz reprezentacji różnych form cywilizacji i głównych systemów prawnych, na okres 4 lat. Sesje Komitetu odbywają się w Genewie, z możliwością zwoływania sesji specjalnych. Do podstawowych kompetencji organu należy rozpatrywanie sprawozdań państw z implementacji KLDR i skarg indywi-dualnych na naruszenia jej postanowień oraz przygotowywanie i uchwalanie komentarzy ogólnych dotyczących zasadniczo wykładni poszczególnych przepisów Konwencji.
7 Wątpliwości związane z implementacją art. 4 KLDR adresował sam KomLDR w swych komentarzach ogólnych do tego przepisu Konwencji. Por. CERD General Recommendation VII Relating to the Implementation of Article 4 Legislation to Eradicate Racial Discrimination, 23.08.1985, A/40/18, https://www.refworld.org/docid/453882fe22.html [dostęp: 3.01.2022]; General Recommendation XIII on the training of law enforcement officials in the protection of human rights (1993), adopted by the CERD at the 42nd Session, A/48/18, 16.03.1993, https://www.ohchr.org/en/resources/educators/
human-rights-education-training/b-general-recommendation-xiii-training-law-enforcement-officials-protection-human-rights-1993 [dostęp: 3.01.2022]; General Recommendation No. 15 on Article 4 of the Convention, UN Doc. A/48/18, ch. VIII, 17.03.1993, [w:] Interpretation and Application of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (The State of Qatar v. The United Arab Emirates) Memorial of The State of Qatar, Annexes 102–123, t. 4, The Hague 2019, s. 24, https://www.icj-cij.
org/public/files/case-related/172/172-20190425-WRI-01-03-EN.pdf [dostęp: 3.01.2022].
8 Por. K.J. Partsch, Racial Speech and Human Rights. Article 4 of the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, [w:] S. Coliver i in. (red.), Striking a Balance. Hate Speech, Freedom of Expression and Non-Discrimination, London 1992, s. 23.
68 ALEKSANDRA GLISZCZYńSKA-GRAbIAS
Komitet monitoruje implementację KLDR, rozpatrując sprawozdania okresowe pań-stw-stron traktatu. Podobnie jak w przypadku innych organów traktatowych, proces oceny sprawozdań zawiera w sobie element publicznego dialogu pomiędzy Komitetem a państwem, jak również udział w nim przedstawicieli organizacji pozarządowych. Efektem każdego cyklu sprawozdawczego jest sformułowanie przez KomLDR uwag końcowych, w których ujęte zostają wnioski dotyczące oceny implementacji przez dane państwo KLDR wraz z rekomendacjami odnośnie do działań, które państwo to zobowiązane jest podjąć.
Co istotne, na mocy Konwencji państwa-strony muszą przedłożyć właściwe sprawozdania również poza regularnym cyklem sprawozdawczym w każdym wypadku, gdy Komitet tego zażąda.
Na mocy KLDR Komitet uzyskał kompetencję do przyjmowania i rozpatrywania skarg indywidualnych od osób lub grup osób podlegających jurysdykcji każdego państwa-strony Konwencji, które uznało kompetencję Komitetu do badania takich skarg. Ich podstawą jest twierdzenie strony skarżącej, że jest ona ofiarą naruszenia przez państwo któregokolwiek z praw wymienionych w KLDR. Konwencja przewiduje także procedurę skarg między-państwowych. Rezultatem rozpatrzenia przez Komitet skargi indywidualnej jest wydanie decyzji, zawierającej – w przypadku stwierdzenia naruszenia praw strony skarżącej – zo-bowiązanie wobec państwa-strony do podjęcia określonych działań9.
Komitet publikuje również komentarze ogólne (w nomenklaturze KomLDR nazywane ogólnymi rekomendacjami – ang. general recommendations) do KLDR, przygotowywane jako pomoc w szczegółowej wykładni poszczególnych przepisów Konwencji oraz jako pogłębione wyjaśnienie przez Komitet określonych zagadnień tematycznych związanych z przedmiotem Konwencji. Dotychczas KomLDR opublikował 36 komentarzy ogólnych10.
9 Należy wyjaśnić kilka kwestii terminologicznych dotyczących stosowanego w książce nazewnictwa charakterystycznego dla organów traktatowych ONZ. Uchwały organów traktatowych zawierające konkluzje z procesu badania sprawozdań państw-stron określane są jako uwagi końcowe (ang. concluding observations).
Uchwały organów traktatowych prezentujące wykładnię określonej materii konwencyjnej nazywane są, w ślad za nazewnictwem stosowanym w danym traktacie, komentarzami ogólnymi bądź zaleceniami ogólnymi (ang.
general comments/general recommendations). Tłumaczenie na język polski wskazanych powyżej terminów jest zbieżne z oficjalnymi tłumaczeniami omawianych traktatów na język polski. Podobnie jak we wcześniejszych publikacjach proponujemy natomiast alternatywne wobec wersji oficjalnej tłumaczenie terminów dotyczących procedury badania skarg indywidualnych. Zawiadomienie składane przez skarżących (ang. communication) określamy jako skargę, natomiast rozstrzygnięcie organu traktatowego, noszące w Dzienniku Ustaw nazwę pogląd lub poglądy (ang. views) określamy jako decyzję. Terminy te lepiej oddają charakter procedury badania naruszeń w indywidualnych sprawach, która obecnie przyjmuje quasi-sądowy charakter, zob. R. Wieruszewski, Wstęp, [w:] R. Wieruszewski (red.), Mechanizmy ochrony praw człowieka w ramach ONZ. Analiza systemowa, Warszawa 2017.
10 Pełna lista komentarzy ogólnych KomLDR jest dostępna na stronie: UN Treaty Body Database, https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=
6&DocTypeID=11 [dostęp: 9.09.2021].
MIĘDZYNARODOWA KONWENCJA W SPRAWIE LIKWIDACJI WSZELKICH FORM… 69
Ostatnio przyjęte komentarze dotyczą zapobiegania zjawisku profilowania rasowego i jego zwalczania przez instytucje wdrażające prawo, takie jak Policja11, zwalczania rasistowskiej mowy nienawiści12 oraz zwalczania dyskryminacji rasowej, która dotyka osoby pochodzenia afrykańskiego13.
Nie wszystkie działania podejmowane przez KomLDR znajdują umocowanie w prze-pisach Konwencji. W toku kilkudziesięcioletniej już działalności Komitet wykształcił np. ważną praktykę stosowania tzw. środków wczesnego ostrzegania (ang. early warning measures) oraz środków pilnych (natychmiastowych) (ang. urgent measures)14. Pierwsze z nich znajdują zastosowanie w sytuacjach, w których eskalujące napięcie czy konflikt może doprowadzić do bardzo poważnych skutków w obszarze naruszania zakazu dyskryminacji rasowej. Z kolei środki pilne stosowane są już w sytuacji, w której do tego rodzaju naruszeń dochodzi lub których zaistnienie jest nieuchronne. Niektóre z warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby wdrożone zostały przez KomLDR wymienione środki, to m.in. narastająca przemoc na tle rasowym oraz nawoływanie do niej, brak właściwych instrumentów praw-nych pozwalających na zapobieżenie aktom rasistowskiej nienawiści i przemocy czy też prowadzenie przez dane państwo polityki segregacji rasowej15.
Inną formą aktywności Komitetu, nieprzewidzianą w Konwencji, są organizowa-ne i przeprowadzaorganizowa-ne tzw. dyskusje tematyczorganizowa-ne dotyczące tych problemów w obszarze dyskryminacji rasowej, które występują w znacznej ilości państw-stron Konwencji, mają szczególnie niepokojący charakter lub stanowią problem strukturalny, obejmujący wiele zagadnień bądź dotyczący stałej, powtarzalnej praktyki dyskryminacyjnej16.
11 General Recommendation No. 36 – Preventing and Combating Racial Profiling by Law Enforcement Officials, LDR/C/GC/36, 24.11.2020, https://digitallibrary.un.org/record/3897913 [dostęp: 3.01.2022].
12 General Recommendation No. 35 – Combatting racist hate speech, LDR/C/GC/35, 26.09.2013, https://www.refworld.org/docid/53f457db4.html [dostęp: 3.01.2022].
13 General Recommendation No. 34 – Racial discrimination against people of African descent, LDR/C/GC/34, 03.10.2011, https://www.refworld.org/docid/4ef19d592.html [dostęp: 3.01.2022].
14 Guidelines for the early warning and urgent action procedures, Annual report A/62/18, Annexes, Chapter III, https://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/Revised_Guidelines_2007_en.doc [dostęp:
3.01.2022].
15 Wśród przykładów zastosowania tego rodzaju środków wymienić można stanowisko KomLDR w sprawie sytuacji naruszeń praw człowieka w Kirgistanie. CERD 77th Session 2–27 August 2010, Prevention of racial discrimination, including early warning and urgent action procedures, decision 1 (77), Situation in Kyrgyzstan, CERD/C/KGZ/DEC/1, 27.08.2020, https://digitallibrary.un.org/record/560502/files/
CERD_C_DEC_SUR_4-EN.pdf?version=1 [dostęp: 3.01.2022].
16 Zob. m.in. Thematic Discussion on Racial Discrimination in Today’s World: Racial Profiling, Ethnic Cleansing and Current Global Issues and Challenges, https://www.ohchr.org/en/events/days-general-discussion-dgd/2017/thematic-discussion-racial-profiling-ethnic-cleansing-and [dostęp: 3.01.2022].
70 ALEKSANDRA GLISZCZYńSKA-GRAbIAS