Prawo do sądu, czyli – innymi słowy – prawo do rzetelnego procesu sądowego, uregulowane zostało w art. 6 EKPC oraz art. 14 MPPOiP w sposób bardzo zbliżony. Prawo to traktowane jest jako swoisty fundament systemu ochrony praw człowieka, zarówno uniwersalnego, jak i regionalnego – europejskiego. W skutecznej realizacji tego prawa kluczową rolę odgrywa zasada niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów. Sąd ma być „niezawisły i bezstronny oraz ustanowiony ustawą”. Tylko przy pełnym poszanowaniu tej zasady prawo do sądu spełnia swoją gwarancyjną funkcję. Z tym większą troską należy odnotować fakt, że w niektórych państwach dochodzi do prób ograniczenia niezawisłości sędziów, m.in.
poprzez manipulowanie systemem powoływania sędziów oraz odwoływanie „niewygod-nych” sędziów w sposób sprzeczny z prawem. Wiele takich działań zostało zaskarżonych do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Komitetu Praw Człowieka. Stworzyło to obu organom możliwość zaakacentowania standardów, jakie w tym zakresie obowiązują.
Istotną synergię między oboma systemami – uniwersalnym i regionalnym – można odnaleźć zwłaszcza w sprawie Baka przeciwko Węgrom1. Skarżący, były sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, został wybrany na prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego na sześcioletnią kadencję, kończącą się w 2015 r. Jako prezes tego sądu oraz Krajowej Rady Sądownictwa wyrażał opinie na temat różnych reform ustawodawczych wpływających na sądownictwo. Przepisy przejściowe nowej Konstytucji (węgierska ustawa zasadnicza z 2011 r.) przewidywały, że następcą prawnym Sądu Najwyższego będzie nowo utworzony organ Kúria, a mandat prezesa Sądu Najwyższego zakończy się po wejściu w życie nowej Konstytucji. W rezultacie mandat skarżącego jako prezesa Sądu Najwyższego zakończył się 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z nowymi kryteriami wyboru prezesa nowej Kúrii od kan-dydatów wymagano co najmniej pięciu lat doświadczenia jako sędziego na Węgrzech. Czas sprawowania funkcji sędziego w sądzie międzynarodowym nie był wliczany. Spowodowało to, że skarżący nie spełniał wymogów, by być wybranym na stanowisko prezesa nowej Kúrii.
1 Wyrok ETPC z 23 czerwca 2016 r., Baka p-ko Węgrom, 20261/12, HUDOC.
DOI: 10.5281/zenodo.7309849
178 ROman WIeRuszeWskI
Wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. Izba Trybunału orzekła, że naruszono art. 6 ust. 1 Konwencji, ponieważ skarżący nie miał możliwości zaskarżenia przedterminowego skró-cenia okresu sprawowania przez niego mandatu prezesa węgierskiego Sądu Najwyższego.
Trybunał uznał też, że doszło do naruszenia swobody wypowiedzi skarżącego gwaran-towanej art. 10 EKPC po ustaleniu, że przedterminowe skrócenie okresu sprawowania przez skarżącego mandatu było skutkiem jego opinii wyrażanych publicznie w ramach sprawowania urzędu prezesa Sądu Najwyższego. Do oceny naruszenia Konwencji ETPC zastosował trójstopniowy test. Badał zatem, czy naruszenie prawa krajowego było oczywiste;
czy dotyczyło normy o podstawowym znaczeniu dla procedury mianowania sędziów; czy naruszenie mogło być skutecznie ocenione i naprawione przez sąd krajowy.
Test ten zastosowany został również w wyroku Wielkiej Izby z 1 grudnia 2020 r.
w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii2. W sprawie tej Wielka Izba ETPC dla zilustro-wania obowiązującego standardu międzynarodowego zacytowała następujący fragment Komentarza Ogólnego KPC nr 32: „wymóg kompetencji, niezawisłości i bezstronności sądu w rozumieniu art. 14 ust. 1 jest prawem absolutnym, które nie podlega żadnym wyjątkom. Wymóg niezawisłości dotyczy w szczególności trybu i wymaganych kwali-fikacji przy powoływaniu sędziów oraz gwarancji bezpieczeństwa sprawowania urzędu do obowiązkowego przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji, o ile takie istnieją, warunków awansowania, przeniesienia, zawieszenia i zakończenia pełnienia ich funkcji oraz rzeczywistą niezależność sądownictwa od politycznej ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawcy. Państwa powinny podjąć konkretne środki gwarantujące niezawisłość sądownictwa, chroniąc sędziów przed wszelkimi formami wpływu politycznego na podej-mowanie decyzji poprzez konstytucję lub przyjęcie ustaw ustanawiających jasne procedury i obiektywne kryteria mianowania, wynagradzania, kadencji, awansowania, zawieszenia i odwoływanie sędziów i nakładania na nich sankcji dyscyplinarnych. Sytuacja, w której funkcje i kompetencje sądownictwa i władzy wykonawczej nie są wyraźnie rozróżnialne lub gdy ta ostatnia jest w stanie kontrolować lub kierować tymi pierwszymi, jest niezgodna z pojęciem niezawisłości sądu. Konieczna jest ochrona sędziów przed konfliktami interesów i zastraszaniem. W celu ochrony ich niezawisłości, status sędziów, w tym ich kadencja, niezawisłość, bezpieczeństwo, odpowiednie wynagrodzenie, warunki służby, emerytury i wiek emerytalny, muszą być odpowiednio zabezpieczone przez prawo”3.
W sprawie Baka wypowiedziała się również Międzynarodowa Komisja Prawników, która przywołała międzynarodowe standardy odnoszące się do kwestii nieusuwalności sędziów, w tym normy w zakresie gwarancji procesowych w sprawach dotyczących usu-nięcia z urzędu. Zauważyła, że w świetle wspomnianych zasad w sprawach dotyczących
2 Wyrok ETPC z 1 grudnia 2020 r., Guðmundur Andri Ástráðsson p-ko Islandii, 263741/18, HUDOC.
3 Tamże.
PRAWO DO SĄDU. GWARANCJE NIEZAWISŁOŚCI SĘDZIOWSKIEJ... 179
zatrudnienia sędziów i ich nieusuwalności z urzędu powinno istnieć szczególnie silne do-mniemanie, że art. 6 ust. 1 Konwencji ma zastosowanie. Skuteczne prawo dostępu do sądu i sprawiedliwych procedur rozstrzygania sporów dotyczących kadencji, usunięcia z urzędu lub warunków pełnienia służby przez sędziów jest ważnym środkiem zabezpieczającym niezawisłość sędziowską. MKP twierdzi, że dokonując oceny uzasadnienia – przedsta-wionego przez państwo na poparcie wyłączenia dostępu sędziów do sądu – w odniesieniu do ich życia zawodowego i nieusuwalności z urzędu, należałoby rozważyć istotny interes publiczny dotyczący utrzymania roli, niezależności i integralności sądownictwa w demo-kratycznym społeczeństwie funkcjonującym pod rządami prawa. Chociaż dany sędzia może być bezpośrednim beneficjentem pełnej ochrony praw przysługujących mu z tytułu art. 6 EKPC, ochrona ta ostatecznie służy wszystkim osobom uprawnionym w myśl art. 6 ust. 1 do „niezawisłego i bezstronnego sądu”4.
Wielka Izba ETPC w wyroku w sprawie Baka, podobnie jak w sprawie Ástráðsson, przypomniała m.in. Komentarz Ogólny nr 32 KPC do art. 14 MPPOiP, a w szczególności następujący fragment: „sędziowie mogą być odwołani tylko z powodu poważnych przewi-nień lub niekompetencji, zgodnie z uczciwymi procedurami zapewniającymi obiektywność i bezstronność, określonymi w konstytucji lub prawie. Odwoływanie sędziów przez władzę wykonawczą, m.in. przed upływem kadencji, na którą zostali powołani, bez podania kon-kretnych powodów i bez skutecznej ochrony sądowej w celu zakwestionowania odwołania jest niezgodne z niezawisłością sądownictwa”5.
Fakty w sprawie Baka jednoznacznie wskazywały, że władze posłużyły się procedurą ustawodawczą, aby usunąć z urzędu niewygodnego sędziego pełniącego funkcję prezesa Sądu Najwyższego. Niestety nie był to odosobniony przypadek uciekania się przez władze państwowe do tego rodzaju metod. Bardzo podobnie sprawa przedstawiała się w rozstrzy-gniętej przez KPC sprawie Pastukhov przeciwko Białorusi6, przywołanej przez Trybunał.
Fakty w tej sprawie wyglądały następująco: 28 kwietnia 1994 r. Rada Najwyższa, czyli parlament Białorusi, działając zgodnie z odpowiednią procedurą prawną, a w szczególności z Konstytucją z 15 marca 1994 r., wybrała Mikhaila Ivanovicha Pastukhova na sędziego Trybunału Konstytucyjnego na okres 11 lat. Dekretem prezydenckim z 24 stycznia 1997 r.
skarżący utracił stanowisko z powodu wygaśnięcia jego kadencji po wejściu w życie nowej konstytucji z 25 listopada 1996 r. Próby podważenia tej decyzji w trzech instancjach są-dowych na Białorusi nie powiodły się.
KPC w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że odwołanie autora skargi ze stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego na kilka lat przed upływem kadencji, na którą został
4 Wyrok ETPC z 23 czerwca 2016 r., Baka p-ko Węgrom, 20261/12, § 98
5 Tamże, § 73.
6 Decyzja KPC z 5 sierpnia 2003 r., Mikhail Ivanovich Pastukhov p-ko Białorusi, 814/1998, https://
juris.ohchr.org/ [dostęp: 3.01.2022] – odwołanie przed terminem sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
180 ROman WIeRuszeWskI
powołany, stanowiło zamach na niezawisłość sądownictwa i nie respektowało jego prawa do dostępu, na ogólnych zasadach równości, do służby publicznej w swoim kraju. W kon-sekwencji KPC uznał, że doszło do naruszenia art. 25 lit. c Paktu w związku z art. 14 ust. 1, dotyczącym niezawisłości sądownictwa oraz postanowień art. 2 Paktu.
Ważnym uzupełnieniem tej decyzji jest dołączone do niej zbieżne zdanie odrębne członków Komitetu: Ruth Wedgwood i Waltera Kälina, którzy stwierdzili, że odwołanie sędziego Pastukhova ze stanowiska sędziego białoruskiego Trybunału Konstytucyjnego było częścią próby ograniczenia niezawisłości sądownictwa. Zauważyli też, że chociaż or-ganizację krajowego systemu sądowniczego można zmienić za pomocą legalnych środków demokratycznych, zmiana ta w tym przypadku była częścią próby konsolidacji władzy w jednej gałęzi rządu pod pretekstem referendum konstytucyjnego. Przerwało to raczkujący postęp państwa-strony w kierunku niezawisłego sądownictwa. W związku z tym prezydenc-ki dekret odwołujący sędziego Pastukhova ze stanowiska sędziego Sądu Konstytucyjnego naruszał prawa gwarantowane jemu i narodowi białoruskiemu na mocy art. 14 i 25 Paktu.
Wyrok ETPC w sprawie Baka stwierdzający naruszenie praw skarżącego oparty był m.in. na wyżej wskazanych w sprawie Pastukhov standardach. Wielka Izba podkreśliła:
„chociaż skarżący zachował urząd sędziego i przewodniczącego wydziału cywilnego w no-wej Kúrii, został jednak odwołany ze stanowiska prezesa Sądu Najwyższego trzy i pół roku przed końcem ustalonej kadencji przewidzianej przepisami obowiązującymi w chwili do-konywania jego wyboru. Trudno pogodzić to ze szczególnym uwzględnieniem charakteru funkcji władzy sądowej jako niezależnej władzy państwowej oraz zasadą nieusuwalności sędziów, która – zgodnie z orzecznictwem Trybunału oraz instrumentami międzynarodo-wymi i Rady Europy – jest kluczowym elementem utrzymania niezależności sądownictwa”7. Trybunał zwrócił również uwagę na inny aspekt omawianej sprawy, wskazując, że przedterminowe zakończenie mandatu skarżącego bez wątpienia wywierało „efekt mro-żący”, ponieważ musiało zniechęcić nie tylko skarżącego, ale i innych sędziów i prezesów sądów do przyszłego uczestnictwa w publicznej debacie na temat reform ustawodawczych wpływających na sądownictwo oraz, ogólnie rzecz biorąc, na temat kwestii dotyczących niezależności sądownictwa. ETPC zatem wyraźnie stwierdza, że udział sędziów w takiej debacie jest ich niezaprzeczalnym prawem.
Problem poruszany w analizowanej sprawie Baka był też przedmiotem kilku spraw, w których ETPC wypowiedział się odnośnie sytuacji w polskim wymiarze sprawiedliwości.
Przykładem może być sprawa Reczkowicz przeciwko Polsce8. Sprawa została zainicjowana skargą indywidualną wniesioną w 2019 r. przez adwokatkę, której sprawę rozpatrywała Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego. ETPC uznał jednogłośnie naruszenie art. 6 EKPC
7 Wyrok ETPC z 23 czerwca 2016 r., Baka p-ko Węgrom, 20261/12.
8 Wyrok ETPC z 22 lipca 2021 r., Reczkowicz p-ko Polsce, 43447/19, HUDOC.
PRAWO DO SĄDU. GWARANCJE NIEZAWISŁOŚCI SĘDZIOWSKIEJ... 181
wskutek niezapewnienia skarżącej prawa do rzetelnego procesu przed sądem ustanowionym zgodnie z prawem.
W kontekście procesu nominacyjnego sędziów w Polsce ETPC potwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa nie zapewnia wystarczających gwarancji niezależności od władzy usta-wodawczej i wykonawczej. W ocenie Trybunału władze polityczne wywierały nadmierny wpływ na procedurę mianowania sędziów i mogły bezpośrednio lub pośrednio ingerować w to, kto zostanie powołany na stanowisko sędziego. Oceniając nieprawidłowości przy ustanowieniu i obsadzeniu Izby Dyscyplinarnej SN, ETPC stwierdził, że niweczą one legitymację Izby w sposób pozbawiający ją atrybutów sądu. Uznał także, że automatycznie niweczy to wymogi niezależności i bezstronności.
Podobnie w wyroku w sprawie Broda i Bojara przeciwko Polsce ETPC uznał za naru-szenie Konwencji arbitralne zwolnienie wiceprezesów sądów z pełnionych funkcji przed upływem kadencji9.
W wyroku w sprawie Advance Pharma przeciwko Polsce10 ETPC stwierdził, że kontynu-acja działalności KRS w składzie z 2017 r. i jej udział w procedurze powoływania sędziów utrwaliły systemową, stwierdzoną przez Trybunał dysfunkcję wymiaru sprawiedliwości i może to prowadzić do dalszego zaostrzenia kryzysu praworządności w Polsce. Dlatego ETPC wezwał rząd do podjęcia szybkich działań, aby temu zaradzić.
Wyroki te są potwierdzeniem standardu w zakresie niezawisłości sędziów, który Eu-ropejski Trybunał Praw Człowieka i Komitet Praw Człowieka konsekwentnie stosują.
Utrwalonym standardem międzynarodowym, zarówno uniwersalnym, jak i regionalnym, jest ochrona niezawisłości sędziowskiej. Władza wykonawcza lub czynnik polityczny nie mogą ingerować w proces powoływania sędziów, arbitralnie skracać ich kadencji i w inny sposób wpływać na sposób wykonywania przez nich zawodu sędziego. Skracanie kadencji sędziów pod pretekstem zmian ustawodawczych jest niedopuszczalne. Na uznanie zasłu-guje fakt, że w tym przypadku mamy do czynienia z pełną synergią obu prezentowanych systemów międzynarodowej ochrony praw człowieka. Wzmacnia to niewątpliwie ich siłę oddziaływania.
9 Warto zauważyć, że komentując ten wyrok, Ministerstwo Sprawiedliwości stwierdziło, że jest on
„nacechowany politycznie”. Reagując na to oświadczenie, sekretarz generalny Rady Europy Marija Pejčinović Burić 30 czerwca 2021 r. wystosowała do ministra sprawiedliwości list, w którym podkreśliła m.in., że „zarzuty, iż wyroki Trybunału są motywowane politycznie, niczemu nie służą. Podważają autorytet tej instytucji i wiarygodność całego systemu Konwencji. […] Wierzę, że Polska pozostanie zaangażowana we wspieranie implementacji Konwencji, zgodnie z jej interpretacją przez Trybunał strasburski, w prawie polskim – co obejmuje przyjęty przez Wysokie Układające się Strony obowiązek wykonywania ostatecznych wyroków Trybunału”. Wyrok ETPC z 29 czerwca 2021 r., Broda i Bojara p-ko Polsce, 26691/18, 27367/18, HUDOC.
10 Wyrok ETPC z 3 lutego 2022 r., Advance Pharma p-ko Polsce, 1469/20, HUDOC.
Roman Wieruszewski