Rozdział I. Polityka a uczelnie – w stronę teorii
4. Polityka publiczna a administracja – koncepcja Woodrowa Wilsona
Ciekawą propozycją, która może się przyczynić do lepszego zrozumienia funk-cjonowania polityki wobec szkolnictwa wyższego jako elementu polityki publicz-nej w drugiej połowie XIX wieku, jest artykuł Woodrowa Wilsona opublikowany w „Political Science Quarterly” w 1887 roku69. The Study of Administration nie przez wszystkich jest uznawany za istotny wkład w pogłębienie rozumienia rozróżnienia pomiędzy polityką a administracją publiczną i określania roli tej drugiej w tworzeniu lepszych warunków dla rozwoju obywateli. Paul P. Van Riper w swoim artykule The American Administrative State: Wilson and the Founders – An Unorthodox View, napisanym z okazji czterdziestej piątej rocznicy wydania książki Dwighta Waldo The Administrative State dowodzi, że Wilsonowi często przypisuje się nadmierne znaczenie, jako pierwszemu, który badania nad administracją publiczną uczynił dziedziną nauki70. Van Riper nie przekreśla całkowicie dokonań Wilsona jako teo-retyka, chce jednak mocno podkreślić, że przed 1887 rokiem pojawiły się publika-cje próbujące analizować tematykę administracji publicznej. Nawet sam Van Riper
67 Ibidem.
68 E. Ostrom, Institutional Rational Choice. An Assessment of the Institutional Analysis and Devel-opment Framework [w:] P.A. Sabatier (red.), Theories of the Policy Process, Westview Press, Boulder 1999, s. 35–78; R. Richardson, Jr., Policy…, s. 8–9.
69 W. Wilson, The Study of Administration, „Political Science Quarterly” 1887, vol. 2, nr 2, s. 197–222.
70 P.P. Van Riper, The American Administrative State. Wilson and the Founders – An Unorthodox View,
„Public Administration Review” 1983, vol. 43, nr 6, s. 447–490; idem, On Woodrow Wilson. Van Riper Replies, „Administration & Society” 1987, vol. 18, nr 4, s. 402–410; D. Waldo, The Administrative State.
A Study of the Political Theory of American Public Administration, Ronald Press Co., New York 1948.
Polityka a uczelnie – w stronę teorii 49 w odpowiedzi na krytykę swego wcześniejszego artykułu, wyraźnie jednak stwier-dza: „Rozpocznę od stwierdzenia, że uznaję esej Wilsona za pierwszą nowoczes-ną próbę całościowego opisu ogólnej natury i roli administracji publicznej w Sta-nach Zjednoczonych”71. Jednocześnie nie odwołuje swojego radykalnego poglądu, że doszukiwanie się wpływu eseju Wilsona na dalszy rozwój tej dziedziny badań jest czystym wymysłem. A dowodem na to jest brak cytowania Wilsona w najważ-niejszych pracach aż do lat 50. XX wieku. Van Riper dowodzi także, że osiągnięcia Wilsona jako szefa administracji amerykańskiej również mogą budzić dodatkowe wątpliwości, wyraźnie przeciwstawiając go na przykład Ojcom Założycielom. Z tego powodu proponuje, by poszukać innego patrona początków badań nad administra-cją publiczną.
W odpowiedzi na zarzuty Van Ripera Kent Kirwan wyjaśniał, że brak wyraźnej kontynuacji badań rozpoczętych przez Wilsona wynikał przede wszystkim z tego, że zarówno on sam, jak i jego uczniowie przestali się zajmować badaniem tej dzie-dziny. Dlatego przez wiele lat dzieło Wilsona pozostawało w zapomnieniu. Pewne podstawowe założenia przyjęte przez Wilsona pozostały natomiast niezmienione i głównie z tej przyczyny powinien on być traktowany jako ważny głos w początkach dyskusji nad naturą administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych72. W swoim podręczniku Public Policy Wayne Parsons wskazuje na Wilsona jako na osobę, która zauważyła różnicę pomiędzy polityką, oznaczającą tworzenie systemu opartego na zakładanych celach oraz działań podejmowanych dla ich realizacji, a administracją, która w ujęciu Wilsona jest bliższa bieżącemu zarządzaniu73.
Tworzenie polityki publicznej oznacza według Wilsona defi niowanie celów, ad-ministracja natomiast – ich osiąganie w najbardziej efektywny sposób. Niezbędnym początkiem rozważań nad skutecznością administracji jest dokonanie porównania z osiągnięciami innych, następnie wyraźne określenie, jaki jest przedmiot prowa-dzonych badań i w końcu – odnalezienie najskuteczniejszych metod prowadzenia dalszych rozważań, w tym i doprecyzowanie koncepcji politycznych, które stają się podstawą prowadzonych badań74.
Poznawanie zasad skutecznego administrowania jest ważne, gdyż jest to „rząd w działaniu” (government in action), jak to określił Woodrow Wilson. Problem sprawności działania rządu stał się tym ważniejszy, że w porównaniu z czasami histo-rycznymi, kiedy rzeczywistą władzę sprawowało kilku panów, w demokratycznym państwie XIX wieku, liczba „władców” uległa radykalnemu zwiększeniu. A w przy-padku Stanów Zjednoczonych dochodził jeszcze problem rozległości geografi cznej kraju, która wykluczała sprawne zarządzanie państwem za pomocą wysyłania zaufa-nych ludzi. Co więcej – zwiększyła się także liczba dziedzin, w których rząd musiał przejawiać swoją aktywność: od świadczenia usług pocztowych po nadzorowanie linii kolejowych i telegrafu75.
71 P.P. Van Riper, On Woodrow Wilson…, s. 402–403.
72 K.A. Kirwan, Woodrow Wilson and the Study of Public Administration. Response to Van Riper,
„Administration & Society” 1987, vol. 18, nr 4, s. 389–401.
73 W. Parsons, Public Policy…, s. 14.
74 W. Wilson, The study…, s. 197.
75 Ibidem, s. 200–201.
Zgodnie z przyjętym założeniem Woodrow Wilson odwołał się do przykładu Prus oraz porewolucyjnej Francji. Uznał, że sprawność administracji stała się jedną z pod-staw osiągnięcia politycznych celów pod-stawianych przez Fryderyka II Wielkiego czy Napoleona Bonapartego. Bez aparatu pozwalającego na wykorzystywanie posiada-nych przez te państwa zasobów, nie mogłyby one osiągnąć tak wielkich sukcesów politycznych i nie doszłyby do takiego poziomu rozwoju gospodarczego. Negatyw-nym przykładem stawała się Anglia, która zmarnowała reformy działań administra-cyjnych poczynionych przez Henryka II76.
Wilson doszedł także do wniosku, że w państwie demokratycznym zorganizo-wanie administracji jest trudniejsze. Wynika to z konieczności poddania się osądowi
„zwielokrotnionego monarchy, zwanego opinią publiczną”. Władza jednoosobo-wa może łatwiej zaplanojednoosobo-wać działania i następnie wcielić je w życie. W demokracji wszelkie decyzje muszą zapadać w drodze kompromisu, a to zawsze zabiera więcej czasu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że podstawową cechą każdego rządu jest zapew-nianie postępu i z tego powodu w państwie demokratycznym administracja musi być sprawniejsza, ponieważ zmiany nie mogą być wprowadzane w sposób gwałtowny77.
Reformy administracji, do których wzywał Woodrow Wilson (zwłaszcza propo-zycja utworzenia korpusu służby publicznej), były związane z postulatami o cha-rakterze politycznym. Mocno jednak podkreślał, że administracja nie jest tożsama z polityką. „Chociaż polityka wskazuje administracji zadania, nie powinna dopro-wadzać do manipulowania urzędami administracji. Jest to rozróżnienie o istotnym znaczeniu”78. Administracja publiczna powinna się ograniczać do stałego i sumien-nego realizowania przyjętych regulacji prawnych. Każda przyjęta ustawa staje się jednocześnie aktem o charakterze administracyjnym: podniesienie podatków, dostar-czanie poczty, zakup wyposażenia dla armii – to są przejawy działań administracji.
W każdym z tych przypadków powodem działania jest jednak przyjęcie szerszego planu defi niowanego przez działania polityczne79.
Probierzem dla sensowności teorii politycznych, zdaniem Wilsona, powinno być jedynie funkcjonowanie państwa amerykańskiego. To tu powinno dokonać się prak-tyczne przełożenie ogólnych wskazań „co należy zrobić” na amerykańskie „jak to uczynić”. Dlatego w zakończeniu swego eseju dowodził, że
(…) naszym zadaniem jest zaproponowanie najlepszych możliwych rozwiązań federa-cji (...); obdarzenie władz lokalnych miasteczek, miast, hrabstw oraz rządów stanowych i federalnych jednakową siłą i zapewnienie im równie zdrowych warunków działa-nia; upewnienie, że każdy jest bez wątpienia własnym panem, a jednocześnie sprawie-nie, że staną się wzajemnie zależne i będą współpracować, łącząc niezależność z wza-jemną pomocą. To jest zadanie tak wielkie i ważne, że powinno zaprzątnąć najtęższe umysły80.
76 Ibidem, s. 204–206.
77 Ibidem, s. 207–208.
78 Ibidem, s. 210.
79 Ibidem, s. 212.
80 Ibidem, s. 220–221.
Polityka a uczelnie – w stronę teorii 51 Pomysły Woodrowa Wilsona są ważne nie tylko dlatego, że jego praca ukazała się trzy lata przed przyjęciem przez Kongres drugiej ustawy Morrilla. Można jednak przyjąć, niezależnie od tego, czy jego pomysł zyskał od razu szerszą akceptację, czy nie, że artykuł wskazuje na pojawienie się nowego sposobu myślenia o roli władzy federalnej w zapewnianiu dobrobytu obywatelom oraz stabilności i bezpieczeństwa całemu państwu. The Study of Administration jest wyraźnym świadectwem nowego pojmowania zasady współpracy pomiędzy władzą federalną a rządami stanowymi.
Inaczej niż w momencie odrzucenia pierwszej ustawy Morrilla niezależność stanów w ich działaniach w zakresie polityki publicznej nie jest wartością nadrzędną. Istot-niejsza jest bowiem sprawność działania.
Postawione przez Wilsona podstawowe pytanie o granicę pomiędzy polityką pub-liczną a administracją ma duże znaczenie dla zrozumienia kształtowania się federal-nej polityki wobec szkolnictwa wyższego, zwłaszcza w momencie dyskusji nad przy-jęciem ustawy Hatcha. Dla kongresmanów istotnym argumentem w dyskusjach stało się pytanie, czy wprowadzana ustawa stanowi próbę ustalenia nowych celów działa-nia władzy federalnej, czy też ma się raczej stać narzędziem do praktycznej realizacji celów już raz nakreślonych w tekście konstytucji. W ujęciu Wilsona sprowadzało-by się to do pytania, czy wprowadzenie ustawy Hatcha jest działaniem politycznym (tworzącym zupełnie nowe cele), czy też raczej administracyjnym (mającym jedynie zapewnić większą sprawność w wykorzystywaniu federalnego wsparcia).