Proces demonopolizacji rynku pocztowego

Do czasu nowelizacji przepisu art. 131 k.p.c., sąd mógł dokonywać doręczeń wyłącznie za pośrednictwem polskiego operatora publicznego tj. operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych na zasadzie wyłączności, którym była Poczta Polska. Nadanie przesyłki za pośrednictwem innego podmiotu, aniżeli Poczta Polska, wiązało się z tym, iż doręczenie takie było wadliwe, aczkolwiek skuteczne, jeżeli pomimo tego pismo sądowe dotarło do adresata, który zapoznał się z jego treścią. Zmiana przepisu art. 131 k.p.c., wprowadzająca możliwość dokonywania doręczeń pism nie tylko za pośrednictwem operatora publicznego, ale także innego operatora pocztowego jest wynikiem zmian, które dokonały się w ostatnich latach w Europie w wyniku tendencji do liberalizacji rynku pocztowego. Na skutek polityki demonopolizacji rynku pocztowego wprowadzane zostają kolejne akty prawa wspólnotowego w tym przedmiocie. Tzw. III dyrektywa pocztowa określa zasady funkcjonowania rynku po jego pełnej liberalizacji. W dyrektywie przyjęto datę 31 grudnia 2010 r. jako termin pełnego otwarcia rynku pocztowego na konkurencję, z możliwością jego

755 M. Krakała – Zielińska, „Prawo pocztowe Unii…”, j. w. s. 68 – 69.

756 A. Jaroszyński „Dostosowanie polskiego prawa pocztowego do prawa wspólnotowego, praca zbiorowa pod red. P. Saganek, T. Skoczny, „Wybrane problemy i obszary dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej”, Warszawa 1999 r. s. 333; T.L. Krawczyk „Liberalizacja rynku w Unii Europejskiej na przykładzie dyrektywy pocztowej – uregulowania prawne”, PPE 2003 r., Nr 1, s. 61; M. Szydło „Prowadzenie działalności gospodarczej w nowym prawie pocztowym na tle prawa wspólnotowego”, PUG 2004 r., Nr 10, s.12 i nast.

757 K. van Miert, „The Liberalization of the Economy of the European Union: The Game is not (yet) Over”, [w:]

“The Liberalization of State Monopolies in the European Union and Beyond” red. D. Geradin, The Hague- London – Boston 2000 r., s. 1, W. Devroe “Privatizations and Community Law: Neutrality versus Policy”, Common Market Law Review 1997, s. 289.

przesunięcia przez państwa spełniające określone kryteria, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom przeciwników szybkiej liberalizacji rynku, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2012 r. Państwa członkowskie tzw. Starej Unii muszą otworzyć swoje rynki pocztowe najpóźniej do 31 grudnia 2010 roku. Posłowie zadecydowali, że nowe państwa członkowskie oraz kraje o małej liczbie ludności i niewielkim obszarze, jak Luksemburg, a także kraje o rozległej strukturze topograficznej i wyspiarskie, jak Grecja i Francja, będą mogły skorzystać z dodatkowych dwuletnich okresów przejściowych. W art. 2 i 3 II załącznika, data liberalizacji dla tych państw została określona najpóźniej na 31 grudnia 2012 roku. Nie wszystkie jednak z państw zamierzały skorzystać z tej możliwości, Rumunia i Bułgaria zapowiedziały otwarcie rynku już w 2009 r. Zdaniem Parlamentu opóźnienie daty otwarcia rynku pozwoli dotychczasowym monopolistom dostosować się do nowych warunków oraz spowoduje, że nie pogorszy się jakość oraz dostęp do usług pocztowych dla klientów. Wprowadzenie przedmiotowej dyrektywy ma bowiem na celu utracenie przez publicznych operatorów ostatniego obszaru zastrzeżonego na dostarczanie przesyłek o wadze poniżej 50 gramów.⁷⁵⁸ Pomimo tego ograniczenia nie zniesiono jednak pojęcia „usługi publicznej”. Jak podkreślono w punkcie 12, dyrektywy progresywne i stopniowe otwarcie rynków pocztowych na konkurencję, dało operatorom świadczącym usługę powszechną, wystarczający czas na przeprowadzenie niezbędnych działań modernizacyjnych i restrukturyzacyjnych, koniecznych do tego, aby zapewnić ich długoterminową żywotność w nowych warunkach rynkowych oraz pozwoliło państwom członkowskim na dostosowywanie systemów regulacyjnych do bardziej otwartego środowiska. Ponadto wskazano, iż państwa członkowskie mogą wykorzystać również możliwość oferowaną przez okres transpozycji oraz długi czas niezbędny do wprowadzenia rzeczywistej konkurencji, do kontynuowania modernizacji i restrukturyzacji operatorów świadczących usługę powszechną. Opłacalność świadczenia usługi powszechnej na całym terytorium kraju może być zagwarantowana w dwojaki sposób. Zgodnie z treścią art. 7 dyrektywy państwa członkowskie mogą ustanowić specjalny fundusz, na który składać się będą wszyscy operatorzy funkcjonujący na danym rynku bądź też państwo może udzielać państwowych dotacji (rekompensat) operatorowi świadczącemu usługę powszechną.

Nadto w art. 9 dyrektywy, przewidziano możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie dwóch rodzajów zezwoleń tzw. zezwoleń ogólnych w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi dla tych usług, które wykraczają

758 M. Krakała – Zielińska, „Prawo pocztowe Unii…”, op. cit. s.35.

poza zakres usług powszechnych oraz koncesji indywidualnych dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych. W art. 14 dyrektywy, zdefiniowano zarówno pojęcie zezwolenia ogólnego, jak i koncesji indywidualnych. Zezwolenie ogólne, to zezwolenie niezależnie od tego, czy jest ono regulowane koncesją według klasy, czy na podstawie ogólnego prawa i niezależnie od tego, czy uregulowanie takie wymaga procedur rejestracji lub deklaracji – które nie wymaga od danego operatora, świadczącego usługi pocztowe, otrzymania wyraźnej decyzji krajowego organu regulacyjnego przed przystąpieniem do wykonywania praw wynikających z zezwolenia. Koncesja indywidualna natomiast, to zezwolenie wydawane przez krajowy organ regulacyjny, które nadaje operatorowi świadczącemu usługi pocztowe konkretne prawa, lub które, w odpowiednich przypadkach, uzależnia działalność tego przedsiębiorstwa od konkretnych zobowiązań wykraczających poza zezwolenie ogólne i w przypadku którego operator świadczący usługi pocztowe, nie jest uprawniony do przystąpienia do wykonywania praw do momentu otrzymania decyzji krajowego organu regulacyjnego. Prowadzenie działalności pocztowej jest rodzajem działalności gospodarczej i w polskim ustawodawstwie mieści się w obszarze gwarantowanej konstytucyjnie wolności gospodarczej.⁷⁵⁹

W ustawie Prawo pocztowe również wprowadzono instytucję zezwoleń. Zgodnie z treścią art. 6 ust.1 powyższej ustawy, wykonywanie działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek dla ociemniałych oraz z korespondencją do 2.000 g, z wyłączeniem przesyłek na które operatorowi publicznemu przysługuje wyłączność (zwanych w ustawie „usługami zastrzeżonymi”) oraz przesyłek przyjmowanych, przemieszczanych i doręczanych w sposób inny niż określony dla powszechnych usług pocztowych, wymaga zezwolenia na wykonywanie działalności pocztowej, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w art. 6 ust.2 tej ustawy przewidziano, iż wykonywanie działalności pocztowej niewymagającej zezwolenia jest działalnością regulowaną, w rozumieniu przepisów z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej⁷⁶⁰ i podlega wpisowi do rejestru operatorów pocztowych na podstawie pisemnego wniosku. Obowiązek uzyskania zezwolenia bądź wpisu do rejestru operatorów pocztowych nie dotyczy wykonywania działalności pocztowej przez operatora publicznego w zakresie świadczenia powszechnych usług pocztowych (art. 6 ust.5 ustawy).

Wyjątki od zasady z art. 6 ust.2 przewidziano w art. 6 ust. 3 i 4, zgodnie z treścią których, nie

759 A. Walaszek- Pyzioł „Swoboda działalności gospodarczej” Kraków 1994 r. s.7, C. Kosikowski „Wolność gospodarcza w prawie polskim”, Warszawa 1995 r. s. 35.

760 Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095 z późn. zm.

wymaga wpisu do rejestru działalność pocztowa polegająca na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu druków bezadresowych oraz działalność wykonywana przez agenta pocztowego na podstawie umowy agencyjnej, zawartej z operatorem zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.

Wracając do omawiania przepisów dyrektywy pocztowej należy wskazać, iż normuje ona również kwestię regulacji rynku pocztowego (art.22). Przewiduje powołanie instytucji kontrolowanych przez państwo i niezależnych od operatorów pocztowych, które miałyby za zadanie kontrolowanie i wypełnianie postanowień niniejszej dyrektywy. Nadto dyrektywa rozszerza także uprawnienia konsumenckie. W art. 19 nakazuje państwom członkowskim zapewnienie przejrzystych, prostych i niekosztownych procedur rozpatrywania reklamacji użytkowników usług pocztowych, w szczególności w przypadkach wiążących się z zaginięciem, kradzieżą, uszkodzeniem lub brakiem zgodności z normami jakości usługi.

Państwa członkowskie zobowiązują się, aby rozstrzyganie sporów odbywało się w sposób sprawiedliwy i szybki, wraz z ustanowieniem w razie potrzeby systemu zwrotu kosztów lub rekompensaty. W dyrektywie przewidziano również, iż do czasu ostatecznego otwarcia rynku operatorów pocztowych, ma obowiązywać zasada wzajemności. Oznacza to, że operatorzy pocztowi, z krajów, które nie zliberalizowały swojego rynku, nie będą mogli uzyskać zezwolenia na świadczenie usług na rynku w kraju, który wcześniej wprowadził liberalizację i uwolnił usługi. Obecnie krajami, które dokonały pełnego otwarcia rynku usług pocztowych są m.in.: Szwecja, Finlandia i Wielka Brytania. W 2009 r. pełnej liberalizacji rynków pocztowych dokonały Niemcy i Holandia. Dyrektywa ta jest wynikiem kompromisu wypracowanego przez państwa członkowskie, w celu umożliwienia państwowym operatorom pocztowym dokonanie restrukturyzacji, która umożliwi im podjęcie równorzędnej walki z silną, międzynarodową konkurencją.

Wejście nowych operatorów pocztowych na zmonopolizowane dotychczas rynki usług pocztowych spowoduje również pewne problemy, którym powinny przeciwdziałać kraje członkowskie.⁷⁶¹ Szczególnego zagrożenia należy upatrywać w możliwości ograniczania konkurencji przez byłych monopolistów, którzy nie zostaną pozbawieni swojej siły rynkowej.

Monopoliści usług pocztowych tj. Poczta Polska w Polsce, mogą utrudniać prywatnym firmom kurierskim dostęp do publicznej sieci pocztowej bądź też narzucać im niekorzystne taryfy za świadczone dla nich usługi.⁷⁶²

761 T. Skoczny, Wspólnotowe prawo regulacji in statu nascendi [w:] Prawo gospodarcze Wspólnoty Europejskiej na progu XXI wieku, praca zbiorowa pod red. C. Mik Toruń 2002 r., s.233.

762 Szerzej: P. Jasiński, G. Yarrow, „Konkurencja a regulacja w telekomunikacji”, Warszawa 1995 r.

Przeciwdziałając tym zagrożeniom w dyrektywie przewidziano przejrzyste warunki określające dostęp do publicznej sieci pocztowej, czyli sieci pocztowej utrzymywanej przez operatora publicznego, najczęściej byłego monopolistę w poszczególnych państwach członkowskich. Publiczna sieć pocztowa to system organizacji i wszelkiego rodzaju zasoby stosowane przez operatora świadczącego usługi powszechne, w szczególności w celu:

przyjmowania przesyłek pocztowych objętych obowiązkiem świadczenia usług powszechnych z punktów dostępu na terenie całego kraju; kierowania i opracowywania przesyłek z punktu dostępu sieci pocztowej do centrum doręczeń; doręczania pod adresy podane na przesyłkach (art. 2 dyrektywy). Publiczna sieć pocztowa nabiera charakteru tzw.

urządzenia kluczowego (essential faciality, wesentlich Einrichtung), do którego to urządzenia ma być zapewniany powszechny, równy i niedyskryminacyjny dostęp, nie tylko poprzez ogólne prawo antymonopolowe, ale również poprzez instrumenty regulacyjne zawarte w tzw.

dyrektywie pocztowej.⁷⁶³

Reasumując powyższe wskazać należy przede wszystkim, iż pomimo implementacji dyrektyw pocztowych przewidujących liberalizację rynku pocztowego obecnie nie można stwierdzić pełnej demonopolizacji rynku pocztowego w Polsce. Wynika to chociażby ze społecznego i gospodarczego charakteru powszechnych usług pocztowych.⁷⁶⁴ Aktualnie w Polsce trwa dyskusja odnośnie zastąpienia poczty usługami innych podmiotów doręczających.⁷⁶⁵ Niewątpliwie konkurencja na wewnętrznym rynku usług pocztowych jest konieczna i może doprowadzić w przyszłości do znacznej poprawy jakości usług pocztowych, co z kolei może wpłynąć na terminowość doręczanych przesyłek sądowych.

2.1.3. Jakość powszechnych usług pocztowych uzyskanych przez operatora