Świadczenia dla bezrobotnych w ustawodawstwie polskim

Ustawodawstwo polskie jedynie w niewielkim stopniu bierze pod uwa-gę sytuację rodzinną osoby bezrobotnej w przewidzianych formach pomocy finansowej. Dostępność i wysokość świadczenia pozostaje niezróŜnicowana ze względu na sytuację rodzinną. Pewne róŜnice występują w odniesieniu do czasu pobierania świadczenia. Obecnie przyznane zostało bezrobotnym prawo do 12-miesięcznego pobierania świadczenia ze względu na ściśle

_________________

17 G. Uścińska, Ubezpieczenia społeczne i pomoc w razie bezrobocia w ustawodawstwach państw UE. Analiza porównawcza, IPiSS, Warszawa 2011, s. 11–112.

18 TamŜe, s. 131.

Pomoc rodzinie bezrobotnej w Polsce – realia i wyzwania 167

określoną sytuację rodzinną. Aby skorzystać z tego uprawnienia, bezrobot-ny i jego rodzina muszą spełnić określone warunki. Bezrobotbezrobot-ny musi posia-dać na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat. MałŜonek bezrobotnego musi być takŜe bezrobotny, a prawo do zasiłku utracił z po-wodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Niewątpliwie spełnienie wszystkich trzech wa-runków jest w wielu przypadkach trudne. ZastrzeŜenie budzi szczególnie trzeci wymóg stawiany rodzinom osób bezrobotnych. NaleŜy równieŜ zwró-cić uwagę na to, Ŝe wydłuŜenie okresu pobierania zasiłku do 12 miesięcy niewiele zmienia w sytuacji osób zamieszkujących powiaty odznaczające się wyŜszą niŜ średnia w kraju stopą bezrobocia (wynoszącą 150% średniej).

W tych regionach bezrobotnym i tak przysługuje prawo do 12-miesięcznego pobierania zasiłku¹⁹.

W ustawodawstwie dotyczącym bezrobotnych moŜna odnaleźć inne za-pisy uwzględniające sytuację rodzinną osób bezrobotnych. Dotyczą one sto-sowania form aktywnej polityki rynku pracy i obejmują nie wszystkie ro-dziny z dziećmi, a jedynie samotnych rodziców. Tej wyróŜnionej kategorii społecznej, wraz z ustawą z 20 dnia kwietnia 2004 r., nadano status „osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy”²⁰. W początkowym kształ-cie ustawy specjalnymi formami aktywizacji objęte zostały osoby samotne posiadające przynajmniej jedno dziecko w wieku do 7 lat, natomiast od 2007 r., wraz z ustawą z dnia 27 sierpnia 2007 r., specjalne formy aktywizacji objęły rodziców dzieci starszych, do 18. roku Ŝycia²¹.

Warto jednak zaznaczyć, analizując ustawodawstwo polskie po 1989 r., pewne zmiany w tym zakresie. Pierwsze regulacje dotyczące bezrobotnych będących jedynymi Ŝywicielami rodziny znalazły się w nowelizacji ustawy o zatrudnieniu z dnia 27 lipca 1990 r.²² Zapisy dotyczyły nabycia prawa do zasiłku i stawiały tę kategorię społeczną w pozycji uprzywilejowanej. Jednak juŜ kolejna ustawa z dnia 16 października 1991 r.²³ zniosła ten zapis.

Ograni-_________________

19 Dz.U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001, art. 73.1, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012];

A. Kosut, Macierzyństwo i wychowanie dzieci jako kryteria dyferencjacji statusu prawnego bezrobot-nych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2010, nr 4, s. 7.

20 Osoby w szczególnej sytuacji na rynku pracy: do 25. roku Ŝycia, długotrwale bezrobot-ni, powyŜej 50. roku Ŝycia, bez kwalifikacji zawodowych, samotnie wychowujący co najmniej jedno dziecko w wieku do 18 lat, niepełnosprawni, kobiety, które nie podjęły zatrudnienia po urodzeniu dziecka. Dz.U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001, art. 49, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp:

15.10.2012].

21 TamŜe, art. 49; A. Kosut, Macierzyństwo i wychowanie dzieci…, dz. cyt., s. 3.

22 Ustawodawca zwolnił jedynych Ŝywicieli rodziny z wymogu wykazania aktywności zawodowej poprzedzającej rejestrację. Dz.U. z 1990 r., nr 56, poz. 323, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

23 Dz.U. z 1991 r., nr 106, poz. 457, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

168 ^{ANNA POTASIŃSKA}

czenie praw omawianej kategorii społecznej stało się przedmiotem orzecze-nia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności zapisu z konstytucją²⁴. Na tej podstawie dokonano kolejnych zmian w ustawodawstwie. Z dniem 10 mar-ca 1994 r. wprowadzono w ustawie zapis dotyczący długości czasu pobiera-nia zasiłku. Okres ten w przypadku samotnego wychowywapobiera-nia dzieci i sy-tuacji, gdy osoba bezrobotna posiadała na utrzymaniu dzieci i utrzymywała bezrobotnego współmałŜonka, ustalono do momentu otrzymania zatrud-nienia, wykonywania prac interwencyjnych czy robót publicznych²⁵. Jednak kolejne zmiany ustaw²⁶ systematycznie ograniczały czas pobierania zasiłku i ostatecznie doprowadziły do zrównania pod względem czasu pobierania zasiłku do innych kategorii osób bezrobotnych.

Interesujących danych na temat świadczeń stosowanych w Polsce dostar-cza analiza porównawdostar-cza świadczeń dla bezrobotnych w Europie Środko-wo-Wschodniej. Porównaniu poddano poszczególne właściwości świadczeń:

dostępność świadczeń, czyli warunki otrzymania prawa do świadczenia, hojność świadczenia, oznaczającą jego wysokość, długość okresu zasiłkowe-go oraz zobowiązania ciąŜące na bezrobotnym. Wymiary te analizowane na przestrzeni lat wykazują duŜe zróŜnicowanie między państwami i charakte-ryzują się duŜą zmiennością w czasie w poszczególnych krajach. Spośród ośmiu poddanych analizie państw Polska znalazła się na ostatnim miejscu, poniewaŜ obowiązują w niej surowe kryteria przyznawania zasiłków dla bezrobotnych. Biorąc pod uwagę hojność świadczeń – ich wysokość i zastę-powalność dochodów – Polska, podobnie jak Litwa, równieŜ znalazła się na ostatnim miejscu. Wysoka wartość zasiłków z początku lat 90. i ich duŜa dostępność w kolejnych latach zostały drastycznie ograniczone²⁷.

Uwzględniając sytuację osoby bezrobotnej posiadającej na utrzymaniu rodzinę, konieczna jest analiza wysokości świadczenia w Polsce. Funkcję dochodową zasiłku naleŜy bowiem rozpatrywać, biorąc pod uwagę potrze-by wszystkich członków rodziny. Zasiłek otrzymywany przez osobę bezro-botną wynosi obecnie w wersji podstawowej 794,20 zł²⁸. Nie jest on w stanie

_________________

24 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.06.1993 r.

25 Dz.U. z 1994 r., nr 43, poz. 165, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

26 Kolejne zmiany ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo-ciu wprowadziły dalsze ograniczenia w stosunku do rodzin osób bezrobotnych. Ograniczono do 18 miesięcy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, który równieŜ z bezrobotnym współmałŜonkiem wychowywał przynajmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, pozbawiono uprzywilejowania kategorię osób samotnie wychowujących dzieci w zakresie wydłuŜonego czasu pobierania zasiłku. Por. A. Kosut, Macierzyństwo i wychowanie dzieci…, dz. cyt., s. 3.

27 M. Polakowski, D. Szelera, Zasiłki dla osób bezrobotnych w Europie Środkowo-Wschodniej.

Analiza konfiguracyjna, „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje” 2008, nr 11, s. 114–121.

28 Wysokość zasiłku w wymiarze podstawowym (100%) w okresie pierwszych trzech mie-sięcy wynosi 794,20 zł, w okresie kolejnych miemie-sięcy posiadania prawa do zasiłku – 623,60 zł.

Pomoc rodzinie bezrobotnej w Polsce – realia i wyzwania 169

zapewnić zaspokojenia potrzeb bezrobotnemu, a tym bardziej rodzinie, którą ma on na utrzymaniu. Zasiłek dla osób bezrobotnych jest zasiłkiem jednolitym, a jego wartość jest niŜsza niŜ wyznaczony poziom minimum socjalnego²⁹ czy nawet egzystencji³⁰. Wartość minimum socjalnego dla ro-dziny z trójką dzieci wynosiła w marcu 2012 r. 4071,15 zł (czyli 814,23 na jedną osobę w rodzinie)³¹. Natomiast minimum egzystencji dla rodziny z trójką dzieci w 2011 r. wynosiło 2193,13 zł.

Analizując sytuację finansową rodzin osób bezrobotnych, naleŜy zwrócić uwagę na odsetek osób objętych świadczeniem. Badania przeprowadzone przez CBOS ukazują silne (błędne) przekonanie społeczne o powszechnym pobieraniu przez bezrobotnych świadczeń. AŜ 72% badanych twierdziło, Ŝe bezrobotni utrzymują się głównie z zasiłku dla bezrobotnych. Tymcza-sem zdecydowana mniejszość z nich (tylko 16,9%) jest uprawniona do po-bierania tego świadczenia. Porównania międzynarodowe wskazują na duŜo większe odsetki osób bezrobotnych pobierających świadczenia. W większo-ści krajów ponad 50% bezrobotnych pobiera świadczenia. W takich krajach, jak Norwegia, Dania, Belgia, Holandia, Szwajcaria, wskaźnik ten przekra- cza 70%³².

_________________

ObniŜona wartość zasiłku (80%) w okresie pierwszych trzech miesięcy wynosi 635,40 zł, w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku – 498,90 zł. Zasiłek podwyŜszony (120%) w okresie pierwszych trzech miesięcy wynosi 953,10 zł, w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku – 748,40 zł; www.psz.praca.gov.pl [dostęp: 8.10.2012].

29 Minimum socjalne to wskaźnik społeczny mierzący koszty utrzymania gospodarstw domowych. Zakres i poziom zaspokajanych potrzeb według tego modelu winny zapewniać takie warunki Ŝyciowe, by na kaŜdym z etapów rozwoju człowieka umoŜliwić reprodukcję jego sił Ŝyciowych, posiadanie i wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych.

Wartość obliczana jest na podstawie analizy cen rynkowych Ŝywności, opłat związanych z mieszkaniem i jego eksploatacją, opłat związanych z edukacją, kulturą, ochroną zdrowia, higieną osobistą i wydatkami na transport i łączność. Por. P. Kurowski, Informacja o wynikach badań nad poziomem zmodyfikowanego minimum socjalnego w marcu i czerwcu 2012 r., www.ipiss.

com.pl [dostęp: 8.10.2012]; T. Panek, Ubóstwo, wykluczenie społeczne i nierówności. Teoria i prakty-ka pomiaru, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011, s. 26–27.

30 Minimum egzystencji wyznacza w Polsce najniŜszy standard Ŝycia – jest to linia ubó-stwa skrajnego. Koszyk dóbr określany jako minimum egzystencji zawiera jedynie najpotrzeb-niejsze wydatki na towary i usługi, zapewniające zaspokojenie podstawowych potrzeb. UmoŜ-liwia jedynie biologiczne przetrwanie. W porównaniu do minimum socjalnego wartość minimum egzystencji nie obejmuje wydatków na transport i łączność, kulturę, wypoczynek letni. Por. P. Kurowski, Informacja o wynikach badań…, dz. cyt.; T. Panek, Ubóstwo, wykluczenie społeczne…, dz. cyt., s. 26–27.

31 P. Kurowski, Informacja o wynikach badań…, dz. cyt.

32 Bezrobocie rejestrowane I kwartał 2012 r., Warszawa 2012, s. 49, www.stat.gov.pl [dostęp:

15.10.2012]; Polacy o bezrobociu i bezrobotnych. Bezrobotni o sobie, CBOS, Warszawa 2001, s. 23, www.cbos.pl [dostęp: 15.10.2012]; M. Kabaj, Strategie i programy…, dz. cyt., s. 100–104.

170 ^{ANNA POTASIŃSKA}

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, Ŝe status rodzinny osoby bezrobotnej jest kryte-rium, które powinno mieć wpływ na kształt regulacji prawnych nie tylko w zakresie nabywania prawa do zasiłku i jego wysokości, ale równieŜ w za-kresie długości czasu pobierania tego świadczenia. Dane na temat wskaźni-ków ubóstwa w Polsce oraz to, Ŝe dotyka one rodziny w zaleŜności od liczby dzieci na utrzymaniu, a w największym stopniu dzieci, powinno decydować o szczególnym potraktowaniu sytuacji bezrobotnych w ustawodawstwie.

Jednak w obecnym kształcie ustawy osoby bezrobotne (w rodzinach pełnych) mające na utrzymaniu dzieci nie otrzymały statusu będących „w szczególnej sytuacji na rynku pracy” ani Ŝadnych szczególnych praw. Jest to potwier-dzeniem oderwania polskiego ustawodawstwa od rzeczywistości. RównieŜ kwota zasiłku dla osób bezrobotnych pozostaje bez związku z realiami Ŝycia codziennego i tym samym nie spełnia swej podstawowej funkcji, jaką jest zapewnienie bytu osobom bezrobotnym i ich rodzinom oraz złagodzenie negatywnych skutków bezrobocia. Określane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wartości minimalne nie są brane pod uwagę przez ustawodawcę w wyznaczaniu kwoty zasiłku i znacznie odbiegają od jej rzeczywistej war-tości. Doświadczenia innych państw dowodzą stosowania odmiennych praktyk ustawodawczych. Uwzględnienie następstw bezrobocia oraz kon-sekwencji funkcjonowania rodzin w sytuacji braków finansowych powinno doprowadzić – poprzez realny i perspektywiczny ogląd sytuacji jednostek – do weryfikacji polskich praktyk pomocowych³³.

LITERATURA

Aktywność ekonomiczna ludności Polski I kwartał 2012, GUS, Warszawa 2012, www.stat.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Bezrobocie i bezrobotni w badaniach opinii społecznej, CBOS, Warszawa 2012, www.cbos.pl [do-stęp: 10.10.2012].

Bezrobocie rejestrowane I kwartał 2012 r., Warszawa 2012, www.stat.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Bezrobocie rejestrowane I–III kwartał 2010 r., GUS, Warszawa 2010, www.stat.gov.pl [dostęp:

15.10.2012].

Bezrobotni o swojej sytuacji Ŝyciowej, CBOS, Warszawa 2007, www.cbos.pl [dostęp: 10.10.2012].

Biełka, w: Pamiętniki bezrobotnych, t. I, red. A. Budzyński, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003.

Borkowski T., Marcinkowski A., Bezrobocie w perspektywie socjologicznej, w: Socjologia bezrobocia, red. T. Borkowski, A. Marcinkowski, Wyd. Śląsk, Katowice 1999.

_________________

33 A. Kosut, Macierzyństwo i wychowanie dzieci…, dz. cyt., s. 7.

Pomoc rodzinie bezrobotnej w Polsce – realia i wyzwania 171

Diagnoza społeczna 2009. Warunki i jakość Ŝycia Polaków. Raport, red. J. Czapiński, T. Panek, War-szawa 2009, www.diagnoza.com.pl [dostęp: 10.10.2012].

Europejskie badanie dochodów i warunków Ŝycia (EU-SILC) w 2010 r., GUS, Warszawa 2011, www.stat.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Gabi, w: Pamiętniki bezrobotnych, t. I, red. A. Budzyński, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003.

Kabaj M., Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce, IPiSS, Warszawa 2004.

Kosut A., Macierzyństwo i wychowanie dzieci jako kryteria dyferencjacji statusu prawnego bezrobot-nych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2010, nr 4.

Kurowski P., Informacja o wynikach badań nad poziomem zmodyfikowanego minimum socjalnego w marcu i czerwcu 2012 r., www.ipiss.com.pl [dostęp: 8.10.2012].

Mierzwiński B., Kościół wobec problemu bezrobocia, Apostolicum, Ząbki 2004.

Palska H., Bieda i dostatek. O nowych stylach Ŝycia w Polsce, IFiS PAN, Warszawa 2002.

Panek T., Ubóstwo, wykluczenie społeczne i nierówności. Teoria i praktyka pomiaru, Oficyna Wy-dawnicza SGH, Warszawa 2011.

Polacy o bezrobociu i bezrobotnych. Bezrobotni o sobie, CBOS, Warszawa 2001, www.cbos.pl [do-stęp: 15.10.2012].

Polakowski M., Szelera D., Zasiłki dla osób bezrobotnych w Europie Środkowo-Wschodniej. Analiza konfiguracyjna, „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje” 2008, nr 11.

Potasińska A., Dziecko w obliczu bezrobocia rodziców, „Studia nad Rodziną” 2011, nr 1–2.

Pufal-Struzik I., Psychologiczne konsekwencje bezrobocia dla funkcjonowania rodziny – wybrane aspekty, w: Psychologia. Badania i aplikacje, t. II: Bezrobocie strategie zaradcze i wzorce pomocy psychologicznej, red. Z. Ratajczak, Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1998.

Ratajczak Z., Utrata pracy jako doświadczenie traumatyczne i wyzwanie rozwojowe, w: Psychologicz-ne problemy funkcjonowania człowieka w sytuacji pracy, red. Z. Ratajczak, Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1995.

Socha M., Sztanderska U., Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2000.

Tarkowska E., Polska bieda w szerszym kontekście, w: Polacy we wspólnej Europie, red. M. Jarosz, ISP PAN, Warszawa 2011.

Ubóstwo i wykluczenie społeczne młodzieŜy, red. E. Tarkowska, IPiSS, Warszawa 2007.

Ubóstwo w Polsce w 2011 r., GUS, Warszawa 2012, www.stat.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Uścińska G., Ubezpieczenia społeczne i pomoc w razie bezrobocia w ustawodawstwach państw UE.

Analiza porównawcza, IPiSS, Warszawa 2011.

Wrzochalska A., Rola państwa i wybranych organizacji w łagodzeniu skutków bezrobocia, IERiGś, Warszawa 2006.

Zarychta H., Pasywna polityka rynku pracy w Polsce w latach 1990–1996, w: Polityka państwa na rynku pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, red. E. Kryńska, E. Kwiatkowski, H. Za-rychta, IPiSS, Warszawa 1998.

Dzienniki ustaw:

Dz.U. z 1990 r., nr 56, poz. 323, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Dz.U. z 1991 r., nr 106, poz. 457, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Dz.U. z 1994 r., nr 43, poz. 165, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

Dz.U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001, www.isap.sejm.gov.pl [dostęp: 15.10.2012].

172 ^{ANNA POTASIŃSKA}

Potrzeby rodzin wiejskich w zakresie pomocy psychopedagogicznej i socjalnej 173