W wielu krajach świata wprowadzono przepisy prawa mające na celu ochronę osób dotkniętych przemocą w rodzinie poprzez, np. określenie kompetencji policji i innych instytucji, unormowanie procedur sądowych. W konsekwencji powstały systemy pomocy ofiarom. Warto jeszcze raz podkreślić, że skuteczność działań pomocowych wymaga podejścia interdyscyplinarnego, co oznacza ścisłą współpracę służb socjalnych, służby zdrowia oraz wymiaru sprawiedliwości297. Dzięki konsolidacji sił, wzajemnej wymianie doświadczeń i inspiracji w zakresie podejmowania działań dotyczących zapobiegania i zwalczania przemocy domowej można osiągnąć zamierzone rezultaty.
Najczęstszym problemem związanym ze stosowaniem przemocy domowej jest brak reakcji, bierność i tolerancja dla zachowań patologicznych, które wynikają z niskiego poziomu świadomości społecznej o zachowaniach będących przejawami przemocy w rodzinie. Dodatkowo aktywność instytucji odpowiedzialnych za ustalenie potrzebujących pomocy i ich wsparcie jest słaba. Wymiana informacji i współpraca tych podmiotów wciąż jest na niskim poziomie. Wśród zadań w zakresie omawianej problematyki najistotniejsze jest promowanie odpowiednich wzorców życia rodzinnego, zwiększenie skuteczności procedury „Niebieskie Karty”. W konsekwencji zacieśnienie współpracy instytucji świadczących pomoc prawną, psychologiczną i socjalną dla ofiar przemocy zapewni zmniejszenie liczby rodzin, w których zdarzają się patologiczne zachowania298.
Zmiany zapisane w nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nałożyły na organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego stworzenie i organizację zadaniowych zespołów interdyscyplinarnych funkcjonujących na obszarze lokalnym, w bezpośrednim sąsiedztwie osób doznających przemocy domowej. Jednym
297 J. Szymańczak, Przemoc w rodzinie. Zarys problematyki, Raport nr 181 Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000, s. 7, http://www.biurose.sejm.gov.pl [data dostępu: 06.12.2014].
298 M. Leszczyński, A. Gumieniak, L. Owczarek, R. Mochocki, Bezpieczeństwo w wymiarze lokalnym, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, s. 178.
95
z kluczowych osiągnięć realizowanych na szczeblu centralnym i samorządowym jest podejmowanie współodpowiedzialności za zadania z zakresu zapobiegania przemocy w rodzinie. Wprowadzenie takiego założenia daje gwarancję stworzenia optymalnych rozwiązań w zakresie walki z przestępczością domową.
Gminny program przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz program ochrony ofiar przemocy w rodzinie nakładają na zespół interdyscyplinarny następujące obowiązki: diagnozowanie problemu przemocy domowej, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. W celu rozwiązywania problemów danej rodziny zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze. Do zadań grup roboczych należy w szczególności: opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy, oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, oraz efektów tych działań. Powyższe zadania nie stanowią katalogu zamkniętego, gdyż grupa robocza może podejmować starania nieprzewidziane w ustawie, a które według niej są istotne dla opracowania i realizacji indywidualnego planu pomocy299.
Praca zespołowa o charakterze interdyscyplinarnym wymaga od wszystkich członków umiejętności czerpania z zasobów własnego doświadczenia, sprawne poruszanie się w różnych (psychologicznych, prawnych, społecznych, medycznych i ekonomicznych) aspektach zjawiska przemocy oraz zdolność do modyfikacji postaw i radzenie sobie z rutyną zawodową ograniczającą elastyczność działań. Do niezbędnych kompetencji zaliczają się także uwarunkowania interpersonalne, tj. umiejętność określania celów i zadań w oparciu o efektywne wykorzystywanie zasobów zespołu, radzenie sobie z organizacją pracy zespołowej, zjawiskami interpersonalnymi oraz zdolność do przezwyciężania obciążania i stresu300.
Ustawodawca przewidział szeroki skład grup, poczynając od przedstawicieli podmiotów mogących wszczynać procedurę, poprzez przedstawicieli organizacji
299 Podręcznik dla dzielnicowego, praca zbiorowa, Wydawnictwo Szkoły Policji w Słupsku, Słupsk 2014, s. 328.
300 L. Krzywicka, Interdyscyplinarne (wielodyscyplinarne) podejście w przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie [w:] Przemoc w rodzinie wobec osób starszych i niepełnosprawnych. Poradnik dla pracowników pierwszego kontaktu, D. Jaszczak-Kuźmińska, K. Michalska (red.), Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2010, s. 143.
96
pozarządowych, a także innych specjalistów w zakresie zapobiegania przemocy domowej. W praktyce jednak skład grup nie zawsze jest tak zróżnicowany, co może budzić zastrzeżenia odnośnie możliwości uzyskania merytorycznych efektów ich aktywności i interdyscyplinarności charakteru procedury. Pomimo że poszczególne elementy planu pomocy są realizowane w ramach wykonywania obowiązków służbowych lub zawodowych, to o dynamice pracy w ramach procedury „Niebieskie Karty” decyduje częstotliwość spotykań grupy roboczej czy zespołu interdyscyplinarnego. Pozytywnie układająca się współpraca oraz brak problemów z frekwencją członków grupy na jej spotkaniach stwarza szansę na zakończenie procedury w terminie nieprzekraczającym kilku miesięcy pracy301.
W skład zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych powinni wchodzić specjaliści z doświadczeniem zawodowym, właściwym przygotowaniem. W realizacji zadań niezbędne jest poważne i fachowe podejście pracowników służb i instytucji do problemu, do czego konieczna jest należyta wiedza i odpowiednie kompetencje. Rozszerzenie procedury „Niebieskiej Karty” na pracowników oświaty i ochrony zdrowia nie jest skuteczne302, gdyż zaangażowanie zbyt dużej liczby instytucji powoduje w efekcie rozproszenie odpowiedzialności. Sprawne przeciwdziałanie przemocy domowej polega na partnerskiej współpracy między instytucjami nadzorującymi i realizującymi zadania w tym zakresie w formie wymiany doświadczeń, wzajemnego poznania perspektyw i wypracowania usprawnień systemu. Zapisy o współpracy potrzebne są na poziomie rozporządzeń, wytycznych, porozumień, regulaminów obowiązujących wszystkich przedstawicieli grup zawodowych zaangażowanych w proces zapobiegania przemocy. Bez przejrzystych i konsekwentnych reguł zawsze któraś ze stron będzie unikała odpowiedzialności303.
W 2015 roku, w stosunku do roku poprzedzającego, spadła liczba zakładanych „Niebieskich Kart” wśród wszystkich uprawnionych podmiotów (tabela 3). Należy zwrócić uwagę, że w latach 2012-2015 ilość wszczętych procedur miała proporcjonalne wahania w policji, pomocy społecznej, służbie zdrowia, oświacie i w komisjach rozwiązywania problemów alkoholowych. Duży, prawie czterokrotny, wzrost założonych „Niebieskich
301 G. Wrona, Procedura „Niebieskie Karty” – zarys schematu postepowania, „Niebieska Linia” nr 2/2014, https://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 31.12.2014].
302 Diagnoza zjawiska przemocy w rodzinie w Polsce wobec kobiet i wobec mężczyzn. Część II – raport z badania profesjonalistów. Wyniki badań TNS OBOP dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2010, s. 12, http://www.mpips.gov.pl [data dostępu: 23.12.2014].
303 Diagnoza dotycząca osób stosujących przemoc w rodzinie: komentarz do wyników badań. Raport z badania eksperckiego IDEABLOG zrealizowanego na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2011, s. 42, http://www.mpips.gov.pl [data dostępu: 30.12.2014].
97
Kart” wystąpił w 2014 roku, w porównaniu do lat wcześniejszych, jedynie w placówkach oświatowych.
Tabela 3. Liczba wypełnionych formularzy „Niebieska Karta – A” przez uprawnione podmioty w latach 2012-2015
Liczba wypełnionych formularzy 2012 2013 2014 2015
Policja 50236 57902 77808 75495 Pomoc społeczna 10800 12114 13611 12743 Oświata 1473 1671 6380 6154 Służba zdrowia 491 619 627 551 Komisja rozwiązywania problemów
alkoholowych 820 813 694 690
Ogółem 63820 73119 99098 95633
Opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej czasopisma „Niebieska Linia”, http://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 22.08.2016].
Specjaliści dokonując próby określenia przyczyn spadku wyprowadzili dwie hipotezy. Pierwszą z nich jest przykładanie mniejszej wagi do zjawiska przemocy w rodzinie i niechęć niesienia pomocy. Druga hipoteza jest optymistyczna – system przeciwdziałania przemocy w rodzinie przynosi zamierzone skutki, tj. zmniejszenie skali zjawiska przemocy w rodzinie304.
W walce z przemocą w rodzinie konieczne są nie tylko narzędzia, ale przede wszystkim chęć współpracy pomiędzy służbami. Najskuteczniejszym sposobem podejmowania kooperacji jest prowadzenie dla przedstawicieli różnych służb wspólnych szkoleń celem nawiązania kontaktów oraz zapoznania z możliwościami i ograniczeniami poszczególnych instytucji305. Z badań K. Łukowskiej wynika, że na siedemset osób pracujących w grupach roboczych przynajmniej raz w szkoleniu z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie uczestniczyło 89,2% badanych, a co dziesiąty nigdy nie brał udziału w żadnym takim szkoleniu. Ponad połowa respondentów nigdy nie uczestniczyła w szkoleniach dotyczących: osobistych postaw wobec przemocy, sytuacji psychologicznej osób doświadczających przemocy, w tym dziecka, kontaktu z osobami stosującymi przemoc
304 R. Durda, wstęp do wydania „Niebieska Linia” nr 3/104/2016.
305 H. D. Sasal, Procedura „Niebieskie Karty” jako przykład łączenia kompetencji różnych służb [w:] Przewodnik do realizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy, Warszawa 2005, http://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 22.02.2015].
98
i pokrzywdzonymi, a co trzeci badany (31%) nie brał udziału w szkoleniu na temat realizacji procedury „Niebieskie Karty”306.
Jak wcześniej wspomniano, co dwa lata minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego wydaje dokument obligujący Marszałków Województw do organizowania szkoleń związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie. Przykładowo, zgodnie z wytycznymi z 2014 roku307 osoby, które w swojej pracy spotykają się z problemem przemocy domowej, w tym członkowie zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych, powinni mieć możliwość udziału w specjalistycznym przeszkoleniu308. Inwestycja w doskonalenie kompetencji stanowi podstawowy warunek zwiększania efektywności działań w przeciwdziałaniu przemocy domowej. Na zakończenie szkoleń istotną kwestią jest obowiązek realizatora przeprowadzenia ankiety ewaluacyjnej uwzględniającej ocenę uczestników co do jakości i zakresu merytorycznego szkolenia, a także diagnozującej dalsze potrzeby osób uczestniczących.
Z analiz wyników badań o zadaniach wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wykonywanych przez zespoły interdyscyplinarne/ grupy robocze, a także o realizacji procedury „Niebieskie Karty” w oparciu o rozporządzenie w sprawie procedury „Niebieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta”309 wynika, że zdecydowana większość z jednego tysiąca sześciuset sześćdziesięciu sześciu badanych zespołów interdyscyplinarnych wywiązuje się z nałożonych obowiązków, w tym realizacji procedury „Niebieskie Karty”. Jako najistotniejsze pozytywne rezultaty współpracy wskazano kompleksowe, wieloaspektowe udzielanie pomocy rodzinom, lepsze wykorzystanie zasobów (poprzez przepływ informacji) i uprawnień służb i instytucji w zakresie zapobiegania przemocy domowej, a przez to zwiększenie ich skuteczności oraz
306 K. Łukowska, Postawy i kompetencje grup roboczych – Część II, http://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 21.02.2015].
307 Wytyczne ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego z dnia 17 października 2014 r. do prowadzenia szkoleń w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie na lata 2014-2015 na podstawie art. 8, pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. 2005 nr 180 poz. 1493 z późn. zm.), https://www.mpips.gov.pl [data dostępu: 22.02.2015].
308 Zawartość merytoryczna szkolenia zawiera się w zalecanych blokach tematycznych: zjawisko przemocy w rodzinie oraz sytuacja psychologiczna osób doznających przemocy w rodzinie, zachowania osób stosujących przemoc w rodzinie i możliwość pomocy; etapy pracy z osobami doznającymi przemocy w rodzinie oraz z osobą stosującą przemoc w rodzinie; przemoc w rodzinie wobec kobiet; przemoc w rodzinie wobec dziecka; przemoc w rodzinie wobec osób starszych i niepełnosprawnych; współpraca w zespołach interdyscyplinarnych i grupach roboczych; prawne aspekty przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
309 Diagnoza dotycząca realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wykonywanych przez zespoły interdyscyplinarne/grupy robocze, a także realizacji procedury „Niebieskie Karty” w oparciu o rozporządzenie w sprawie procedury „Niebieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta”. Raport z badań zrealizowanych na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przez Instytut Badawczy Millward Brown SMG/KRC, Warszawa 2012, https://www.mpips.gov.pl [data dostępu: 04.02.2015].
99
możliwość wzajemnego dzielenia się doświadczeniami i wiedzą. Natomiast do największych trudności przy realizacji zadań zaliczono fakt, że spotkania wymagają pogodzenia obowiązków zawodowych członków zespołów interdyscyplinarnych/grup roboczych, ograniczenia środków finansowych (zarówno na działalność, jak i gratyfikacje i szkolenia członków), brak instrumentów do egzekwowania podjętych wspólnie decyzji i utrudnienia biurokratyczne.
Tabela 4. Mocne i słabe strony zespołów interdyscyplinarnych
Mocne strony Słabe strony
Członkowie reprezentują różne instytucje Brak przedstawicieli niektórych instytucji wśród członków Partnerskie relacje we współpracy oraz
sprawna komunikacja i przepływ informacji między członkami
Członkowie nie zajmują decyzyjnych stanowisk w swoich instytucjach Skoordynowane działania, ustalone cele
i zasady pracy zespołu interdyscyplinarnego
Brak poparcie kierownictwa instytucji, których przedstawiciele wchodzą w skład
zespołu
Kompetentni członkowie Niewystarczająca wiedza i doświadczenie członków Wzajemne wsparcie między członkami
podczas pracy z indywidualnym przypadkiem
Brak koncentracji na praktycznym rozwiązywaniu problemu
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników Diagnozy dotyczącej realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wykonywanych przez zespoły interdyscyplinarne/grupy robocze, a także realizacji procedury „Niebieskie Karty” w oparciu o rozporządzenie w sprawie procedury „Niebieskie Karty” oraz wzorów formularzy „Niebieska Karta”. Raport z badań zrealizowanych na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przez Instytut Badawczy Millward Brown SMG/KRC, Warszawa 2012, https://www.mpips.gov.pl [data dostępu: 04.02.2015].
Najmocniejszymi stronami badanych zespołów interdyscyplinarnych jest fakt reprezentowania różnych instytucji przez członków, zgodna współpraca oraz sprawna komunikacja i przepływ informacji między pracownikami oraz działanie według ustalonych celów i zasad. Natomiast jako najsłabsze strony zespołów interdyscyplinarnych wskazano braki kadrowe wśród przedstawicieli niektórych instytucji oraz niezajmowanie przez członków decyzyjnych stanowisk w swoich instytucjach (tabela 4).
Na podstawie opinii badanych wyszczególniono obszary funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych, w których potrzebne są usprawnienia i zaproponowano kierunki działań i zmian mających na celu poprawę efektywności systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W opinii respondentów należy m. in. poprawić infrastrukturę instytucjonalną, socjalną i specjalistyczną, zwiększyć dostępność programów oddziaływań
100
korekcyjno-edukacyjnych dla sprawców przemocy, upowszechnić stosowanie przez sędziów środków prawnych, wprowadzić politykę szkoleniową dla członków zespołów interdyscyplinarnych/grup roboczych, wprowadzić dodatkowe wynagrodzenie za pracę w związku z poszerzonym zakresem obowiązków i odpowiedzialności, odciążyć członków zespołów interdyscyplinarnych/grup roboczych od obowiązków w głównym miejscu pracy, zminimalizować wątpliwości interpretacyjne odnośnie przepisów prawnych, dostosować uregulowania prawne określające funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych/grup roboczych oraz realizację przez nich procedury „Niebieskie Karty” do typu i wielkości gmin310.