Współpraca międzynarodowa

Przemoc towarzyszy cywilizacji od momentu jej powstania, ale dopiero w drugiej połowie XX wieku powstały pierwsze regulacje dotyczące praw człowieka. Współcześnie ochrona tych praw jest przedmiotem wielu międzynarodowych aktów prawnych. Skuteczność ochrony przed przemocą domową przedstawiana w tych dokumentach jest możliwa tylko wówczas, gdy właściwy poziom ochrony gwarantuje także system prawa krajowego²³⁴. Międzynarodowe systemy odgrywają jedynie pomocniczą rolę, stanowią niejako zewnętrzną kontrolę i wsparcie. Organizacja Narodów Zjednoczonych, Rada

231 J. Mazur, Przemoc w rodzinie. Teoria i rzeczywistość, Wydawnictwo Akademickie „Żak”, Warszawa 2002, s. 116.

232 M. Kozak, Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie w świetle znowelizowanych przepisów prawnych [w:] Przemoc w małżeństwie i w rodzinie, M. Chuchra, J. Jęczeń (red.), Wydawnictwo KUL, Lublin 2012, s. 163.

233 M. Kaczmarek, O modelu polityki wobec rodziny w świetle zmian ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, „Problemy Opiekuńczo-Wychowawcze” nr 5/2010, s. 17.

234 J. Szymańczak, Przemoc w rodzinie. Zarys problematyki, Raport nr 181 Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2000, s. 6, http://www.biurose.sejm.gov.pl [data dostępu: 06.12.2014].

72

Europy, Unia Europejska finansują programy pomocowe zorientowane na zapobieganie przemocy w rodzinie, organizują konferencje i sesje naukowe poświęcone tej tematyce, uchwalają akty prawne i dokumenty mające sprzyjać skutecznemu rozwiązywaniu tego problemu w krajach członkowskich235.

Przemoc w rodzinie jako problem ogólnospołeczny ujmowany w kontekście łamania praw człowieka znalazł odzwierciedlenie w wielu dokumentach Organizacji Narodów Zjednoczonych. W preambule Karty Narodów Zjednoczonych z 1945 roku sygnatariusze dążą do przywrócenia wiary w podstawowe prawa człowieka, godność i wartości jednostki, równość praw mężczyzn i kobiet. Zapis artykułu 55 popiera poszanowanie i przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich ludzi bez względu na rasę, płeć, język lub wyznanie. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku podkreśla, że wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi pod względem swej godności i swych praw (art. 1), a każdy człowiek posiada wszystkie prawa i wolności bez względu na jakiekolwiek różnice rasy, koloru, płci, języka, wyznania, poglądów politycznych i innych, narodowości, pochodzenia społecznego, majątku, urodzenia lub jakiegokolwiek innego stanu (art. 2). Ponadto każdy człowiek ma prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa swej osoby (art. 3), nikogo nie wolno torturować ani karać lub traktować w sposób okrutny, nieludzki lub poniżający (art. 5). Zgodnie z Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 roku rodzina jest naturalną i podstawową komórką społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i Państwa (art. 23). Ponadto każdy obywatel ma prawo i możliwości, bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń, dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości (art. 25). Państwa Strony Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966 roku uznają, że należy udzielać jak najszerszej ochrony i pomocy rodzinie jako naturalnej i podstawowej komórce społeczeństwa (art. 10). Konwencja w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji kobiet z 1979 roku określana jako „Międzynarodowa karta praw kobiet” zakazuje jakiegokolwiek różnicowania, wykluczania lub ograniczania ze względu na płeć, które umniejszają lub unieważniają prawa człowieka i podstawowe wolności kobiet. Głównym założeniem dokumentu jest stwierdzenie, iż obowiązki państwa w zakresie likwidacji dyskryminacji kobiet dotyczą nie tylko sfery publicznej, lecz również prywatnej, w tym pełnej zdolności prawnej oraz równości w małżeństwie i rodzinie (art. 2 i 16). Konwencja o Prawach Dziecka z 1989 roku chroni osoby niepełnoletnie przed wszelkimi

73

formami dyskryminacji lub karania ze względu na pochodzenie, działalność, wyrażane poglądy lub przekonania religijne rodziców, opiekunów prawnych lub członków rodziny (art. 2). Deklaracja Wiedeńska i Program Działań z 1993 roku dotyczy przemocy ze względu na płeć. Podkreśla, iż prawa człowieka dotyczące osób płci żeńskiej są niezbywalną, integralną i niepodzielną częścią powszechnych praw człowieka. Przemoc ze względu na płeć, wszelkie formy molestowania i wykorzystywania seksualnego stoją w sprzeczności z godnością i wartością człowieka. Deklaracja o eliminacji przemocy wobec kobiet z 1993 roku wyszczególnia wszelkie rodzaje przemocy (art. 2), prawa kobiet na polu polityki, ekonomii, społecznym, kulturowym, obywatelskim i każdym innym (art. 3). Stwierdza, że przemoc wobec kobiet stanowi pogwałcenie praw i fundamentalnych wolności kobiet, więc każde państwo ma obligatoryjnie potępiać takie zachowania i nie może powoływać się na żaden obyczaj, tradycję lub względy religijne, aby unikać wypełniania swoich obowiązków w zakresie jej wyeliminowania (art. 4). Sygnatariusze Deklaracji Pekińskiej i Platformy Działania z 1995 roku zobowiązują się do respektowania równości praw i wrodzonej ludzkiej godności kobiet i mężczyzn, prawa do rozwoju, likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet oraz eliminacji przemocy wobec kobiet. Plan Działania to dokument końcowy Konferencji Pekińskiej, który wskazuje na dwanaście obszarów, które mają kluczowe znaczenie dla walki z dyskryminacją kobiet oraz określa działania, które w ciągu najbliższych lat mają podjąć w tym celu rządy, instytucje międzynarodowe, organizacje pozarządowe i sektor prywatny.

W wyniku Kongresów Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych przyjęto w 1985 roku rezolucje na temat przemocy w rodzinie (40/36) i podstawowych zasad wymiaru sprawiedliwości odnoszących się do ofiar przestępstw i nadużyć władzy (40/34), w 1990 roku rezolucję domagająca się od państw członkowskich, by w ramach systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i poza nim opracowały i realizowały politykę, środki i strategie mające na celu rozwiązywanie problemu przemocy w rodzinie (45/114)²³⁶.

Rada Europy jest międzynarodową organizacją powołaną do osiągnięcia większej jedności między jej członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady stanowiące ich wspólne dziedzictwo oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny (art. 1a Statutu Rady Europy). Realizując tak określony cel organizacja ta zajmuje się przede wszystkim

236 H. Wójtowicz, Przemoc w rodzinie – cierpienie w ciszy [w:] Patologie zachowań społecznych - rzeczywistość przełomu wieków XX i XXI, K. Dymek-Balcerek (red.), Wydawnictwo Politechniki Radomskiej im. Kazimierza Pułaskiego, Radom 2000, s. 144-145.

74

promocją i ochroną praw człowieka, demokracji i współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury. Ogólne zapisy dotyczące problematyki praw i wolności zawiera Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności237. Wiele jej postanowień może wiązać się z przemocą domową, np. prawo do życia (art. 2), zakaz tortur (art. 3), prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8), zakaz dyskryminacji (art. 14)²³⁸.

Powstało wiele instrumentów prawnych na szczeblu europejskim dotyczących stricte zagadnienia przemocy domowej. Są to zalecenia i rezolucje Komitetu Ministrów Rady Europy²³⁹ i Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy²⁴⁰.

Rada Europy uruchomiła w listopadzie 2006 roku półtoraroczną kampanię zwiększania świadomości publicznej na temat przemocy domowej poprzez dotarcie do pokolenia Europejczyków, których tolerancja przemocy jest wysoka. Założeniem kampanii jest wykazanie przez władze woli politycznej w realizacji prewencyjnych środków w czterech obszarach tematycznych, tj. prawo i polityka, wsparcie i ochrona ofiar, zbieranie danych, podnoszenie świadomości. Państwom członkowskim zaleca się dokonać oceny krajowego podejścia do przeciwdziałania i walki z przemocą w rodzinie oraz wskazać ewentualne luki, którym należy zaradzić.

W 2011 roku przyjęto i otwarto do podpisu Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej241, która jako pierwszy akt prawny na szczeblu europejskim całościowo traktuje tytułową problematykę. Dokument wyznacza wiążące prawnie standardy dotyczące przemocy w rodzinie, ochrony osób dotkniętych przemocą i karania osób ją stosujących. Konwencja zobowiązuje do czynnej likwidacji przemocy wobec kobiet (art. 1) poprzez zmianę wzorców społecznych i kulturowych, wykorzenienie uprzedzeń, zwyczajów opartych na stereotypowym modelu

237Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. Urz. 1993 r. nr 61 poz. 284 z późn. zm.).

238 S. Spurek, Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie: komentarz, Lex a Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 40-41.

239 m. in. Zalecenie nr R (84)4 dotyczące przemocy w rodzinie, Zalecenie nr R (85)11 w sprawie sytuacji ofiary w ramach prawa i postepowania karnego, Zalecenie nr R (87)21 w sprawie pomocy ofiarom i zapobiegania wiktymizacji, Zalecenie nr R (90)2 o środkach społecznych w przypadku przemocy w rodzinie, Zalecenie nr R (91)9 o środkach nagłych w sprawach rodzinnych, Zalecenie nr R (94)14 w sprawie spójnej i zintegrowanej polityki rodzinnej, Zalecenie Rec (2002)5 dotyczące ochrony kobiet przed przemocą, Zalecenie 1778 (2007) w sprawie dzieci będących ofiarami: zniesienie wszelkich form przemocy, wyzysku i wykorzystywania dzieci.

240 m. in. Zalecenie 1450 (2000) dotyczące przemocy wobec kobiet w Europie, Zalecenie 1523 (2001) na temat niewolnictwa w domu, Zalecenie 1545 (2002) na temat kampanii przeciwko handlowi kobietami, Zalecenie 1512 (2006) wzywające do jedności parlamentarnej w zwalczaniu przemocy domowej wobec kobiet.

241 Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, http://www.conventions.coe.int [data dostępu: 13.01.2015].

75

roli kobiet i mężczyzn (art. 12 pkt 1 i 5). Autorzy konwencji chcą tym sposobem pozbyć się zwyczajów, które skazują kobiety na przemoc, obrzezanie, przymusowe małżeństwa czy honorowe samobójstwa. W Polsce szczególnej krytyce podlega fakt oparcia dokumentu na feministycznej ideologii gender oraz wymuszenie, na państwie przyjmującym konwencję, zmianę definicję płci z biologicznej na tzw. płeć społeczno-kulturową. Posłowie argumentują wprowadzenie radykalnych zmian powstaniem dysonansu z tradycyjnymi wartościami chronionymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej – małżeństwem i rodziną. Polska podpisała konwencję w grudniu 2012 roku242, a ratyfikowała w kwietniu 2015 roku.

Głównym wymiarem zainteresowania Unii Europejskiej są działania o charakterze ekonomicznym, a nie społecznym. Kwestia przemocy domowej nie stanowi przedmiotu współpracy, ale nie jest to temat obcy Wspólnocie. W 1997 roku Parlament Europejski zainicjował działania promujące politykę „zero tolerancji dla przemocy domowej”. Na początku 1999 roku Komisja Europejska uruchomiła ogólnoeuropejską kampanię przeciwko przemocy domowej. Te inicjatywy spowodowały wzrost świadomości społecznej rozumienia problemu, co w konsekwencji spowodowało zwiększenie liczby zgłoszeń aktów przemocy w rodzinie. Mimo to problem nie zniknął, a powstała tendencja do ukrywania przemocy domowej za zamkniętymi drzwiami, co uniemożliwiało przeprowadzenie otwartej debaty. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 2000 roku zapewnia o nienaruszalności, ochronie i poszanowaniu godności osobistej (art. 1), o poszanowaniu ludzkiej integralności fizycznej i psychicznej (art. 3). Uznaje zakaz stosowania tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania (art. 4), zakaz handlu ludźmi (art. 5), prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego (art. 6), a także zakaz dyskryminacji,

w tym ze względu na płeć (art. 21). Jednym z nielicznych aktów prawnych zawierającym regulacje odnoszące się do zapobiegania zjawisku przemocy w rodzinie jest Decyzja Ramowa Rady Europy w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym z 2001 roku przyjęta przez Radę Unii Europejskiej. Zapisy w dokumencie nawiązują m. in. do potrzeb prowadzenia odpowiednich szkoleń osób mających kontakt z ofiarami ze względu na fachową pomoc oraz niezakłóconą realizację celów postępowania.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie obecnej sytuacji oraz przyszłych działań w zakresie zwalczania przemocy wobec kobiet z 2005 roku wzywa państwa

242 P. Kośmiński, Rząd ratyfikuje wreszcie konwencję o zapobieganiu przemocy wobec kobiet? „Jeszcze w lutym”, Gazeta Wyborcza, http://wyborcza.pl [data dostępu: 14.01.2015].

76

członkowskie do stworzenia programów partnerskich pomiędzy organami egzekwującymi prawo, organizacjami pozarządowymi, ośrodkami udzielającymi schronienia ofiarom oraz do zintensyfikowania ich współpracy w celu zagwarantowania efektywnego wdrażania przepisów prawnych mających na celu zwalczanie przemocy mężczyzn wobec kobiet oraz do uwrażliwienia urzędników wszystkich szczebli na te kwestie. Ponadto zaleca się podjęcie odpowiednich działań zapewniających ofiarom przemocy lepszą ochronę i wsparcie oraz opracowywanie programów informacyjnych, podnoszących świadomość społeczną w zakresie przemocy domowej. Kolejny dokument, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 2009 roku w sprawie eliminacji przemocy wobec kobiet, stanowczo wzywa państwa członkowskie do poprawienia przepisów prawa krajowego i strategii politycznych w zakresie zwalczania wszelkich form przemocy wobec kobiet. Zaleca organizację konferencji wysokiego szczebla z udziałem przedstawicieli organów politycznych, społeczeństwa obywatelskiego, organizacji społecznych i instytucji, mającej na celu włączenie się do procesu opracowywania bardziej spójnych strategii politycznych odnoszących się do wszelkich form przemocy wobec kobiet. Zgodnie z rezolucją należy podjąć działania ukierunkowane na przyczyny przemocy wobec kobiet, obejmujące środki prewencyjne, kampanie uświadamiające i uwrażliwiające społeczeństwo na ten problem.

Decyzją Rady Unii Europejskiej w 2001 roku ustanowiono Europejską Sieć Prewencji Kryminalnej. Akt ten utracił moc po ośmiu latach, z chwilą wejścia w życie nowej Decyzji ustanawiającej Europejską Sieć Zapobiegania Przestępczości [European

Crime Prevention Network – EUCPN] z siedzibą w Brukseli²⁴³. Celem utworzenia Sieci jest rozwój różnych aspektów zapobiegania przestępczości na poziomie Unii Europejskiej oraz wsparcie działań z zakresu zapobiegania przestępczości na poziomie krajowym i lokalnym. Do zadań realizowanych przez Sieć należy między innymi: ułatwianie współpracy, wymiany informacji między podmiotami zajmującymi się zapobieganiem przestępczości; zbieranie i przekazywanie informacji, w tym dobrych praktyk w zakresie prowadzonych działań w dziedzinie zapobiegania przestępczości; organizowanie konferencji, a w szczególności dorocznej konferencji dotyczącej dobrych praktyk. Realizacja celów oraz szerokie rozpowszechnianie rezultatów jej działań odbywa się poprzez interdyscyplinarne podejście. Sieć utrzymuje za pośrednictwem przedstawicieli i punktów kontaktowych ścisły związek z organami zapobiegania przestępczości, lokalnymi władzami, instytucjami

77

i społeczeństwem244. Polska uczestniczy w pracach EUCPN poprzez krajowego przedstawiciela od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, tj. 1 maja 2004 roku. W celu zapewnienia sprawnej wymiany informacji i koordynacji działań z każdej Komendy Wojewódzkiej Policji [KWP], KSP i szkół policji wyznaczono koordynatora ds. kontaktów z przedstawicielem Polski w EUCPN²⁴⁵.

Podstawowym narzędziem przeciwdziałania przemocy domowej na szczeblu Unii Europejskiej jest program Daphne. W maju 1997 Komisja Europejska rozpoczęła inicjatywę Daphne mającą na celu promowanie działań zwalczających przemoc wobec dzieci, osób młodych oraz kobiet. Był to jednoroczny plan finansowania projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe krajów członkowskich. Środki przeznaczone były na prowadzenie wspólnych badań, zbieranie danych, analizowanie, wymianę informacji, podnoszenie świadomości i kampanie informacyjne, określanie dobrej praktyki oraz współpracę, szkolenia, bezpośrednie działania pomagające ofiarom przemocy, a także stworzenie politycznych narzędzi, m. in. wytycznych i protokołów246. Na skutek powodzenia przedsięwzięcia prace rozpoczęte przez inicjatywę były kontynuowane przez program Daphne 2000-2003. Komisja Europejska zaproponowała przedłużenie działań. Jako kontynuacja projektu Daphne Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej ustanowiły koleją edycję programu – Daphne II na lata 2004-2008, a w połowie 2007 roku rozpoczęły wdrażanie programu „Zapobieganie i zwalczanie przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet oraz ochrona ofiar i grup ryzyka – DAPHNE III” na lata 2007-2013²⁴⁷. Budżet programu był sukcesywnie powiększany, od niespełna dziesięć milionów euro na inicjatywę Daphne, przez dwadzieścia i pięćdziesiąt milionów euro (odpowiednio w Daphne i Daphne II) do ponad 115 milionów euro w Daphne III. Wszystkie kolejne projekty związane z przemocą w rodzinie były coraz bardziej ukierunkowane i praktyczne, proporcjonalne do zapotrzebowania i kompetencji organizacji niosących pomoc i otrzymujących wsparcie. Do adresatów należały grupy dotknięte i zagrożone przemocą, a także osoby zajmujące się tym zjawiskiem, np. pracownicy socjalni, oświaty, wymiaru sprawiedliwości, policja, Straż Graniczna, władze na szczeblu lokalnym i krajowym, organizacje pozarządowe, wspólnoty

244Decyzja Rady 2009/902/WSiSW z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiająca Europejską Sieć Zapobiegania Przestępczości (ESZP)i uchylająca decyzję 2001/427/WSiSW (Dz. Urz. Unii Europejskiej 2009 nr L 321/44).

245 B. Hołyst, Policja na świecie, Wydawnictwo LexisNexis Polska, Warszawa 2011, s. 1053.

246 Historia Daphne 1997-2003 – Europa przeciw przemocy wobec dzieci i kobiet, Komisja Europejska, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg 2005, s. 6.

247 Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie na tle wybranych rozwiązań legislacyjnych, Kancelaria Senatu, Opracowania Tematyczne OT-583, Warszawa 2010, s. 31-32.

78

wyznaniowe²⁴⁸. Ogólnym celem programów było przyczynienie się do ochrony grupy docelowej przed wszelkimi formami przemocy oraz osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, dobrobytu i spójności społecznej249. Wspieranie organizacji udzielających pomocy osobom dotkniętym przemocą domową odbywało się przez konkretne działania m. in. organizowanie kampanii, studia i prace naukowe, badania opinii publicznej, gromadzenie, opracowywanie i podawanie do publicznej wiadomości danych.

Europejski Fundusz Społeczny finansuje projekty, w które zaangażowane są kraje Wspólnoty, np. Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013. Jednym z jego zamierzeń był wzrost poziomu spójności społecznej. Wskazano, że zmniejszenie skali przemocy realizowane może zostać poprzez upowszechnienie programów wspierających integrację i dialog społeczny, inicjowanie działań pomiędzy partnerami społecznymi i gospodarczymi, podnoszenie kwalifikacji pracowników administracji społecznej, służb wymiaru sprawiedliwości, oświaty, służby zdrowia, pracowników trzeciego sektora oraz wzrost liczby eksperckich działań diagnostycznych. W ramach Priorytetu VII – Promocja Integracji Społecznej przewidziano rozwój i upowszechnianie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie oraz podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej przez regionalne ośrodki polityki społecznej [ROPS].