5. Krytyka procedury „Niebieskie Karty”
5.2. Krytyka osób i grup zawodowych zajmujących się problematyką przemocy w rodzinie przemocy w rodzinie
W ramach procedury „Niebieskie Karty” członkowie zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej udzielają pomocy osobie dotkniętej przemocą, podejmują działania w stosunku do sprawcy przemocy, zapraszają członków rodziny (bez udziału dzieci) na spotkanie, opracowują indywidualny plan pomocy, a także rozstrzygają o braku zasadności podejmowania działań341. Bezpośrednio po wejściu w życie nowych rozwiązań wprowadzonych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 roku
340 D. Nowik, Niebieska Karta – rozwiązanie, ale czy dobre?, „Praca Socjalna” nr 6/2013, s. 110.
341 D. Kwiatkowski, Policja w systemie zapobiegania przemocy w rodzinie, Wydawnictwo Szkoły Policji w Słupsku, Słupsk 2012, s. 30, http://www.slupsk.szkolapolicji.gov.pl [data dostępu: 21.02.2015].
119
w sprawie procedury „Niebieskie Karty" i wzorów formularzy „Niebieska Karta" głównym problemem osób, które zostały zobowiązane do prowadzenia procedury jest odpowiedź na pytanie – w jaki sposób tę procedurę przeprowadzić zgodnie z prawem i celem, jakim jest przeciwdziałanie przemocy w rodzinie? Osoby pracujące w tym obszarze coraz częściej zwracają uwagę na problemy organizacyjne związane z przeprowadzeniem procedury. Jest ona bowiem czasochłonna, a jej zrealizowanie stanowi tylko jeden z licznych obowiązków spoczywających na członkach grupy roboczej czy zespołu interdyscyplinarnego342.
Według ekspertów zajmujących się zawodowo problematyką przemocy w rodzinie zespoły interdyscyplinarne są pomysłem dobrym, usprawniającym ich pracę. Pojawiają się jednak obawy o powiększenie zakresu obowiązków bez wzrostu wynagrodzenia oraz o rozproszenie odpowiedzialności pomiędzy pracowników poszczególnych instytucji343. Krytyka pracowników pierwszego kontaktu wiąże się z przekonaniem, że nowelizacją ustawy zajmowali się przede wszystkim teoretycy. Ich zdaniem wsłuchanie się w opinie osób, które w praktyce stykają się z problemem przemocy domowej byłoby bardzo ważne i pozwoliłoby uniknąć zapisów, które nie odnoszą się do rzeczywistych spraw i w żaden sposób im nie służą344.
Ponad połowa (52,6%) badanych przez K. Łukowską pracowników grup roboczych uważa, że procedura „Niebieskie Karty” jest dobrym narzędziem w pracy z rodzinami dotkniętymi problemem przemocy, zaś co piąty (19,2%) nie zgadza się z tym stwierdzeniem. Do największych „niedociągnięć” zaliczono kwestię zakończenia procedury (kto i w jakiej formie) oraz wglądu w dokumentację przez sprawcę i ofiarę przemocy. W równie dużym stopniu wskazano potrzebę zmiany formularza „Niebieska Karta – A” (skrócenie, dodanie numeru PESEL lub daty urodzenia sprawcy przemocy) oraz ograniczenia składu grup roboczych w przypadku, gdy w rodzinie nie ma dzieci lub problemu alkoholowego. Najczęściej wskazywaną barierą w pracy grup roboczych była nadmierna biurokracja, następnie niechęć ofiar przemocy do współpracy, brak w równym stopniu aktywności wszystkich członków grupy oraz trudności w zgraniu terminów i umówieniu się grupy345.
342 G. Wrona, Procedura „Niebieskie Karty” – zarys schematu postepowania, „Niebieska Linia” nr 2/2014, https://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 31.12.2014].
343 Diagnoza zjawiska przemocy w rodzinie wobec kobiet i mężczyzn – jakościowa część badania. Wyniki badań TNS OBOP dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2010, s. 55, http://www.mpips.gov.pl [data dostępu 23.12.2014].
344 Tamże, s. 54.
345 K. Łukowska, Postawy i kompetencje grup roboczych – Część II, http://www.niebieskalinia.pl [data dostępu: 21.02.2015].
120
Dorota Nowik, Pełnomocnik Burmistrza Miasta Kętrzyn ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Przewodnicząca Zespołu Interdyscyplinarnego, spostrzega także inne niepraktyczne rozwiązania nowelizacji ustawy i jej konsekwencji. Zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie346 na przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego powołuje się jednego spośród jego członków. Osoba ta, oprócz wykonywania zadań związanych ze swoim zawodem, jest „gospodarzem procedury i jednocześnie administratorem gromadzonych informacji”347, więc ponosi odpowiedzialność za całokształt działań wynikających z przepisów ustawy. Autorka uważa, iż ze względu na nadmiar obowiązków, przewodniczący powinien zajmować się tylko pracą zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej. Niejednokrotnie zdarza się, że pozostali członkowie, pomimo informacji o powołaniu ich do grupy, nie uczestniczą w pracach na rzecz rodziny z powodu braku czasu bądź zgody przełożonego. Problem mógłby być zminimalizowany poprzez odpowiednie zapisy w ustawie, np. przedłużające czas na powołanie grupy roboczej z trzech do pięciu dni, aby poszczególni członkowie zdążyli uporządkować inne obowiązki348. Zmiany w aktach prawnych powinny być przygotowywane wspólnie z osobami, które na co dzień zajmują się problematyką przemocy w rodzinie. Ich praktyczne spostrzeżenia i wskazówki są w stanie ulepszyć funkcjonalność procedury „Niebieskie Karty”.
W odniesieniu do zgłoszeń gmin z prośbami o interpretację zapisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury „Niebieskie Karty” i wzorów formularzy „Niebieska Karta” oraz o wskazówki dotyczące interdyscyplinarnej pracy na rzecz ochrony rodzin przed przemocą w PARPA powstał zespół, który miał na celu wypracowanie rekomendacji (wytycznych) do realizacji zadań wynikających z rozporządzenia. W pracach służących opracowaniu poniższego stanowiska brali udział przedstawiciele urzędów centralnych, samorządów lokalnych, organizacji pozarządowej i wybranych zespołów interdyscyplinarnych349. Zespół skoncentrował się na wybranych obszarach problemowych i interpretacji wybranych zapisów rozporządzenia Rady Ministrów350.
346 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. 2005 nr 180 poz. 1493 z późn. zm.), art. 9a.
347 T. Jędrzejczyk, Pytania i odpowiedzi – Prokuratura a „Niebieskie Karty”, „Policja 997” nr 3 (108) 2014, s. 20.
348 D. Nowik, Niebieska Karta – rozwiązanie, ale czy dobre?, „Praca Socjalna” nr 6/2013, s. 105-106.
349 Michał Lewoc (prawnik, Ministerstwo Sprawiedliwości), Grzegorz Wrona (prawnik, autor publikacji „Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie procedury Niebieskie Karty. Komentarz”), Jarosław Polanowski (prawnik, Prokuratura Okręgowa, Warszawa), Wanda Paszkiewicz (psycholog, Stowarzyszenie na Rzecz Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie „Niebieska Linia”, kierownik działającego na zlecenie PARPA Ogólnopolskiego Pogotowia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie „Niebieska Linia”), Błażej Gawroński (przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego, dyrektor Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii
121
Jedną z kwestii problematycznych okazało się przekazanie formularza „Niebieska Karta – A” przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego. Podmioty uprawnione do wszczęcia procedury mają siedem dni na skierowanie dokumentacji, które nalicza się od dnia następnego po wszczęciu procedury, tj. po przeprowadzeniu interwencji i wypełnieniu formularza „Niebieska Karta – A”. Rodzina z problemem przemocy potrzebuje pomocy i bardzo często na tę pomoc niespokojnie czeka. Z uwagi na to, że wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów okres siedmiu dni nie jest terminem zawitym351, zespół z PARPA uznał, że wskazany termin jest terminem instrukcyjnym. Ustawodawca nie przewidział konsekwencji za ich przekroczenie, ale ewentualne uchybienie terminu może skutkować wewnętrznym postępowaniem służbowym.
Kolejnym problemem jest decyzyjność w powoływaniu grup roboczych, która ustawowo pozostawiona została członkom zespołu interdyscyplinarnego. Oznacza to, że nie ma potrzeby powoływania grupy roboczej dla każdej rodziny, dla której uruchomiono procedurę „Niebieskie Karty”. Szczególnie w małych gminach nie powołuje się grupy roboczej, najczęściej z uwagi na to, że w skład grupy wchodzić musiałyby te same osoby, które są członkami zespołu interdyscyplinarnego. W takich przypadkach zespół wykonywać będzie zarówno swoje zadania, jak również zadania grupy roboczej.
W praktyce w wielu gminach grupę roboczą powołuje przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego. Za takim rozwiązaniem przemawia szybkość podejmowania decyzji, ale należy zauważyć, że jest to działanie niezgodne z prawem. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że grupę roboczą tworzy zespół interdyscyplinarny (ciało kolegialne), a nie – jednoosobowo – jego przewodniczący. W związku z powyższym wydaje się, że adekwatnym rozwiązaniem jest powołanie stałych grup roboczych. Sposób ten ma jednak zasadniczą wadę: z uwagi na konieczność imiennego powołania członków grupy roboczej, w dużych miastach lista tych osób może liczyć wiele nazwisk, gdyż trudno jest przewidzieć skład profesjonalistów niezbędny dla udzielenia pomocy danej rodzinie. Stałe grupy robocze powinny mieć określony zasięg terytorialny. Skupienie profesjonalistów z tego samego
Uzależnienia w Olsztynie), Liliana Krzywicka (psycholog, przewodnicząca Zespołu Interdyscyplinarnego, kierownik Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Katowicach), Alina Prusinowska-Marek (kurator zawodowy, Sąd Rejonowy Warszawa-Mokotów), Marzena Kordaczuk-Wąs (funkcjonariusz KGP) oraz pracownicy PARPA: Katarzyna Łukowska – Zastępca Dyrektora PARPA, Kama Dąbrowska – radca prawny, Dorota Jaszczak-Kuźmińska i Katarzyna Michalska z działu do spraw rodziny i młodzieży.
350 Wskazówki do realizacji zadań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie procedury „Niebieskie Karty”, pismo z dnia 10.10.2012 r., Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Warszawa 2012.
351 Termin zawity jest terminem ściśle wskazanym w aktach prawnych i obarczonym dużym rygorem prawnym. Niedotrzymanie tego terminu powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do określonej czynności.
122
rejonu, którzy znają środowisko i potencjalnych podopiecznych może przynieść wymierne korzyści.
Przeprowadzenie rozmów z osobą dotkniętą przemocy w rodzinie i osobą stosującą przemoc to kolejny obszar problematyczny w zakresie procedury „Niebieskie Karty”. Osobę, co do której istniej podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie na spotkanie z członkami zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej zapraszają ich członkowie. Oznacza to, że wszyscy, którzy pracować będą z daną rodziną powinni podpisać się pod zaproszeniem. Ustawodawca nie określił terminu, w jakim ma dojść do spotkania. Przyjęto, że powinno ono nastąpić niezwłocznie. Niezbędnym wydaje się jednak, aby przed spotkaniem z ofiarą członkowie zespołu lub grupy roboczej we własnym gronie przeanalizowali sytuację osób doświadczających przemocy na podstawie posiadanej dokumentacji i w miarę możliwości skontaktowali się z rodziną w miejscu jej zamieszkania. Jednak w wielu przypadkach informacje na temat rodziny, jakimi dysponują członkowie zespołu interdyscyplinarnego bądź grupy roboczej, pochodzą wyłącznie z dokumentacji dotyczącej interwencji (formularz „Niebieska Karta – A”). W takich sytuacjach rola dzielnicowego i pracownika socjalnego jest nie do przecenienia. Mają oni uprawnienia do prowadzenia działań w środowisku, a więc przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia wizyty rodzinie, w której występuje zjawisko przemocy domowej.
Dla niektórych osób potencjalnym sprzymierzeńcem jest członek grupy roboczej, który uruchamiał procedurę „Niebieskie Karty”. W związku z powyższym warto rozważyć, czy właśnie ta osoba nie powinna pełnić roli „lidera” w zakresie kontaktów z osobą dotkniętą przemocą. Pożądane jest, aby z osobą doznającą przemocy spotkały się tylko wybrane osoby z zespołu lub grupy roboczej. W przeciwnym razie ma ona poczucie, że jest przesłuchiwana przez liczne (nawet kilkudziesięcioosobowe) grono obcych ludzi.
Osobę, co do której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie na spotkanie z zespołem interdyscyplinarnym lub grupą roboczą „wzywa” przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego. Niestawiennictwo tej osoby (podobnie jak osoby wobec której istnieje podejrzenie, że doznaje przemocy) nie powinno zatrzymać prac w ramach procedury „Niebieskie Karty”. Przeciwnie, powinno wpływać motywująco na przedstawicieli służb do zintensyfikowania działań prowadzonych w ramach kompetencji zawodowych.
Rozmowa z ofiarą i sprawcą przemocy powinna przebiegać w warunkach gwarantujących im poszanowanie godności. Osoby zaproszone na spotkanie z zespołem interdyscyplinarnym bądź grupą roboczą mogą nie znać dokładnego celu spotkania. Dlatego też na początku należy wyjaśnić klientom z jakiego powodu zostali zaproszeni, jaka jest rola
123
powołanej grupy roboczej, jakie mogą być kolejne kroki podejmowane wobec członków rodziny.
W czasie pierwszego spotkania z osobą doznającą przemocy należy skoncentrować się przede wszystkim na nawiązaniu z nią właściwego kontaktu. Pierwsze spotkanie powinno być zachętą do wprowadzania zmian zmierzających do zatrzymania przemocy, ale nie musi zaowocować pełną diagnozą sytuacji domowej klienta. Na spotkaniu z osobą stosującą przemoc należy poinformować ją m. in. o jej sytuacji formalno-prawnej, jakie są wobec niej oczekiwania, jakie może ponieść konsekwencje jeśli nadal będzie krzywdziła swoich bliskich.
Wnioski z rozmów powinny być udokumentowane (w przypadku osób doznających przemocy – formularz „Niebieska Karta – C”, a w przypadku osób stosujących przemoc – Niebieska Karta – D”). Skrupulatne wypełnienie formularzy nie może być dla członków zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej najważniejszym celem. Błędem jest koncentrowanie się na mechanicznym zadawaniu pytań z formularza i uzyskiwaniu odpowiedzi nie uwzględniając stanu emocjonalnego osoby pokrzywdzonej, bez wyrażenia empatii i zrozumienia dla emocji jakie przeżywa w związku z doznawaniem przemocy w rodzinie i ujawnieniem tego faktu.
Niejednokrotnie zdarza się, że dorosła osoba doznająca przemocy nie wyraża zgody na współpracę z członkami zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej. Taka sytuacja nie powinna wpływać demotywująco na przedstawicieli służb w ramach procedury :Niebieskie Karty”.
Zespół powstały w PARPA zwraca uwagę na problemy związane z dokumentowaniem pracy zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej. Zgodnie z zapisami rozporządzenia wszystkie działania prowadzone w ramach procedury „Niebieskie Karty” muszą być dokumentowane, jednak ustawodawca nie precyzuje w jaki sposób. Pozostawiona członkom zespołu/grupy dowolność co do formy zapisów (notatka, protokół) wprowadza nieład w dokumentacji. Jedynie w regulacjach dotyczących zakończenia procedury „Niebieskie Karty” określono formę i treść dokumentu, tj. protokół podpisany przez przewodniczącego zespołu zawierający: dane dotyczące osób wobec których była realizowana procedura, datę rozpoczęcia i zakończenia procedury oraz opis podjętych działań w ramach procedury. W związku z powyższym niezbędne jest, aby w regulaminie pracy zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej znajdował się zapis o obligatoryjnym dokumentowaniu posiedzeń, podjętych działań przez członków zespołu lub grupy roboczej i ich efekty, jak również uzasadnienie zakończenia procedur.
124
Anita Kucharska – Dziedzic, prezeska Lubuskiego Stowarzyszenia na Rzecz Kobiet BABA, uważa, że „ustawa o przeciwdziałaniu pomocy domowej powstała po to, aby uciszyć sumienia polityków, bo w ślad za nią nie poszło finansowanie. Nowe przepisy nie przyniosły też żadnej realnej poprawy. Być może nastąpi jakaś zmiana świadomości. Skoro zbierają się zespoły, ludzie dostrzegą, że jest problem i należy nad nim debatować, łączyć środowiska, współpracować. Inna rzecz, że w walce z przemocą nie liczy się rozdęta biurokracja, ale szybkość reakcji. A ta się niestety nie poprawiła”352.
Poszukiwanie skutecznych form przeciwdziałania przemocy domowej i sposobów pomagania jej ofiarom nie jest łatwym zadaniem, gdyż środowisko rodzinne „z natury” chronione jest przed ingerencją z zewnątrz353. Zaangażowanie instytucjonalne powinno obejmować wrażliwość i zrozumienie złożoności zjawisk występujących w życiu rodzinnym na każdym etapie pomocy.
352Ł. Woźnicki, Zepsuli Niebieską Kartę? Według NIK zmiana prawa uderzyła w maltretowane kobiety i dzieci, http://wyborcza.pl [data dostępu: 25.02.2015].
353 J. Mellibruda, Przeciwdziałanie przemocy domowej, Instytut Psychologii Zdrowia PTP, Warszawa 2009, s. 10.
125