5. Krytyka procedury „Niebieskie Karty”
5.1. Krytyka Najwyższej Izby Kontroli
W 2013 roku opublikowano „Informację o wynikach kontroli przeciwdziałania przemocy w rodzinie przez administrację publiczną”338 opracowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli [NIK], która negatywnie339 oceniła skuteczność realizacji zadań przez administrację publiczną w zakresie zapobiegania przemocy domowej. Kontrolę przeprowadzono w drugiej połowie 2012 roku i objęła czternaście ośrodków pomocy społecznej, czternaście KPP, cztery powiatowe centra pomocy rodzinie oraz pięć ROPSów. Celem kontroli była ocena organizacji wykonywania zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej, realizacji procedury „Niebieskie Karty” oraz ochrony osób dotkniętych przemocą.
W opinii NIK zmiany, jakie zostały wprowadzone przez znowelizowaną ustawę o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, „znacznie pogorszyły sytuację osób dotkniętych przemocą w rodzinie, a także doprowadziły do wyraźnego spadku liczby ujawnianych przypadków przemocy w rodzinie, co jest tym bardziej niekorzystne, że i tak tylko w niewielka część z nich jest ujawniana”. Zdaniem kontrolerów spowodowane to zostało przez zbiurokratyzowanie procedury (zwiększenie wytwarzanej dokumentacji oraz jej dublowanie przez poszczególne instytucje zajmujące się problemami tej samej rodziny), a także odebranie policji i przekazanie zespołom interdyscyplinarnym kluczowych zadań bez przyznania odpowiednich uprawnień oraz środków umożliwiających ich wykonanie. Pomimo zaangażowania wielu reprezentantów instytucji publicznych i organizacji pozarządowych, przewlekły tryb postępowania uniemożliwia sprawne i szybkie udzielenie pomocy.
Po wprowadzeniu nowej procedury nastąpił duży (prawie 40%) spadek liczby ujawnionych przez policję przypadków przemocy w rodzinie. Wpływ na to miało
337 S. Banach, Przemoc w rodzinie – procedura „Niebieskie Karty”, „Kwartalnik Prawno-Kryminalistyczny” 2014 nr 4 (21), s. 47.
338 Informacja o wynikach kontroli Nr P/12/107: Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie przez administrację publiczną, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2013, http://www.nik.gov.pl [data dostępu: 21.02.2015].
339 Najwyższa Izba Kontroli stosuje trzystopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna.
116
skomplikowanie procedury. Do najbardziej problematycznych kwestii należał obowiązek przesyłania każdej „Niebieskiej Karty – A” do zespołu interdyscyplinarnego i udziału policjantów w posiedzeniach oraz wprowadzenie nowego rozszerzonego druku „Niebieska Karta –A”, które spowodowało, że funkcjonariusze często nie byli w stanie dokładnie i rzetelnie wypełnić dokumentacji w warunkach prowadzenia interwencji. We wszystkich objętych kontrolą komendach zwracano uwagę na niefunkcjonalność formularza „Niebieska Karta – A”. Podkreślano, że zadaniem policjantów jest udzielenie pomocy pokrzywdzonym i szybka izolacja sprawcy przemocy, a nie wypełnianie niepotrzebnie wydłużającego czynności na miejscu, obszernego dokumentu.
Zainteresowanie osób pokrzywdzonych „Niebieską Kartą” znacznie zmalało ze względu na uczestnictwo w spotkaniu zespołu interdyscyplinarnego/grupy roboczej, podczas którego zawstydzona ofiara opowiada grupie obcych osób o swojej sytuacji. Z niechęci do uczestnictwa w niekomfortowym, niekiedy upokarzającym spotkaniu wynikało negatywne nastawienie do działań zespołu interdyscyplinarnego, a w konsekwencji niezgłaszanie się na policję z problemem przemocy. Wyjątkiem były przypadki, gdy motywacją do udziału w procedurze było uzyskanie dokumentacji dla celów rozwodowych, opieki nad dzieckiem bądź uzyskania prawa do lokalu przez osobę niekoniecznie będącą ofiarą przemocy domowej.
Cykl udzielenia pomocy uległ wydłużeniu i w świetle obecnych przepisów nie ma regulacji dotyczącej terminów spotkań z ofiarą przemocy. Pierwsza wizyta policjanta następuje niekiedy dopiero po opracowaniu przez grupę roboczą indywidualnego planu pomocy, tj. po dwóch, trzech miesiącach od momentu wszczęcia procedury (w poprzednio obowiązujących uregulowaniach termin ten wynosił do siedmiu dni), a następnie częstotliwość odwiedzin dzielnicowego określa zespół interdyscyplinarny. Najgorsza była sytuacja osób, dla których procedurę wszczęli pracownicy służby zdrowia, oświaty i gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W tych przypadkach ofiary przemocy w rodzinie przez wiele miesięcy mogły nie otrzymywać żadnej pomocy. Brak doprecyzowanych przepisów nakazujących obligatoryjne przekazywanie kopii wypełnionego formularza „Niebieska Karta – A” przez inne instytucje do policji spowodował, że funkcjonariusze dowiadywali się o potrzebie sprawdzania stanu bezpieczeństwa tych osób dopiero po powołaniu grupy roboczej. Niedociągnięcia w zakresie przepływu informacji uniemożliwiają podjęcie przez dzielnicowego niezbędnych działań, w tym założenie teczki „Przemoc domowa” dla konkretnej rodziny czy dołączenie
117
dokumentacji do postepowań z artykułu 207 Kodeksu karnego prowadzonych pod nadzorem prokuratury.
Według NIK przewlekłość procedury „Niebieskie Karty” wynika głównie z obciążenia członków zespołów pracą zawodową, trudności z zebraniem wszystkich na posiedzenie oraz braku rozwiązań prawnych umożliwiających podjęcie skutecznych działań, gdy osoba, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie nie zgłasza się na spotkanie. W związku z wydłużeniem czasu reakcji wytworzyła się praktyka, że procedura pomocy ofiarom przemocy funkcjonuje dwutorowo. Z jednej strony tok postępowania ustanawia zespół interdyscyplinarny, z drugiej zaś policja, która niezależnie od jego decyzji podejmuje działania.
Ośrodki pomocy społecznej mają obowiązek obsługi logistycznej zespołów interdyscyplinarnych. Połowa objętych kontrolą placówek nie była przygotowana organizacyjnie, technicznie, kadrowo i finansowo do realizacji tego zadania. W większości jednostek nie funkcjonowały programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar, co wyklucza realizację założenia dotyczącego rozwoju profilaktyki jako skutecznej formy pomocy w sytuacjach, gdy rodzina może być zagrożona zjawiskiem przemocy.
Członkowie zespołów interdyscyplinarnych oraz grup roboczych wykonywali zadania w ramach obowiązków albo, jak w przypadku przedstawicieli organizacji pozarządowych, społecznie. Brak rekompensaty finansowej za zwiększenie zakresu czynności służbowych lub zawodowych oddziaływał demobilizująco na zaangażowanie w pracę. Niejednokrotnie kierownicy instytucji fakultatywnie delegujących osoby do zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych ograniczali udział pracowników w ich pracach ze względów ekonomicznych. Problem obniżonej frekwencji na posiedzeniach dotyczył szczególnie przedstawicieli oświaty, służby zdrowia i kuratorów sądowych.
Uregulowania prawne dotyczące procedury „Niebieskie Karty” poprawiły skuteczność współpracy międzyinstytucjonalnej w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej. Jednak w dalszym ciągu brakuje norm prawnych odnośnie przepływu informacji między zespołem interdyscyplinarnym a sądem i prokuraturą. Niewystarczające współdziałanie było konsekwencją braku spójnych regulacji, a w szczególności braku obowiązku informowania przez sądy zespołów interdyscyplinarnych o toczących się postępowaniach i sposobach ich zakończenia.
Sądy w ponad 80% spraw orzekały wobec sprawców przemocy w rodzinie wyroki w zawieszeniu. Niewielu skazanych (6%) objęto oddziaływaniami korekcyjno-edukacyjnymi przewidzianymi przez znowelizowaną ustawę. Sądy orzekały jedynie środek
118
karny w postaci powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. W związku z tym część powiatów w ogóle nie opracowała i nie prowadzi programów korekcyjno-edukacyjnych dla sprawców przemocy domowej oraz nie aplikuje o środki finansowe na ten cel przewidziane w budżecie MPiPS.
Z ustaleń kontroli wynika, że wprowadzenie nowej procedury „Niebieskie Karty” nie przyniosło zakładanych rezultatów. Z tego powodu można spodziewać się dalszych prac oraz zmian w przepisach i praktyce działań wszystkich instytucji zajmujących się omawianą problematyką. Zdaniem NIK wystąpiła pilna potrzeba przeanalizowania problemu przez MPiPS oraz usprawnienia systemu przeciwdziałania przemocy domowej. W celu bezzwłocznego podejmowania działań w przypadku ujawnienia przemocy należało by powierzyć policji kluczową rolę w realizacji procedury „Niebieskie Karty”, uprościć i uelastycznić procedurę (w tym formularze) oraz znaleźć rozwiązania gwarantujące poszanowanie i ochronę osób dotkniętych przemocą.
NIK zwraca uwagę na potrzebę uporządkowania sposobu tworzenia lokalnych strategii dotyczących spraw społecznych. Zamiast tworzenia szeregu odrębnych programów dla różnych obszarów o nakładających się zakresach zaleca się opracowanie kompleksowej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Wdrożenie nowych rozwiązań prawnych w omawianym obszarze wymaga ostrożności, by jeszcze bardziej nie skomplikować i tak złożonego systemu pomocy osobom dotkniętym przemocą w rodzinie.
Z raportu wynika, że w czasie wykonywania czynności przez funkcjonariuszy w ramach procedury „Niebieskie Karty” pojawiają się różne pytania, na które ustawodawca nie przewidział odpowiedzi340.