Istota normatywnego wymiaru autonomii sportu

Obecnie to sportowe organizacje międzynarodowe określają reguły, na jakich opiera się współzawodnictwo sportowe w danym sporcie. Jednocześnie nakładają one na swoich członków obowiązek ich przestrzegania. Ponadto członkowie międzynarodowych organizacji sportowych, a zatem krajowe związki sportowe są zobowiązane do importowania tych reguł na podmioty zrzeszone w ramach tych związków oraz zapewnienie ich przestrzegania. Co za tym idzie, międzynarodowe organizacje sportowe zapewniają sobie w ten sposób możliwość kompleksowego regulowania działalności sportowej w danej dyscyplinie sportowej. To one decydują de facto o zasadach i sposobie funkcjonowania wszystkich podmiotów działających w danym sporcie. Krajowe związki sportowe mogą pewne kwestie uszczegóławiać lub regulować w zakresie, który nie został określony przez międzynarodowe organizacje sportowe.

W doktrynie wskazuje się nawet, że obecnie w sporcie najistotniejszą rolę normatywną odgrywają międzynarodowe organizacje sportowe, gdyż sprawują one władzę wewnątrz organizacji, a regulacje ustawowe na poziomie prawa krajowego stanowią jedynie uzupełnienie sportowego porządku prawnego187. Należy zbadać, jakie występują pomiędzy tymi normami zależności. Dzięki temu możliwe będzie określenie sytuacji prawnej stron umowy o profesjonalne uprawianie piłki nożnej, która jest kształtowana nie tylko poprzez postanowienia umowy, ale przede wszystkim przez obowiązujące te strony regulacje związkowe oraz przepisy prawa.

Potrzeba instytucjonalizacji sportu wynika przede wszystkim z rosnącej komercjalizacji i profesjonalizacji sportu. Konsekwencją tego jest z jednej strony rozwój poszczególnych dyscyplin sportowych, lecz z drugiej strony rosnące ryzyko różnych

187 M. Stramski, Międzynarodowe organizacje sportowe a prawo sportowe, Studia Prawnoustrojowe 2017, Nr 38, s. 188.

88

nadużyć i deformacji działalności sportowej. Dlatego też autonomia sportu nie jest zasadą o charakterze bezwzględnym.

1.2.2. Interwencjonistyczny i nieinterwencjonistyczny model reglamentacji prawnej sportu

Nie ma jednego przyjętego powszechnie modelu reglamentacji prawnej sportu. Swoboda w tym obszarze należy do poszczególnych państw, w których sport jest uprawniany. Rozbieżności w tym zakresie wynikają przede wszystkim z tradycji prawnej obowiązującej w danym kraju. Ponadto zależy od zapatrywania się poszczególnych ustawodawców na sposób regulowania takich kwestii, jak w szczególności organizacja sportu, struktura jego zarządzania, finansowanie sportu czy też zwalczanie niepożądanych zjawisk występujących w sporcie188. Ogólnie można wskazać, że zależy to od przyjętej przez dane państwo polityki sportowej189

. W doktrynie wyróżnia się dwa główne modele takiej reglamentacji: model interwencjonistyczny i model nieinterwencjonistyczny. Podstawą wyodrębnienia tych modeli jest zakres regulacji prawnych dotyczących sportu oraz jego funkcjonowania.

Model nieinterwencjonistyczny polega na tym, że co do zasady brak jest specjalnych regulacji prawnych dotyczących sfery sportu. Zakres regulacji prawnych sportu przejawia się w dwóch aspektach. Po pierwsze, nie są w ogóle regulowane prawnie pewne kwestie, które ustawodawca uznał za indyferentne prawnie. To oznacza, że prawo nie reguluje pewnych problemów występujących w sporcie, bowiem nie reguluje tożsamych problemów pojawiających się w innych sferach, poza sportem. w doktrynie określa się to jako zjawisko przestrzeni wolnej od regulacji prawnej¹⁹⁰. W tym zakresie przejawia się zasada autonomii sportu. Ustawodawca pozostawia pewną swobodę kształtowania regulacji przez podmioty działające w sferze sportu, uznając, że powinna być ona wolna od ingerencji ustawodawcy. Po drugie, co do zasady zastosowanie w sporcie mają te przepisy, które mają zastosowanie także w innych sferach podlegających regulacjom prawnym, a dotyczących tożsamych kwestii. A zatem sprawy sportu nie podlegają wyłączeniu spod ogólnych przepisów prawa powszechnego obowiązującego w ramach danego porządku prawnego. Podlegają takim samym przepisom, jak każda inna sfera

188 E.J. Krześniak, Kluby i organizacje sportowe w prawie polskim na tle rozwiązań zagranicznych, Warszawa 2016, s. 73.

189

Zob. szerzej: R. Piechota, Polityka sportowa państwa (w:) Leksykon prawa sportowego. 100 podstawowych pojęć (red. M. Leciak), Warszawa 2017, s. 129-131.

190 A.J. Szwarc, Kompatybilność regulacji sportowych i prawnych w kontekście prawnej reglamentacji sportu (w:) Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi (red. A.J.

89

życia społecznego i gospodarczego. Tytułem przykładu można wskazać, że np. kluby sportowe i związki sportowe mogą działać w ramach takich form prawnych, jakie zostały przewidziane dla innych podmiotów działających na rynku w innych sektorach i branżach. W tym zakresie nie są tworzone specjalne regulacje dotyczące katalogu możliwych form prowadzenia działalności w zakresie sportu. Taki model obowiązuje w większości państw Europy zachodniej i północnej¹⁹¹.

Charakterystyczne dla modelu interwencjonistycznego jest tworzenie specjalnych przepisów prawa dla sfery sportu. W tym przypadku wychodzi się bowiem z założenia, że sport jest na tyle specyficzną dziedziną, że wymaga specjalnych regulacji prawnych, dedykowanych tylko jej. Jednocześnie przyjmuje się, że sprawy sportu są doniosłe prawnie. Co za tym idzie, powinny podlegać stosownej reglamentacji prawnej i nie mogą być wolne od zainteresowania ustawodawcy. Misja rozwoju sfery sportu oraz administrowanie w ramach tej dziedziny życia społecznego należy do zadań organów administracji publicznej. A zatem mają one zarówno prawo, jak i obowiązek dbania o rozwój sportu, regulowania kwestii ze sportem związanych oraz nadzorowania działalności podmiotów działających w sferze sportu192

. Istotnym czynnikiem, odgrywającym znaczącą rolę w ramach tego modelu, jest wsparcie finansowe sportu przez państwo. Z jednej strony wynika to z przyjęcia przez państwo odpowiedzialności za rozwój i organizację sportu. Z drugiej zaś strony stanowi element kontrolny – w przypadku niespełnienia przez podmioty działające w sferze sportu określonych wymogów nałożonych przez organy państwa wsparcie finansowe przeznaczone na ich rzecz może zostać wycofane193. Model ten obowiązuje w szczególności w państwach Europy wschodniej i południowej¹⁹⁴.

W Polsce co do zasady przyjęto model interwencjonistyczny reglamentacji prawnej sportu. Jak to zostało już szczegółowo omówione w I rozdziale dysertacji, w naszym kraju tworzone są specjalne przepisy prawa dotyczące jedynie spraw sportu w postaci odrębnych aktów prawnych o randze ustawowej. Przepisy prawa określają zasady funkcjonowania podmiotów działających w sporcie, w szczególności związków sportowych i klubów sportowych. Określają również kwestie dotyczące wsparcia

191 E.J. Krześniak, Kluby i organizacje sportowe w prawie polskim na tle rozwiązań zagranicznych, Warszawa 2016, s. 77.

192

A. Lewis, J. Taylor, Sport: Law and Practice, Londyn 2014, s. 4-5; E.J. Krześniak, Kluby i organizacje sportowe w prawie polskim na tle rozwiązań zagranicznych, Warszawa 2016, s. 73.

193 A. Lewis, J. Taylor, Sport: Law and Practice, Londyn 2014, s. 4-5.

194 E.J. Krześniak, Kluby i organizacje sportowe w prawie polskim na tle rozwiązań zagranicznych, Warszawa 2016, s. 74.

90

finansowego tych podmiotów ze strony państwa. Ponadto wprowadzają środki nadzoru nad zgodnością funkcjonowania tych podmiotów z zasadami określonymi w przepisach prawa. Jednak na przestrzeni lat zakres prawnej reglamentacji sportu ulegał ograniczaniu, aby w roku 2010 uchwalić u.s., która w o wiele mniejszym zakresie niż poprzednio obowiązujące ustawy reguluje sferę sportu. Należy zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Eligiusza Jerzego Krześniaka, który nazywa system reglamentacji prawnej sportu w Polsce modelem lekko interwencjonistycznym¹⁹⁵.

Uzasadnienia prawnej reglamentacji sportu ustawodawca upatruje w konieczności zapewnienia ochrony określonym i powszechnie uznanym dobrom oraz interesom. Powołuje się w tym zakresie w szczególności na takie dobra i wartości społeczne, jak rzetelnośći uczciwość, które powinny przyświecać podmiotom działającym w sporcie. Wartości te są związane z główną zasadą występującą we współzawodnictwie sportowym, jaką jest zasada fair play. Dodatkowo ustawodawca wyszedł z założenia, że powinien zapewnić wszystkim obywatelom swobodny dostęp do zorganizowanych form aktywności sportowej na tych samych, przejrzystych zasadach196

.

W doktrynie istnieją rozbieżne stanowiska co do zakresu prawnej reglamentacji sportu.

Eligiusz Jerzy Krześniak stoi na stanowisku, że sport wymaga albo specjalnych regulacji prawnych dedykowanych tej dziedzinie, albo głębokiej analizy prawnej przepisów ogólnych mających na celu rozstrzygnięcie spornych lub wątpliwych kwestii z uwzględnieniem specyfiki sportu¹⁹⁷.

Marian Rudnik wskazał, że regulacje prawne specyficzne dla sfery sportu są potrzebne w takim zakresie, aby odpowiednio zabezpieczyć interesy podmiotów działających w sporcie. W szczególności chodzi tu o kadrę narodową, zawodników, a także kluby i związki sportowe¹⁹⁸.

Andrzej Jan Szwarc dopuszcza ingerencję państwa w sprawy sportu, ale z poszanowaniem pewnych zasad. Po pierwsze, podmiotom działającym w sporcie powinna zostać pozostawiona pewna autonomia. Po drugie, reglamentacja prawna spraw

195 Ibidem, s. 642.

196 Uzasadnienie do projektu ustawy o sporcie z 5.8.2009 r., druk sejmowy 2313, www.bit.msit.gov.pl, data dostępu: 15.12.2018 r.; W. Cajsel, Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa 2011, s. 40.

197 E.J. Krześniak, Prawne mechanizmy zabezpieczenia zasady autonomii sportu na przykładzie struktury i funkcjonowania Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej (FIFA), Przegląd Prawa Handlowego 2016, Nr 2, s. 13.

198 M. Rudnik, Sport profesjonalny w Polsce. Rola regulacji prawnych (w:) Unia Europejska i Sport oraz wspieranie społecznego dialogu w europejskim piłkarstwie zawodowym (red. A.J. Szwarc), Poznań 2006, s. 115.

91

sportu powinna być umiarkowana. Nie powinno się bowiem tworzyć regulacji prawnych, które w swej treści byłyby jedynie powieleniem przepisów powszechnie obowiązujących, które to przepisy w swej istocie spełniają swoją funkcję. Tworzenie specjalnych regulacji prawnych w sferze sportu powinno mieć miejsce jedynie w przypadku takiej konieczności, w sytuacjach, gdy jest to prawnie uzasadnione. Autor wychodzi bowiem z założenia, że żadna dziedzina ludzkiej aktywności nie powinna być przeregulowywana. Przy przyjęciu powyższego rozwiązania konieczne jest również dbanie o to, aby regulacje te były wewnętrznie spójne w ramach powszechnie obowiązującego systemu prawnego. Ponadto regulacje sportowe określane przez organizacje sportowe nie powinny być sprzeczne z regulacjami prawnymi występującymi w danym systemie prawnym¹⁹⁹.

W mojej ocenie najlepszym rozwiązaniem jest wypośrodkowanie tych dwóch modeli. Sfera sportu jest na tyle specyficzna, że pewne kwestie powinny być regulowane specjalnie dla niej. Istnienie w tym zakresie jedynie ogólnych regulacji, wspólnych wszystkim innym dziedzinom życia społecznego, może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Może nie być wiadomo, jak te normy stosować, uwzględniając jednocześnie specyfikę sportu. Dedykowane sferze sportu przepisy ułatwiają prowadzenie działalności w tym zakresie oraz jego organizację. Coraz większe społeczne, a przede wszystkim gospodarcze znaczenie sportu wymaga określonej interwencji państwa, aby odpowiednio chronić i zabezpieczać interesy podmiotów działających w sporcie. Jednak zakres tej ingerencji powinien być uzasadniony i proporcjonalny do realizacji celu, któremu ma służyć.

W obecnych realiach nie da się sobie wyobrazić sytuacji, w której sport byłby całkowicie wolny od reglamentacji prawnej. Oczywiście ingerencja państwa powinna ograniczać się jedynie do tego, co niezbędne. Powinien zostać pozostawiony organizacjom sportowym określony zakres swobody w zakresie regulowania zasad organizacji i prowadzenia współzawodnictwa sportowego, celem urzeczywistniania zasady autonomii sportu. Dlatego też dążenia polskiego ustawodawcy do ograniczenia ingerencji państwa w sprawy sportu poprzez wprowadzenie u.s., aktu o wiele bardziej zwięzłego niż poprzednio obowiązujące ustawy, w szczególności u.s.k., należy uznać za zjawisko pozytywne.

199 A.J. Szwarc, Kompatybilność regulacji sportowych i prawnych w kontekście prawnej reglamentacji sportu (w:) Kompatybilność pozaprawnych regulacji sportowych z regulacjami prawnymi (red. A.J.

92 1.3. Zakres autonomii sportu

Jednym z podstawowych zagadnień wymagających rozstrzygnięcia jest zakres autonomii sportu. Sfera sportu od zawsze korzystała z przymiotu niezależności i funkcjonowała w oparciu o właściwe tylko dla niej reguły i zasady²⁰⁰. Początkowo ustawodawcy poszczególnych państw, jak również organy państwowe nie widziały konieczności ingerowania w sferę sportu. Jednak wraz z postępującą komercjalizacją i globalizacją sportu, które to zjawiska zostały szczegółowo opisane w I rozdziale niniejszej dysertacji, podmioty te zaczęły zwracać większą uwagę na tę sferę życia społecznego.

Zakres autonomii sportu w doktrynie prawa określa się często poprzez odwołanie do pojęć minimalnej i maksymalnej autonomii. Zgodnie z tą teorią minimalny zakres autonomii sportu zostaje naruszony w przypadku, gdy zostaje zagrożona funkcjonalność organizacyjna organizacji i związków sportowych rozumiana jako ich niezależność, prawo do samostanowienia oraz demokratyczny charakter. Maksymalną granicę autonomii wyznacza natomiast sytuacja, w której federacja sportowa lub związek sportowy narusza podstawowe zasady porządku prawnego oraz prawa jednostki201

. Tak jak każde prawo lub wolność, zasada autonomii sportu ma również swoje granice. Podmioty działające w sporcie są naturalnie zainteresowane korzystaniem w jak największym stopniu z zasady autonomii sportu. W jednej ze spraw sądowych z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej za stosowanie dopingu w sporcie Arne Ljundqvist reprezentujący IAAF202

wskazał, że: „Sądy tworzą wiele problemów dla naszej pracy antydopingowej, ale my nie przejmujemy się tym, co oni mówią. Mamy swoje własne zasady i są one nadrzędne”. Powyższe stwierdzenie bardzo wyraźnie pokazuje stanowisko przedstawicieli międzynarodowych organizacji sportowych w zakresie nadrzędności ustanawianych przez nie regulacji nad powszechnie obowiązującymi przepisami prawa poszczególnych państw.

W mojej ocenie stwierdzenie to nie może mieć zastosowania w praktyce. O ile sport korzysta z zasady autonomii sportu, o tyle jej zakres powinien kończy się w miejscu, w którym reguły ustanawiane przez organizacje sportowe są niezgodne z przepisami

200 H. Radke, Prawo międzynarodowych organizacji sportowych a prawo krajowe (w:) Pluralizm prawny: Tradycja, transformacje, wyzwania (red. D. Bunikowski, K. Dobrzeniecki), Toruń 2009, s. 333.

201

M. Kędzior, Autonomia organizacji sportowych w świetle prawa polskiego i Unii Europejskiej, Sport Wyczynowy 2007, Nr 1-3, s. 7.

202 International Association of Athletics Federations, tj. Międzynarodowe Stowarzyszenie Federacji Lekkoatletycznych (tłum. aut.).

93

prawa powszechnie obowiązującego i taka sytuacja nie ma prawnego uzasadnienia. Należy podzielić pogląd, że autonomia sportu nie może być obszarem, w którym występuje absolutna dowolność w zakresie tworzenia i stosowania reguł wewnętrznych, wyłączonych całkowicie spod oddziaływania prawa powszechnego203

. Jak najbardziej zasada autonomii sportu powinna być przestrzegana. Jednak sprawy sportu, jako jedna z wielu sfer życia społecznego, nie powinny stać w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uważam, że działalność podmiotów w sporcie powinna być oceniana przy uwzględnieniu specyfiki tej sfery. Nie może jednak naruszać podstawowych zasad porządku prawnego poszczególnych państw oraz przepisów prawa międzynarodowego, w szczególności przepisów prawa europejskiego. A zatem regulacje wewnętrzne organizacji i związków sportowych mogą być jak najbardziej tworzone i stosowane, jednak powinny one odwoływać się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższe może w praktyce jednak nastręczać trudności. Przede wszystkim z tego względu, że największą rolę w zakresie ustanawiania regulacji wewnętrznych odgrywają międzynarodowe organizacje sportowe. Podlegają one prawu państwa – siedziby, a co za tym idzie, mogą nie uwzględniać specyfiki i treści regulacji poszczególnych porządków prawnych, którym podlegają członkowie tych organizacji. Jednak postępujące zjawisko harmonizacji prawa, w szczególności prawa europejskiego, w pewnym sensie ułatwia międzynarodowym organizacjom sportowym tworzenie takich regulacji. Dzięki temu istnieją większe szanse, że będą one zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego poszczególnych państw, do których stosowania zobowiązani są członkowie tych organizacji204

.