Nowe jednostki administracji terenowej w Wielkim Księstwie Litewskim, czyli Komisje Porządkowe Cywilno-Wojskowe, zostały powołane do życia 19 listopada 1789 roku na mocy konstytucji Komisje wojewódzkie i powiatowe w Wielkim Księstwie Litewskim. Ni-niejsza uchwała określała zróżnicowane funkcje nowych organów terytorialnej władzy wykonawczej.
Jednym z zasadniczych zadań komisarzy porządkowych była realizacja licznych za-dań na rzecz armii: kwestii kwaterunku, sprawy poboru rekruta, aprowizacji, urządzenia magazynów i dostarczania podwód, a także wydatkowania środków fi nansowych dla wojska, zadośćuczynienia sprawiedliwości, polegającej na rozstrzyganiu wzajemnych
33 Prace legislacyjne w zakresie reformowania aparatu administracyjnego nie przeszkodziły staroście brańskiemu Michałowi Starzeńskiemu stwierdzić, iż na podstawie nabytej w Wiedniu literatury, traktującej o austriackich przeobrażeniach ustrojowych, dokonał opracowania własnego projektu Komisji Cywilno--Wojskowych (M. Starzeński, Na schyłku…, s. 74; A. Zahorski, Centralne…, s. 25).
34 W. Kalinka, Sejm Czteroletni, t. I, cz. 2, Kraków 1895, s. 643–644; T. Korzon, Komisje…, s. 427.
35 A. Zahorski, Centralne…, s. 20–29; J. Wojakowski, Straż…, s. 21; J. Malec, Polska myśl…, s. 58–67.
szkód i krzywd między wojskiem a ludnością cywilną. Do kompetencji komisji należa-ły: nadzór nad przestrzeganiem bezpieczeństwa publicznego, utrzymywanie porządku w miastach, zwalczanie włóczęgostwa, żebractwa oraz ludzi luźnych, ściganie dezerte-rów. Kolejna funkcja komisji porządkowych dotyczyła spraw „materii ekonomicznej”, do których włączono kontrolę ruchu ludności oraz wydawanie paszportów, sporządzanie przez kler parafi alny metryk, prowadzenie spisów ludności. Komisjom powierzono opie-kę nad szeroko pojętym zakresem spraw gospodarczych. Przede wszystkim należała tu newralgiczna kwestia ściągania podatków, a także regulowanie różnorodnych aspektów życia gospodarczego: udzielanie porad rolniczych, rozwój rzemiosła i handlu, troska o spławność rzek, zlustrowanie traktów, naprawianie arterii komunikacyjnych lub do-strzeganie prawidłowości miar i wag. Niemniej ważnym zadaniem, od którego realizacji miała zależeć świetność kraju, były starania o tworzenie szkół parafi alnych i likwidacja analfabetyzmu, a za najszlachetniejszy cel uznano deklarację zwalczania ubóstwa oraz zlustrowania szpitali36.
Analiza treści konstytucji sejmowej z 1789 roku, powołującej do życia nowe struk-tury władzy terenowej, skłania do wniosku, że Komisje Cywilno-Wojskowe stanowiły podmiot charakteryzujący się szerokimi atrybutami władzy wykonawczej o charakte-rze administracyjnym i policyjno-sądowniczym. Wyraźnie wskazuje na to, że komisje porządkowe wyróżniały się rozmachem i skalą swojej działalności. W odróżnieniu od Komisji Boni Ordinis, działających w latach 60.–80. XVIII wieku na płaszczyźnie miej-skiej, nowo powstałe organy władzy terytorialnej swoim zasięgiem obejmowały cały powiat, w tym roztaczały nadzór i opiekę nad miastami królewskimi37.
Niezwykle szeroki wachlarz kompetencji komisji porządkowych, trafnie określony przez Waleriana Kalinkę „władzą opiekuńczą, dobroczynną i wszystko obejmującą”38, przemawia za ewentualnością odwoływania się do europejskich doświadczeń ustrojo-wych i prac policystycznych. Należy zauważyć, że treściowo ustawa Komisje wojewódz-kie i powiatowe w Wielkim Księstwie Litewskim z 1789 roku była zbliżona do używanego w środowisku europejskich policystów rozumienia pojęcia „policja”39 jako synonimu ad-ministracji oraz systemu łączącego całokształt spraw administracyjno-policyjnych i są-downiczych, a także uznającego konieczność interwencjonizmu państwowego w sprawy społeczeństwa i regulowania różnych aspektów życia społeczeństwa40.
Uprawnienia komisji dały Józefowi Kleczyńskiemu podstawę do stwierdzenia, że instytucje zarządu terenowego mogły nawiązywać do wzoru pruskich izb wojskowych i domen (Kriegs und Domänen-Kammer), a badacz udowodnił swoją tezę mówiącą o zbieżności funkcji tych organów41.
W dziełach teoretyków osiemnastowiecznej policystyki aparat administracyjny był postrzegany jako zespół obejmujący swoim zasięgiem sprawy administracyjne,
36 VL, t. IX, s. 136–156.
37 J. Gordziejew, Próby…, s. 227–257.
38 W. Kalinka, Sejm Czteroletni, t. I, cz. 2, wyd. 4, Kraków 1895, s. 644; J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju…, t. II, s. 314.
39 Pojęcie „politeja” w starożytności oznaczało dobrze zorganizowany aparat państwowy (W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939, s. 3–81).
40 A. Zahorski, Centralne…, s. 19.
41 J. Kleczyński, Spisy ludności w Rzeczypospolitej Polskiej, Rozprawy Akademii Umiętności. Wydział Historyczno-Filozofi czny, t. XXX, Kraków 1894, s. 49, 50.
policyjne (w dzisiejszym rozumieniu tego terminu) oraz szeroko pojęte zadania na-tury społeczno-gospodarczej. Christian Wolff wprowadził pojęcie policji dobrobytu i bezpieczeństwa, uzasadniając tym samym troskę państwa o podwładnych oraz prawo rządzącego do nadopiekuńczej ingerencji w życie poddanych. Joseph von Sonnenfels, autor dzieła Grundsaetze der Policey-handlungs und Finanswissenschaft (1765), poj-mował rolę administracji jako narzędzie przymusu państwowego, skupiał uwagę na sprawach bezpieczeństwa wewnętrznego, usprawnieniach systemu gospodarczego, po-pulacjonistycznym haśle zaludnienia kraju, troski o moralność i obyczaje oraz opiekę zdrowotną. Nieco odmiennie postrzegał rolę państwa policysta Johann Heinrich von Justi, który do funkcji władz administracji wewnętrznej zaliczał sprawy natury społecz-no-gospodarczej (opiekę nad rolnictwem, komunikacją, zapewnienie swobody kupców, rozwój przemysłu, kontrolę karczm, zabezpieczenie przeciwpożarowe, kwestię mar-ginesu społecznego, ewidencję ludności), a także sądownictwo oraz bezpieczeństwo kraju. Istotnym elementem poglądów Justiego, nawiązującym do teorii prawa natury, była myśl o przełożeniu ciężkości odpowiedzialności społeczeństwa za los kraju, zmie-niająca rolę państwa z instrumentu przymusu, ingerującego we wszystkie sfery życia na ogniwo pośredniczące42.
Osiemnastowieczna nauka o policji stanowiła część doktryny kameralistycznej, łą-czącej dziedzinę ekonomii, fi nansów, polityki i fi lozofi i. Postrzegała ona główne zadania państwa w opiece nad poddanymi w celu zapewnienia im bezpieczeństwa oraz zaspo-kojeniu wszelakich potrzeb ludności. O wpływie założeń fi lozofi i eudajmonistycznej na te założenia świadczy analiza tekstu konstytucji sejmowej: „Rząd dobry, gdy jest jedną całości, ozdoby i pożytków krajowych zasadą, ażeby przeto do uskutecznienie tych szczęśliwości dążącemu powszechnemu ustaw sejmu niemniejszego zamiarowi, odpowiadały i pomagały”, która wskazuje na ówczesne pojmowanie funkcji państwa, będącego pożytecznym instrumentem zabezpieczającym interesy narodu, zmierzającym do zapewnienia szczęścia i dobrobytu poddanych, pomnażania społecznego dobra.
Można doszukiwać się osadzenia osiemnastowiecznej myśli policyjnej w rozważa-niach fi lozofi cznych, na przykład w koncepcji umowy społecznej Thomasa Hobbesa, według której władza zapewnia ład i bezpieczeństwo, troszczy się o rozwój gospodarczy oraz zaspokaja potrzeby jednostki. Zauważmy, iż na dążeniu do osiągnięcia dobrobytu i potęgi państwa opierali swoje prace dwaj główni, wyżej wspomniani, europejscy poli-cyści Johann Heinrich von Justi i Joseph von Sonnenfels. Podłoże analizowanej postawy można upatrywać w pracach Johna Locke’a, a za jej uwieńczenie należałoby uznać fi -lozofi ę prawa Jeremy’ego Benthama, która zrywała z systemem tradycyjnych wartości w zamian za utylitarystyczną doktrynę etyczną. Zgodnie z jego koncepcją czynności państwa sprowadzają się do zapewnienia szczęścia i pożytku jednostki, czego nie sposób sobie wyobrazić bez ingerencji państwa43. Jeremy Bentham stwierdzał, że: „The general object which all laws have, or ought to have, in common, is to augment the total happi-ness of the community”44.
42 J. Oczapowski, Policyści zeszłego wieku i nowożytna nauka administracji. Przyczynki do dziejów tej nauki, Warszawa 1882, s. 69–74, 94, 97, 146–148, 156–157; A. Zahorski, Centralne…, s. 26–27; J. Malec, Polska myśl…, s. 11–13; W. Witkowski, Historia…, s. 54.
43 H. Izdebski, Historia myśli politycznej i prawnej, wyd. 2, Warszawa 1996, s. 172–174.
44 J. Bentham, An Introduction to the Principles of Morals and Legislation, http://www.econlib.org/library/
Bentham/bnthPML.html.
Rozdziały konstytucji z 1789 roku „O materii cywilno-wojskowej” i „O materii eko-nomicznej wojewódzkiej” nie wykraczają poza ramy dwóch głównych zagadnień, za-bezpieczenia sprawnego funkcjonowania zwiększonej liczby wojska, a co za tym idzie kwestii pobierania podatków. Duch polityki, polegający na dążeniu do uzyskania jak największych wpływów budżetowych przez obciążenia ludności świadczeniami oraz wydatkowanie środków na armię, uwidacznia się szczególnie w drugim dziale. Sprawne funkcjonowanie armii, według autorów konstytucji sejmowej, zależało od pozostawia-nia podatków w kasach powiatowych i wojewódzkich. „Pomnażaniu podatków” miały służyć spisy i metryki ludności, mostowe i grobelne, wprowadzane na traktach kupie-ckich oraz czopowe z karczm.
Nie sposób posądzić autorów ustawy o całkowity brak systematyczności w zakresie
„materii ekonomicznej”. Mimo że dokument nie zawiera sprecyzowanego programu na temat sposobów przyśpieszenia rozwoju gospodarczego, niemniej jednak kilka jego pa-ragrafów poświęcono zagadnieniu regulowania życia gospodarczego, przede wszystkim rolnictwu i sposobom pomnażania produktów zbożowych. „Fabryki” nie były kojarzone z początkami nowych form produkcji i uprzemysłowieniem kraju. Autorzy dostrzegają
„ochotę zakładania i sposobność zakładania i utrzymywania fabryk krajowych” nie tyle jako elementu ożywienia gospodarczego, ile jako przedsiębiorstw, nastawionych na za-bezpieczenie potrzeb wojska, czyli dostarczenia mundurów, broni i innych potrzebnych rzeczy dla armii. Dużo uwagi poświęcono problematyce handlu i sprzyjaniu kupiectwu, usprawnieniu komunikacji (rzek, grobli) i zlustrowaniu traktów (paragrafy 3–4, 6). Nie-co chaotycznie sformułowano 7. paragraf, w którym zamieszczono kwestie wakujących starostw, licytacji dzierżaw, pożarów w miastach, podatków z karczm i wniesienia do-mów zajezdnych do taryf podatkowych oraz korespondowania komisji porządkowych z Komisją Skarbową.
Krótka charakterystyka tej części ustawy obrazuje zadania komisarzy, znajdujące swoje odbicie w fi skalizmie, a także kameralistycznej wizji ingerencji państwa w życie gospodarcze, oraz postulaty rozwoju handlu i rzemiosła, rozbudowy komunikacji jako równomiernych członów gospodarczego organizmu w duchu merkantylizmu45. Wskazu-je na to zapis w ustawie, iż „produkta ziemne, rękodzieła i handel, są istotnym każdego państwa bogactwem”.
Potrzeby czasu nie mogły pozostać bez wpływu na kolejny element koncepcji nowo ustanowionych organów administracji terenowej. Stanowiły je edukacyjne hasła, właś-ciwe epoce oświecenia. Według ustawy świetność kraju zależy od światłych obywateli i likwidacji analfabetyzmu za pomocą zakładania szkół parafi alnych. Do obowiązków komisji wojewódzkich należała sprawa marginesu społecznego – zapobiegania ubóstwu, co wiązano z przeprowadzeniem lustracji funduszy szpitalnych.
Liczba Komisji Cywilno-Wojskowych w Wielkim Księstwie Litewskim była bezpo-średnio skorelowana z strukturą administracyjną, ukształtowaną drogą wielowiekowego rozwoju historycznego i zaistniałą na uszczuplonym terenie kraju po pierwszym rozbio-rze w 1772 roku46. Od końca 1789 roku na ziemiach Litwy i Białorusi funkcjonowały
45 B. Leśnodorski, Dzieło…, s. 95, 97; H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1984, s. 18.
46 H. Izdebski, Z dziejów najwyższej jednostki podziału terytorialnego w państwach nowożytnych. Pro-wincja – departament – region, „Państwo i Prawo” 1977, R. XXXII, z. 2, s. 51.
23 Komisje47. 2 listopada 1791 roku wprowadzono nowy podział terytorialno-administra-cyjny48. W wyniku tych przeobrażeń kilka miast podniesiono do rangi stolicy powiatów, a na mapie województwa wileńskiego pojawiły się powiat zawilejski (w Postawach) oraz ejszyski (w Ejszyszkach)49, województwo nowogródzkie poszerzono o powiat słuczo-recki (w Słucku), w województwie brzesko-litewskim zaś przybyły dwie nowe jednost-ki: kobrzyński (w Kobryniu) i zapiński (w Stolinie)50. W księstwie żmudzkim w nowo powstałym powiecie telszewskim założono komisję porządkową51, a w województwie trockim – preńską52. Sumarycznie daje to liczbę 30 komisji porządkowych53.
54Tabela 1. Komisje Cywilno-Wojskowe, istniejące w latach 1789–1792545556
Komisje porządkowe Jednostka administracyjna województwo wileńskie
1. wileńska wojewódzka województwo wileńskie
2. wiłkomierska powiat wiłkomierski
3. brasławska powiat brasławski
4. lidzka powiat lidzki
5. ejszyska powiat ejszyski55
6. oszmiańska powiat oszmiański
7. postawska powiat zawilejski56
województwo trockie
8. trocka powiat trocki
9. grodzieńska powiat grodzieński
10. upicka (w Poniewieżu) powiat upicki
11. kowieńska powiat kowieński
47 T. Korzon, Komisje…, s. 431–432.
48 VL, t. IX, s. 331–334.
49 VL, t. IX, s. 331; LPAH, F. 4 op. 2 nr 59.
50 М. Камінскі, В. Насевіч, Адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел Беларусі [w:] Энцыклапедыя гісторыі Беларусі, т. 1, Мінск 1993, с. 55.
51 LPAH, F. 4 op. 2 nr 58 k. 1.
52 LPAH, F. 4 op. 2 nr 56.
53 W literaturze można spotkać liczbę 26 Komisji Cywilno-Wojskowych w Wielkim Księstwie Litewskim (Z. Kaczmarczyk, B. Leśnodorski, Historia państwa i prawa Polski, wyd. 2, t. II, red. J. Bardach, Warszawa 1966, s. 538).
54 T. Korzon, Komisje…, s. 431–432.
55 8 marca 1792 roku na sesji Straży rozpatrywano prośbę komisarzy porządkowych z dawnej komisji lidzkiej i wybranie na ich miejsce innych, ponieważ oni „urzędami nowo uformowanemi powiatu ejszyskiego zajęci, w dwóch powiatach obowiązków dopełniać nie znajdują zręczności” (AGAD, Tzw. ML , VII 164 k. 191).
56 AGAD, Tzw. ML 164, k. 157, 174, 177 (styczeń–luty 1792 roku).
12. preńska powiat preński
13. merecka powiat merecki57
księstwo żmudzkie
14. rosieńska powiat rosieński
15. szawelska powiat szawelski
16. telszewska powiat telszewski
województwo nowogródzkie
17. nowogródzka wojewódzka województwo nowogródzkie
18. słonimska powiat słonimski
19. wołkowyska powiat wołkowyski
20. słuczorecka powiat słuczorecki
województwo połockie
21. połocka (w Uszaczu58, Czaszniki)59 województwo połockie województwo witebskie
22. wojewódzka witebska (w Czerei)60 województwo witebskie 23. orszańska (w Chołopieniczach) powiat orszański
województwo brzesko-litewskie
24. brzeska województwo brzesko-litewskie i powiat
kobrzyński
25. pińska powiat piński
26. kobrzyńska powiat kobrzyński61
27. zapińska (w Stolinie) powiat zapiński62 województwo mińskie
28. mińska wojewódzka województwo mińskie
29. mozyrska powiat mozyrski
30. rzeczycka (w Bobrujsku)63 powiat rzeczycki Źródło: opracowanie własne.5758
57 VL, t. IX, s. 332; 8 marca 1792 roku w aktach Straży czytamy zapytanie trockiej komisji o miejsce gro-madzenia podatków, rozsądzenie spraw i rozciąganie dyspozycji na powiat merecki, który „dotąd komisarzów cywilno-wojskowych obranych nie ma” (AGAD, Tzw. ML VII 164 k. 191).
58 Na mocy konstytucji 1775 roku, po „zagarnieniu” Połocka przez Rosjan, do Uszacza przeniesiono sądy ziemskie i grodzkie województwa połockiego (Materiały do dziejów Sejmu Czteroletniego, oprac. J. Woliński, J. Michalski, E. Rostworowski, t. III, Wrocław 1960, s. 173).
596061 MiŹródł