Modele kształtowania polityki publicznej Charlesa E. Lindbloma i Davida Eastona

Jak wskazuje w swojej książce Public Policy Making Larry Gerston - polityka publiczna w równej mierze może oznaczać podejmowane przez rząd działania ukierunkowane na dobro obywateli, jak i sam proces podejmowania decyzji

dotyczący tych działań [przypis 1.34]. Z tego powodu istotnym przedmiotem badań są zarówno przyjęte regulacje, rozwiązania prawne i stworzone instytucje, jak i przebieg powstawania tych regulacji i instytucji. Dla rozwoju polityki publicznej jako odrębnego przedmiotu badań istotne znaczenie miały publikacje dwóch politologów:

Charlesa E. Lindbloma oraz Davida Eastona. Obydwaj urodzili się w 1917 roku i obydwaj znaczną część swego dorobku poświęcili analizie procesu podejmowania decyzji politycznych [przypis 1.35].

Charles E. Lindblom swoje koncepcje zawarł w licznych książkach i artykułach, spośród których najważniejszą jest The Policy-making Process, ale pierwszym wykładem jego poglądów na kształtowanie polityki publicznej były artykuły: Policy Analysis oraz The Science of „Muddling Through” [przypis 1.36].

Str. 38

Dla Lindbloma najważniejszym celem prowadzonych badań jest doprowadzenie do zwiększonej odpowiedzialności oraz kompetencji rządu i instytucji publicznych. To z kolei powinno wieść do zmniejszania nierówności, zwłaszcza ekonomicznych oraz nierówności w dostępie do reprezentacji politycznej. Cały proces formowania polityki publicznej powinien zatem służyć tworzeniu sprawiedliwego świata, który może się stabilnie rozwijać zarówno społecznie, jak i gospodarczo [przypis 1.37].

Już w artykule Policy Analysis Lindblom wyraźnie sprzeciwia się odrzucaniu jakościowych metod badań w naukach politycznych. Uznając znaczenie metod ilościowych, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii ekonomicznych, zauważa jednocześnie, że przyjęcie założeń opierających się na badaniach jakościowych, może równie skutecznie prowadzić do oceny polityki prowadzonej przez rząd oraz do prognozowania skuteczności podejmowanych działań. W amerykańskiej polityce publicznej, rozumianej przez Lindbloma jako proces, należy zwrócić uwagę na trzy podstawowe elementy. Po pierwsze - partie polityczne oraz przywódcy dążą do zdobycia głosów wyborców przez prezentowanie programów zasadniczo zgodnych w kwestiach fundamentalnych, a odróżniających się między sobą tylko w tych sprawach, w których chcą między sobą konkurować. Pod drugie - każda z rywalizujących partii stopniowo zmienia swój program polityczny. I w końcu po trzecie - proces polityczny dokonuje się przez sekwencję przybliżeń: „polityka jest skierowana na rozwiązanie problemu; jest testowana, zmieniana, testowana w zmienionej formie, ponownie zmieniana i tak dalej” [przypis 1.38].

W odniesieniu do amerykańskiej demokracji Lindblom zauważa, że dla

funkcjonowania życia politycznego najważniejsze znaczenie mają: powszechny konsensus co do podstawowych wartości, szeroko akceptowane rozumienie pożądanych przemian społecznych i politycznych oraz przewidywalność decyzji i działań politycznych [przypis 1.39]. W odniesieniu do opisywanego w książce procesu formowania federalnej polityki wobec szkolnictwa wyższego należy jednak zwrócić uwagę, że połowa 19 wieku jest takim momentem w historii Stanów

Zjednoczonych, kiedy nie było konsensusu co do podstawowych wartości, co ostatecznie zaowocowało wybuchem wojny secesyjnej. Brak porozumienia co do fundamentalnych zasad doprowadził także do wyraźnych podziałów politycznych w odniesieniu do polityki wobec szkolnictwa wyższego. Moment odrzucenia pierwszej

wersji ustawy Morrilla jednakże pokazuje, że głębokie polityczne podziały, zgodnie z teorią Lindbloma, uniemożliwiają tworzenie skutecznej polityki publicznej.

Str. 39

W artykule The Science of „Muddling Through” (Nauka „radzenia sobie”) Lindblom podważa zasadność stosowania modelu racjonalnego przy analizowaniu procesu podejmowania decyzji. Dowodzi bowiem, że w działaniach z zakresu polityki publicznej wskazywane przez różne partie cele są do siebie w istocie bardzo

podobne i nawzajem się przenikają. Co więcej - środki i cele także są przemieszane i dlatego często nie da się przeprowadzić racjonalnej oceny skuteczności

podejmowanych działań, gdyż ich wyniki są jednocześnie środkami do osiągania kolejnych celów. Dla właściwej oceny byłaby potrzebna znajomość innych możliwych do osiągnięcia rezultatów - możliwości zastosowania alternatywnej polityki

prowadzącej do zrealizowania założonych celów oraz dokładnej analizy przemian, jakim ulegają wartości stojące u podstaw tworzonej polityki [przypis 1.40]. Jak wyraźnie mówi o tym w swych nowszych publikacjach: „Przemyślane,

zorganizowane kroki (…) to nie jest dokładny portret tego, jak rzeczywiście

przebiegają procesy polityczne. Tworzenie polityki jest bowiem skomplikowanym, wzajemnie powiązanym procesem bez początku i końca” [przypis 1.41].

Lindblom wskazuje więc na ograniczenia, z jakimi zawsze mamy do czynienia przy analizowaniu procesu podejmowania decyzji politycznych i tworzenia polityki publicznej. Podkreśla zwłaszcza to, że nigdy nie ma idealnej sytuacji, w której

decyzje są podejmowane na podstawie pełnego oglądu sytuacji, przy jednoznacznie określonych celach oraz środkach przeznaczonych do ich realizacji. Polityka

publiczna dokonuje się na drodze kolejnych przybliżeń. Taka właśnie sytuacja nastąpiła w 18 i 19 wieku, kiedy amerykańska władza federalna zaczynała tworzyć swoją politykę wobec szkolnictwa wyższego. Brak jasno określonych celów, brak zgody co do konieczności zastosowania takich, a nie innych, środków nie był sytuacją niezwykłą i nie wyklucza to możliwości zastosowania analizy

zaproponowanej przez Lindbloma. Zwłaszcza jego sugestia, by w analizowaniu polityki publicznej brać pod uwagę większą liczbę czynników, jest szczególnie istotna. Obok wyborów, biurokracji, partii politycznych i polityków oraz grup interesów na podejmowane decyzje mają wpływ: gospodarka, nierówności

ekonomiczne i społeczne, a także niedostatki rozpoznania istniejącej sytuacji oraz możliwych sposobów wprowadzania zmian [przypis 1.42].

Drugi z wymienionych badaczy, David Easton, w swoich pracach korzystał z wcześniejszych publikacji Charlesa Lindbloma i pomimo zastrzeżeń co do

racjonalności procesu podejmowania decyzji politycznych próbował stworzyć model opisujący ten proces. Dla Eastona podstawą zrozumienia procesu podejmowania decyzji politycznych jest dostrzeżenie nieustającego sprzężenia pomiędzy

czynnikami powodującymi działania i ich rezultatami, co odpowiada przekonaniu Lindbloma o braku wyraźnie określonego początku oraz końca procesu politycznego.

Według Eastona czynnikami determinującymi podejmowanie decyzji są oczekiwania społeczne oraz okazywane poparcie. Te czynniki zależą z kolei od wewnętrznego środowiska społecznego (obejmującego między innymi system społeczny czy cechy temperamentu danego narodu) oraz zewnętrznego środowiska (do którego zalicza międzynarodowy system polityczny i społeczny).

Str. 40

W ramach funkcjonującego systemu politycznego władze dokonują przetworzenia oczekiwań w decyzje. Już na tym etapie dokonuje się sprzężenie w przepływie informacji - w procesie podejmowania decyzji środowisko społeczne jest

informowane i zgodnie z posiadanymi informacjami może modyfikować swoje oczekiwania lub przenosić okazywane poparcie. Podjęte decyzje stanowią ostatecznie podstawę do wykrystalizowania nowych oczekiwań i okazywanego poparcia, co wiedzie do kolejnych decyzji [przypis 1.43].

Rycina 2. Cykle formowania polityki publicznej według Davida Eastona

Źródło: opracowanie własne na podstawie: D. Easton, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, Englewood Cliffs 1965, s. 110

W koncepcji Davida Eastona jednym z jej najistotniejszych elementów jest przekonanie o bardzo mocnym zakorzenieniu systemu politycznego w systemie społecznym. W demokratycznym państwie decyzje są podejmowane przez rząd nie tylko pod wpływem zorganizowanych wyborów. Społeczeństwo, ale i społeczność międzynarodowa, posiada także inne środki informowania o swoich oczekiwaniach czy preferencjach przekładających się na polityczne poparcie udzielane przez wyborców. Siła takiego oddziaływania mogła w istotny sposób wpływać na decyzje podejmowane przez Kongres czy prezydentów już w 19 wieku, co widać dobitnie na przykładzie ustawy Hatcha, kiedy liczne grupy obywateli przekazywały Kongresowi wyraźne wezwania do jak najszybszego przyjęcia ustawy.

Str. 41

Easton podkreśla także, że w badaniach nad polityką publiczną nie można skupiać się jedynie na zachowaniach liderów (co postulowało wcześniejsze ujęcie

behawioralne), ale należy zwrócić równie baczną uwagę na motywacje i przepływ informacji niezależnie od tego, czy posiadane informacje są kompletne, czy nie [przypis 1.44].

W publikacjach Davida Eastona warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden artykuł: The Function of Formal Education in a Political System („Funkcja formalnego

wykształcenia w systemie politycznym”). Choć sam tekst nie stanowi przełomowego momentu w formowaniu teorii Eastona, to wprost odnosi się on do edukacji, która stanowi przedmiot badań w niniejszej książce. Autor dowodzi, że przygotowanie do uczestniczenia w systemie politycznym nie należy do głównych zadań edukacji, ale wykształcenie jest niezbędnym warunkiem do stabilnego funkcjonowania systemu

politycznego. Stabilność nie oznacza przy tym jego niezmienności, ale właśnie otwarcie na niezbędne przemiany. „Jednym z podstawowych warunków przetrwania systemu politycznego jest konieczność, by młodzież w trakcie dorastania zdobyła wiedzę, poznała wartości i postawy oczekiwane przez uczestników systemu” [przypis 1.45]. Podobne przekonanie było wyrażane już w 18 wieku przez zwolenników utworzenia Narodowego Uniwersytetu Stanów Zjednoczonych, choć nie mogli się oni odwoływać do dwudziestowiecznych teorii.

Teorie Charlesa E. Lindbloma oraz Davida Eastona zostały po raz pierwszy sformułowane ponad pięćdziesiąt lat temu, mimo to nadal stanowią istotny głos w dyskusji nad sposobami analizowania polityki publicznej. Podkreślanie, że

podejmowanie decyzji jest procesem bez wyraźnie wyodrębnianych etapów jest ciągle istotną wskazówką. Dla obydwu autorów ogromnie ważny jest także przepływ informacji, bo to on przyczynia się do rozpoznawania oczekiwań społecznych, a w dziedzinie edukacji te oczekiwania z pewnością ulegały zmianie w ciągu pierwszych stu dwudziestu lat istnienia niepodległych Stanów Zjednoczonych. Istotnym

osiągnięciem przede wszystkim Lindbloma, choć zgadzał się z tym i Easton, jest wykazanie, że decyzje z zakresu polityki publicznej zawsze są podejmowane w warunkach ograniczonej wiedzy. A już analizując politykę z 19 wieku, z całą pewnością nie można zastosować teorii racjonalnego wyboru, gdyż podmioty uczestniczące w procesie decyzyjnym nie posiadały wystarczającej wiedzy o

możliwych alternatywnych rozwiązaniach oraz o ewentualnych konsekwencjach ich zastosowania [przypis 1.46 ].

Str. 42

1.3. W STRONĘ TEORII I METODY BADANIA POLITYKI WOBEC