PIERWSZA PRÓBA PRZYJĘCIA USTAWY - DYSKUSJE W SENACIE I PREZYDENCKIE WETO

Ponieważ ustawa została zaaprobowana w Izbie Reprezentantów przekazano ją do izby wyższej. W Senacie w dniu 23 kwietnia 1858 roku projekt ustawy został

skierowany do senackiej Komisji do spraw Gruntów Publicznych [przypis 4 .106 ]. W dniu 6 maja Charles E. Stuart (Michigan, demokrata) przedstawił Senatowi wnioski

komisji, która nie rekomendowała ani głosowania za, ani przeciw ustawie [przypis 4

.107 ].

Str. 145

Stuart powrócił do projektu ustawy 19 maja, zaznaczając, że chociaż tego nie chce, to jest zobowiązany do przedstawienia jej Senatowi. George E. Pugh (Ohio,

demokrata) podkreślił, że ustawa nigdy nie zyskała poparcia w żadnej z komisji Kongresu, a była „najprawdopodobniej propozycją największego rozdysponowania publicznej ziemi” i jako taka wymagałaby długiej debaty, na którą w tym momencie nie było wystarczająco dużo czasu [przypis 4 .108 ]. Senat przegłosował jednak rozpoczęcie debaty nad projektem ustawy stosunkiem głosów 24 do 8. Tuż po rozpoczęciu debaty Clement C. Clay, Jr. (Alabama, demokrata) zwrócił jednak uwagę, że rozpatrywana od szesnastu miesięcy ustawa dotycząca fishing bounties [przypis 4 .109 ] powinna być jak najszybciej przegłosowana w Senacie. Po tej uwadze zarządzono ponowne głosowanie i dalsza dyskusja nad ustawą Morrilla została odłożona na później i powróciła w następnej sesji Kongresu.

Już w czasie pierwszego dnia obrad drugiej sesji 35. Kongresu, 6 grudnia 1858 roku, Charles E. Stuart zwrócił się z ponowną prośbą o głosowanie w sprawie projektu ustawy, a ponieważ nie spotkało się to z żadną reakcją - zrobił to po raz kolejny w dniu 15 grudnia 1858 roku [przypis 4.110]. W czasie drugiej próby przeprowadzenia debaty i głosowania nad ustawą Benjamin Fitzpatrick (Alabama, demokrata)

zaproponował przesunięcie debaty ze względu na nieobecność George’a E. Pugha, członka senackiej Komisji do spraw Gruntów Publicznych, któremu choroba

uniemożliwiła przybycie na obrady. Choroba członka rodziny zatrzymała także Roberta W. Johnsona (Arkansas, demokrata), a wyrażał on wielkie zainteresowanie udziałem w debacie. Ostatecznie zagłosowano, czy Senat ma się w tym dniu zająć ustawą, a wobec równowagi głosów ówczesny wiceprezydent Stanów

Zjednoczonych, John C. Breckinridge (Kentucky, demokrata) zadecydował o odłożeniu dyskusji [przypis 4 .111 ].

W kolejnym głosowaniu 16 grudnia 1858 roku Senat zadecydował, że ustawa znajdzie się w porządku obrad w dniu 20 grudnia [przypis 4 .112 ]. W rzeczywistości jednak Senat zajął się ustawą z trzydniowym opóźnieniem. Ponownie głos w

dyskusji zabrał Benjamin Fitzpatrick i wskazał na ciągłą nieobecność senatorów Pugha i Breckinridge’a, a także na późną porę, gdy Senat zbliżał się do zakończenia

obrad. Twierdził, że ustawa jest próbą wprowadzenia „nowej teorii w rozdzielaniu publicznych gruntów oraz relacji pomiędzy tym rządem a stanami” i będzie wymagała dłuższej debaty [przypis 4 .113 ]. Zważywszy na zbliżającą się

dziesięciodniową przerwę, po której mieli wrócić wspomniani senatorzy, oraz ze względu na wagę sprawy, Fitzpatrick zaproponował odłożenie dyskusji nad ustawą.

Str. 146

Alfred Iverson, Sr. (Georgia, demokrata) poparł go, jako główny argument podając brak czasu na ewentualną merytoryczną dyskusję, gdyż obrady miały się zakończyć w ciągu piętnastu minut. Ostatecznie w głosowaniu Senat po raz kolejny podjął decyzję o odłożeniu debaty [przypis 4 .114 ].

Projekt ustawy powrócił w czasie obrad Senatu dopiero 1 lutego 1859 roku za sprawą Benjamina F. Wade’a (Ohio, republikanin). W czasie dyskusji nad senackim projektem ustawy dotyczącym wprowadzenia w życie dziewiątego artykułu traktatu pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Hiszpanią z 1819 roku (dotyczącego wypłaty odszkodowań osobom prywatnym) [przypis 4 .115 ] Wade stwierdził, że projekt ustawy numer dwa (czyli ustawy Morrilla) jest pilniejszy do rozpatrzenia. A, jak dowodził, dotychczasowe działanie Senatu świadczyło o tym, że niektórzy chcieli tę ustawę „zagadać na śmierć” (those who were opposed to it found it would be easy to talk it to death). Podkreślał, że ustawa dotyczy sprawy o ogromnym znaczeniu do kraju, większym niż pozostałe regulacje prawne. Korzystając z pomysłu Jonathana B. Turnera, Wade użył porównania, że armia ma West Point, marynarka - swoją akademię w Annapolis, i tylko rolnictwo wydaje się całkowicie pominięte. Wade w sposób bardziej zdecydowany niż Stuart domagał się rozpoczęcia debaty,

uniemożliwiając przejście do kolejnych punktów obrad. Jego stanowczość doprowadziła do tego, że Senat rzeczywiście rozpoczął (z bez mała

dziesięciomiesięcznym opóźnieniem) dyskusję nad projektem ustawy, co zostało przypieczętowane głosowaniem o pierwszeństwie prac nad ustawą Morrilla przed wszystkimi innymi (30 do 26) [przypis 4 .116 ]. Jak się wkrótce okazało - zapobiegło to przerwaniu debaty w celu podjęcia głosowań zgodnie z porządkiem obrad przyjętym rankiem tego dnia.

Po odczytaniu projektu ustawy William M. Gwin (Kalifornia, demokrata)

zaproponował wprowadzenie poprawek. Chciał on, aby podział ziemi uwzględniał wielkość terytorialną stanów i terytoriów oraz liczbę przedstawicieli w Kongresie

według spisu ludności, który miał być przeprowadzony w 1860 roku. Proporcjonalne rozdzielenie ziemi miało nastąpić po wcześniejszym przekazaniu 50 000 akrów każdemu stanowi i terytorium. Gwin zakładał także, że ziemia przekazana na ten cel na terenie Kalifornii nie może zawierać bogactw mineralnych oraz nie może być już zamieszkana przez osadników [przypis 4 .117 ]. Stuart zwrócił się z prośbą, by do poprawki Gwina wprowadzić dodatkową zmianę: nie ograniczać ilości

przekazywanych gruntów do 5 920 000 akrów, ale wprowadzić zapis, że każdy stan, którego liczba reprezentantów zwiększy się po spisie ludności w 1860 roku, dostał dodatkowe 20 000 akrów na każde nowe miejsce w Kongresie [przypis 4 .118 ].

Str. 147

Pugh zaproponował, aby projekt ustawy po zaakceptowaniu poprawek został ponownie przesłany do Komisji przede wszystkim dlatego, że nigdy nie został on rekomendowany przez komisję którejkolwiek z izb Kongresu. Odwołał się do odrzuconego projektu ustawy o przekazaniu ziemi na potrzeby zakładów dla umysłowo chorych i stwierdził, że obecnie omawiana ustawa jedynie zastąpiła zakłady koledżami agrotechnicznymi. Tamta ustawa została przyjęta w Kongresie 3 maja 1854 roku, ale następnie była zawetowana przez prezydenta jako niezgodna z konstytucją Stanów Zjednoczonych [przypis 4 .119 ]. Pugh w całości przytoczył uzasadnienie przekazane wówczas przez prezydenta Franka Pierce’a [przypis 4

.120 ]. Dodając własne wnioski, Pugh stwierdził, że ustawa jest próbą przejęcia przez władzę federalną kontroli nad sprawami dotyczącymi dobrobytu obywateli, które są przekazane poszczególnym stanom. Za szczególnie niewłaściwe polityk uznał zmuszanie stanowych legislatur do akceptowania ustaleń ustawy, co jawiło się jako pogwałcenie podstawowych praw przez rząd federalny „jak przez uzbrojonego uzurpatora” [przypis 4 .121 ].

Pugh przekonywał także, że poza samym tytułem w ustawie nie ma niczego, co świadczyłoby o chęci wspierania rolnictwa. A wprowadzenie ceny w wysokości jednego dolara dwudziestu pięciu centów jest niczym nieuzasadnione i trudno wskazać podmiot, który miałby ustalić właśnie taką cenę sprzedaży. Dodatkowo Pugh przestrzegał przed przyznawaniem ziemi w zastępstwie (dotyczyło to stanów ze Wschodniego Wybrzeża), bo mogło się to stać doskonałą okazją do spekulacji gruntami [przypis 4 .122 ].

Str. 148

Uważał w końcu, że przyjęcie zasady, iż uzyskane pieniądze mogą być użyte jedynie do stworzenia funduszu dla przyszłego wspierania koledżu agrotechnicznego przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku jego wybudowania może doprowadzić do zadłużenia, zwłaszcza mniejszych stanów. Z tych powodów Pugh przekonywał, że ustawę tę należy w całości odrzucić [przypis 4 .123 ]. Na koniec zaś zażądał

głosowania nad ponownym skierowaniem ustawy do Komisji do spraw Gruntów Publicznych, ale wniosek ten został odrzucony stosunkiem głosów 28 do 27 [przypis 4

.124 ].

Kontynuując debatę, Charles Stuart zaproponował wprowadzenie poprawki, która zabraniałaby sprzedaży na cele wymienione w ustawie ziemi z bogactwami naturalnymi, co, jak potem wyjaśniał, i tak byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem, ale lepiej było umieścić taki zapis, by stało się to całkowicie jednoznaczne [przypis 4 .125 ]. Henry Rice (Minnesota, demokrata), który reprezentował stan przyjęty do Unii 11 maja 1858 roku, czyli już po rozpoczęciu prac nad ustawą, dopytywał się, czy Minnesota będzie uwzględniona w ustawie na równych prawach z pozostałymi stanami. Jego pytania oraz udzielone wyjaśnienia doprowadziły do sytuacji, w której nie odbyło się głosowanie nad poprawką Stuarta [przypis 4 .126 ].

W odniesieniu do samego projektu ustawy Rice sprzeciwił się nałożonemu na koledże obowiązkowi, aby bezpłatnie wysyłały pocztą swoje coroczne raporty.

Przekonywał, że właśnie to rozwiązanie doprowadzi ostatecznie do sytuacji, w której szkoły agrotechniczne zaczną się notorycznie zwracać do rządu federalnego o finansowe wsparcie. Z tego powodu zamiast przekazywać ziemię stanom na utworzenie szkół lepsze byłoby przekazanie 160 akrów każdemu człowiekowi

[przypis 4 .127 ]. James M. Mason (Wirginia, demokrata) wyraził swoją niechęć wobec ustawy, powtarzając argument Rice’a o konsekwencjach nadziałów ziemi, jako zachęty dla przyszłych próśb o wsparcie ze strony rządu federalnego. Dodatkowo wyraził przekonanie, że wprowadzenie systemu szkół agrotechnicznych byłoby zagrożeniem dla szczególnego charakteru Południa [przypis 4 .128 ]. Mason zdecydowanie określił ustawę jako niekonstytucyjną, zarzucając jej, że próbuje wprowadzić system koledżów agrotechnicznych podlegających władzy federalnej, do czego władza ta, zgodnie z konstytucją, nie ma uprawnień. Wspieranie tej ustawy przez kongresmenów z takich stanów, jak Nowy Jork odczytywał zaś jedynie jako

chęć sięgnięcia po publiczne grunty, których stany te już nie posiadały na swoim terenie [przypis 4 .129 ].

Str. 149

James Harlan (Iowa, republikanin) odniósł się do sugestii, jakoby nadanie ziemi miało być próbą przekupienia stanów, i stwierdził, że jeśli Georgia czy Wirginia obawiają się negatywnego wpływu ustawy, to ich legislatury mogą z niej nie

skorzystać. Zarzut niekonstytucyjności mógłby być rozciągnięty na działania rządu w odniesieniu do Smithsonian Institution bądź Akademii Marynarki w Annapolis:

konstytucja nic nie mówi wprost o tego rodzaju instytucjach i teoretycznie władza federalna nie miała prawa wesprzeć ich powstania i późniejszej działalności [przypis 4

.130 ].

Z wypowiedzią Harlana polemizował James S. Green (Missouri, demokrata) wykazując, że rząd federalny nigdy nie zgodził się na przekazanie pieniędzy na rzecz jakichkolwiek publicznych szkół. I nigdy nie przeznaczył choćby dolara na ich wsparcie. Smithsonian Institution powstało natomiast jako rezultat darowizny

Jamesa Smithsona, lecz nawet wtedy legislatura nie przeznaczała dodatkowych funduszy na to przedsięwziecie [przypis 4 .131 ].

W dalszej debacie, John P. Hale (New Hampshire, republikanin) wykazał że Kongres już podejmował decyzje o wspieraniu publicznych szkół. W 1832 roku przeznaczył 25 000 dolarów na założenie Columbian College w stolicy kraju, Waszyngtonie.

Przekazał także grunty publiczne na rzecz zakładu dla głuchoniemych w Kentucky.

Przyszły prezydent Skonfederowanych Stanów Ameryki, Jefferson Davis

(Mississippi, demokrata) dowodził z kolei, że przykład Kentucky nie przesądza o tym, iż władza federalna wspierała edukację [przypis 4 .132 ]. Debatę ostatecznie

przerwano z powodu późnej pory, a następnego dnia Wade bezskutecznie próbował wznowić dyskusję nad ustawą; wznowiono ją ostatecznie 3 lutego [przypis 4 .133 ].

W trakcie tym razem sprawnej, spokojnej i rzeczowej dyskusji senatorzy zastanawiali się nad poprawkami. Przyjęto poprawkę doprecyzowującą, że ziemie przyznane w zastępstwie nie będą wydzielane z terytoriów innych stanów oraz nie naruszą własności prywatnej. Usunięto z tekstu projektu wyraźne określenie ilości ziemi przeznaczonej łącznie na potrzeby koledżów, pozostając jedynie przy zasadzie, że będzie to po 20 000 akrów na każdego kongresmena. Zgodzono się także, aby w przypadku zmiany liczby członków Kongresu po spisie ludności w 1860 roku

przyznano dodatkowe 20 000 akrów według tych samych zasad. Odrzucono z kolei poprawkę dotyczącą zakazu sprzedaży terenów z bogactwami naturalnymi na terenie Kalifornii, ponieważ wprowadzono ogólny zapis o zakazie sprzedaży takich gruntów. Ze względu na zaaprobowane zmiany zrezygnowano z poprawki, aby do obliczeń nadań ziemi wykorzystać spis ludności mający się odbyć w roku 1860.

Usunięto także zapis, który nakazywał wstrzymanie realizacji ustawy, jeśli wydatki budżetu Stanów Zjednoczonych przekroczyłyby osiągane przychody. Po tych zmianach ustawa została zaakceptowana w Senacie i skierowana do trzeciego czytania [przypis 4 .134 ].

Str. 150

Ostateczne głosowanie, w którym odrzucono poprawkę przyznającą po 50 000 akrów ziemi na uczelnie Dystryktu Kolumbii (Columbian College oraz Georgetown College) odbyło się 7 lutego 1859 roku. Projekt ustawy został zaakceptowany

stosunkiem głosów 25 do 22 [przypis 4 .135 ] i następnego dnia został przekazany do Izby Reprezentantów [przypis 4 .136 ].

Projekt ustawy stał się przedmiotem obrad niższej izby Kongresu 16 lutego 1859 roku. Odczytano wprowadzone w Senacie zmiany, a Justin Morrill wyjaśnił ich niewielki wpływ na jej materialny przedmiot. Cobb próbował przesunąć w czasie debatę nad ustawą, proponując, aby dyskusja nad senackimi poprawkami była odroczona na czas nieokreślony, ale jego wniosek przepadł stosunkiem głosów 108 do 95. W głosowaniach przyjęto poprawki Senatu i całą ustawę, która następnie została skierowana do podpisu przez prezydenta, co wynika z informacji z Senatu z dnia 18 lutego [przypis 4 .137 ].

W dniu 24 lutego 1859 roku prezydent James Buchanan zawetował ustawę. W dwa dni później w Izbie Reprezentantów odbyło się głosowanie na prezydenckim wetem poprzedzone wystąpieniem Justina Smitha Morrilla przekonującego członków Izby o korzyściach z zaproponowanej ustawy. Ze względu na brak wymaganych dwóch trzecich potrzebnych do przegłosowania prezydenckiego weta - projekt ustawy numer 2 z 1857 roku nie został ostatecznie wprowadzony w życie [przypis 4 .138 ].

W uzasadnieniu swego weta James Buchanan stwierdzał, że proponowana ustawa jest niepożądana i niekonstytucyjna (inexpedient and unconstitutional). Ustawa została zaproponowana w momencie, kiedy władza federalna borykała się z trudnościami finansowymi, a przyjęcie ustawy oznaczało pozbycie się gruntów o

wartości co najmniej 5 000 000 dolarów. Dodatkowo Buchanan wyrażał obawy, że przyznanie gruntów w zastępstwie, poza granicami stanów, doprowadzi do

spekulacji, a w rezultacie do obniżenia ceny ziemi, i w ten sposób dochody budżetu zostaną dodatkowo uszczuplone [przypis 4 .139 ].

Omawiając niekonstytucyjność proponowanego rozwiązania prezydent wskazał, że ustawa stworzyłaby nowe relacje zależności pomiędzy władzą federalną a stanami.

Jak zaznaczył - rząd federalny - zgodnie z tekstem konstytucji miał przyznane nieliczne, ale wyraźnie określone uprawnienia „dotyczące głównie wojny, pokoju, handlu zagranicznego i wewnętrznego, zaciągania pożyczek oraz innych działań, które mogą być korzystnie podejmowane najlepiej albo tylko wyłącznie przez wspólny rząd. Wszystkie pozostałe prawa są zarezerwowane dla stanów i narodu”

[przypis 4 .140 ]. Jeśli stany zaczną zwracać się do władzy federalnej z prośbami o wsparcie ich systemów publicznego szkolnictwa albo ich spraw wewnętrznych, doprowadzi to do osłabienia obydwu poziomów władzy.

Str. 151

Buchanan argumentował także, że ustawa jest niekorzystna dla nowych stanów Unii, bo dostaną one zdecydowanie mniejsze ilości ziemi ze względu na nierozwinięte jeszcze w pełni osadnictwo. W znacznym stopniu ucierpią w wyniku takiej ustawy istniejące szkoły mające w programie nauczania rolnictwo i mechanikę, zwłaszcza szkoły prywatne, które nie mogą liczyć na wsparcie publiczne. Prezydent podważał także wartość edukacyjną samej ustawy, gdyż jego zdaniem niemożliwe było pogodzenie praktycznej nauki przygotowującej do zawodu farmera z ogólnym klasycznym wykształceniem, także zapisanym w ustawie. Umieszczenie zapisów o wykształceniu ogólnym uznawał zatem jedynie za próbę pozyskania dodatkowych zwolenników nowego prawa, choć jej twórcy musieli sobie zdawać sprawę, że nie uda się tego celu zrealizować [przypis 4 .141 ].

Justin Smith Morrill, występując w obronie ustawy, podkreślał, że ziemia, która zostanie przeznaczona na cele w niej określone, nie uszczupli powierzchni gruntów publicznych, którymi dysponują Stany Zjednoczone, i nie przyczyni się do takiego umniejszenia dochodów federalnych, o jakim mówił prezydent. Stwierdzał także, że ustawa w żaden sposób nie naruszy relacji pomiędzy władzą federalną i stanami.

Akt pozostawia kontrolę nad przyszłymi szkołami całkowicie w gestii poszczególnych

stanów, które mają stać się powiernikami funduszy przeznaczonych dla realizacji celów określonych w dokumencie [przypis 4 .142 ].

Morrill wykazywał, że ustawa jest po prostu kontynuacją polityki przyjętej już w Land Ordinance oraz Northwest Ordinance nakazującej przekazanie dwóch okręgów miejskich na potrzeby pierwszej publicznej uczelni wyższej w danym stanie. Przecież nawet za prezydentury Jamesa Buchanana zostały utworzone szkoły publiczne korzystające z niezagospodarowanej ziemi na podstawie tych aktów prawnych.

Mimo tych argumentów Morrilla ustawa nie zdobyła wymaganej większości w Izbie Reprezentantów i została ostatecznie odrzucona.

Patrząc na prace nad ustawą o przekazywaniu ziemi na rzecz koledżów

agrotechnicznych łatwo zauważyć dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze - w Izbie Reprezentantów, w której zasiadał Justin Smith Morrill, nie odbyła się dogłębna debata nad założeniami ustawy oraz przewidywanym sposobem realizacji i jej spodziewanymi rezultatami. Dyskusja w Izbie ograniczyła się zasadniczo do

zaprezentowania dwóch raportów przygotowanych przez członków Komisji do spraw Gruntów Publicznych. Okazało się, że łatwiej było doprowadzić do głosowania nad ustawą, niż do merytorycznej debaty. Pod tym względem zdecydowanie

aktywniejszy okazał się Senat, w znacznej mierze za sprawą Benjamina Wade’a, który był wielkim zwolennikiem ustawy.

Str. 152

Dyskusja w wyższej izbie Kongresu koncentrowała się na dwóch zagadnieniach:

konstytucyjności oraz sprawiedliwości rozwiązania [przypis 4 .143 ].

Senatorowie nie byli zgodni co do tego, czy władza federalna ma w ogóle prawo przymuszać stany do wprowadzania ulepszeń w ich publicznych instytucjach.

Przykład Illinois i starań tamtejszych władz o uznanie znaczenia „uniwersytetów przemysłowych” dla rozwoju kraju wskazywał jednak, że część amerykańskiego społeczeństwa tego rodzaju zaangażowanie traktowała jako obowiązek władzy federalnej. Niepodjęcie działań było w Senacie opisywane jako przeciwne zapisom konstytucyjnym [przypis 4 .144 ].

Kolejna kwestia dotyczyła tego, jak należało rozdzielić ziemie pomiędzy stany i terytoria, aby te bardziej ludne, o dobrze rozwiniętym systemie publicznego i

prywatnego szkolnictwa wyższego nie uzyskały nadmiernego wsparcia. Jak słusznie zauważali William Gwin czy Henry Rice, nowo przyjęte stany miały największą

dynamikę przyrostu ludności, dlatego mogły się one poczuć skrzywdzone

zaproponowanym podziałem ziemi. W istocie - najbardziej pokrzywdzone byłyby terytoria, które dopiero aspirowały do przystąpienia do Unii jako pełnoprawne stany [przypis 4 .145 ].

Drugim istotnym zagadnieniem zauważalnym w czasie debaty w Kongresie w 1859 roku był wyraźny podział sympatii w zależności od terytorialnego położenia.

Zwolennikami ustawy Morrilla byli przede wszystkim kongresmeni reprezentujący stany Północy oraz stany na Zachodzie i Środkowym Zachodzie. Dla tej drugiej grupy wsparcie rozwoju rolnictwa za pomocą szkolnictwa i badań naukowych mogło być istotnym czynnikiem zwiększającym ekonomiczną pomyślność.

Parlamentarzyści z Południa w większości opowiadali się przeciwko ustawie, postrzegając ją jako przejaw zapędów władzy federalnej do przejęcia kontroli nad działaniami poszczególnych stanów [przypis 4 .146 ].