POLITYKA PUBLICZNA A ADMINISTRACJA - KONCEPCJA WOODROWA WILSONA

Ciekawą propozycją, która może się przyczynić do lepszego zrozumienia funkcjonowania polityki wobec szkolnictwa wyższego jako elementu polityki

publicznej w drugiej połowie 19 wieku, jest artykuł Woodrowa Wilsona opublikowany w „Political Science Quarterly” w 1887 roku [przypis 1.69]. The Study of

Administration nie przez wszystkich jest uznawany za istotny wkład w pogłębienie rozumienia rozróżnienia pomiędzy polityką a administracją publiczną i określania roli tej drugiej w tworzeniu lepszych warunków dla rozwoju obywateli. Paul P. Van Riper w swoim artykule The American Administrative State: Wilson and the Founders - An Unorthodox View, napisanym z okazji czterdziestej piątej rocznicy wydania książki Dwighta Waldo The Administrative State dowodzi, że Wilsonowi często przypisuje się nadmierne znaczenie, jako pierwszemu, który badania nad administracją

publiczną uczynił dziedziną nauki [przypis 1.70]. Van Riper nie przekreśla całkowicie dokonań Wilsona jako teoretyka, chce jednak mocno podkreślić, że przed 1887 rokiem pojawiły się publikacje próbujące analizować tematykę administracji

publicznej. Nawet sam Van Riper w odpowiedzi na krytykę swego wcześniejszego artykułu, wyraźnie jednak stwierdza: „Rozpocznę od stwierdzenia, że uznaję esej

Wilsona za pierwszą nowoczesną próbę całościowego opisu ogólnej natury i roli administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych” [przypis 1.71].

Str. 49

Jednocześnie nie odwołuje swojego radykalnego poglądu, że doszukiwanie się wpływu eseju Wilsona na dalszy rozwój tej dziedziny badań jest czystym wymysłem.

A dowodem na to jest brak cytowania Wilsona w najważniejszych pracach aż do lat 50. 20 wieku. Van Riper dowodzi także, że osiągnięcia Wilsona jako szefa

administracji amerykańskiej również mogą budzić dodatkowe wątpliwości, wyraźnie przeciwstawiając go na przykład Ojcom Założycielom. Z tego powodu proponuje, by poszukać innego patrona początków badań nad administracją publiczną.

W odpowiedzi na zarzuty Van Ripera Kent Kirwan wyjaśniał, że brak wyraźnej kontynuacji badań rozpoczętych przez Wilsona wynikał przede wszystkim z tego, że zarówno on sam, jak i jego uczniowie przestali się zajmować badaniem tej dziedziny.

Dlatego przez wiele lat dzieło Wilsona pozostawało w zapomnieniu. Pewne

podstawowe założenia przyjęte przez Wilsona pozostały natomiast niezmienione i głównie z tej przyczyny powinien on być traktowany jako ważny głos w początkach dyskusji nad naturą administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych [przypis 1.72]. W swoim podręczniku Public Policy Wayne Parsons wskazuje na Wilsona jako na osobę, która zauważyła różnicę pomiędzy polityką, oznaczającą tworzenie

systemu opartego na zakładanych celach oraz działań podejmowanych dla ich realizacji, a administracją, która w ujęciu Wilsona jest bliższa bieżącemu zarządzaniu [przypis 1.73].

Tworzenie polityki publicznej oznacza według Wilsona definiowanie celów, administracja natomiast - ich osiąganie w najbardziej efektywny sposób.

Niezbędnym początkiem rozważań nad skutecznością administracji jest dokonanie porównania z osiągnięciami innych, następnie wyraźne określenie, jaki jest

przedmiot prowadzonych badań i w końcu - odnalezienie najskuteczniejszych metod prowadzenia dalszych rozważań, w tym i doprecyzowanie koncepcji politycznych, które stają się podstawą prowadzonych badań [przypis 1.74].

Poznawanie zasad skutecznego administrowania jest ważne, gdyż jest to „rząd w działaniu” (government in action), jak to określił Woodrow Wilson. Problem

sprawności działania rządu stał się tym ważniejszy, że w porównaniu z czasami historycznymi, kiedy rzeczywistą władzę sprawowało kilku panów, w

demokratycznym państwie 19 wieku, liczba „władców” uległa radykalnemu zwiększeniu. A w przypadku Stanów Zjednoczonych dochodził jeszcze problem rozległości geograficznej kraju, która wykluczała sprawne zarządzanie państwem za pomocą wysyłania zaufanych ludzi. Co więcej - zwiększyła się także liczba dziedzin, w których rząd musiał przejawiać swoją aktywność: od świadczenia usług

pocztowych po nadzorowanie linii kolejowych i telegrafu [przypis 1.75].

Str. 50

Zgodnie z przyjętym założeniem Woodrow Wilson odwołał się do przykładu Prus oraz porewolucyjnej Francji. Uznał, że sprawność administracji stała się jedną z podstaw osiągnięcia politycznych celów stawianych przez Fryderyka Drugiego Wielkiego czy Napoleona Bonapartego. Bez aparatu pozwalającego na

wykorzystywanie posiadanych przez te państwa zasobów, nie mogłyby one osiągnąć tak wielkich sukcesów politycznych i nie doszłyby do takiego poziomu rozwoju

gospodarczego. Negatywnym przykładem stawała się Anglia, która zmarnowała reformy działań administracyjnych poczynionych przez Henryka Drugiego [przypis 1.76].

Wilson doszedł także do wniosku, że w państwie demokratycznym zorganizowanie administracji jest trudniejsze. Wynika to z konieczności poddania się osądowi

„zwielokrotnionego monarchy, zwanego opinią publiczną”. Władza jednoosobowa może łatwiej zaplanować działania i następnie wcielić je w życie. W demokracji wszelkie decyzje muszą zapadać w drodze kompromisu, a to zawsze zabiera więcej czasu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że podstawową cechą każdego rządu jest zapewnianie postępu i z tego powodu w państwie demokratycznym administracja musi być sprawniejsza, ponieważ zmiany nie mogą być wprowadzane w sposób gwałtowny [przypis 1.77].

Reformy administracji, do których wzywał Woodrow Wilson (zwłaszcza propozycja utworzenia korpusu służby publicznej), były związane z postulatami o charakterze politycznym. Mocno jednak podkreślał, że administracja nie jest tożsama z polityką.

„Chociaż polityka wskazuje administracji zadania, nie powinna doprowadzać do manipulowania urzędami administracji. Jest to rozróżnienie o istotnym znaczeniu”

[przypis 1.78]. Administracja publiczna powinna się ograniczać do stałego i sumiennego realizowania przyjętych regulacji prawnych. Każda przyjęta ustawa staje się jednocześnie aktem o charakterze administracyjnym: podniesienie

podatków, dostarczanie poczty, zakup wyposażenia dla armii - to są przejawy działań administracji. W każdym z tych przypadków powodem działania jest jednak przyjęcie szerszego planu definiowanego przez działania polityczne [przypis 1.79].

Probierzem dla sensowności teorii politycznych, zdaniem Wilsona, powinno być jedynie funkcjonowanie państwa amerykańskiego. To tu powinno dokonać się praktyczne przełożenie ogólnych wskazań „co należy zrobić” na amerykańskie „jak to uczynić”. Dlatego w zakończeniu swego eseju dowodził, że

„(…) naszym zadaniem jest zaproponowanie najlepszych możliwych rozwiązań federacji (…); obdarzenie władz lokalnych miasteczek, miast, hrabstw oraz rządów stanowych i federalnych jednakową siłą i zapewnienie im równie zdrowych

warunków działania; upewnienie, że każdy jest bez wątpienia własnym panem, a jednocześnie sprawienie, że staną się wzajemnie zależne i będą współpracować, łącząc niezależność z wzajemną pomocą. To jest zadanie tak wielkie i ważne, że powinno zaprzątnąć najtęższe umysły [przypis 1.80].”

Str. 51

Pomysły Woodrowa Wilsona są ważne nie tylko dlatego, że jego praca ukazała się trzy lata przed przyjęciem przez Kongres drugiej ustawy Morrilla. Można jednak przyjąć, niezależnie od tego, czy jego pomysł zyskał od razu szerszą akceptację, czy nie, że artykuł wskazuje na pojawienie się nowego sposobu myślenia o roli władzy federalnej w zapewnianiu dobrobytu obywatelom oraz stabilności i bezpieczeństwa całemu państwu. The Study of Administration jest wyraźnym świadectwem nowego pojmowania zasady współpracy pomiędzy władzą federalną a rządami stanowymi.

Inaczej niż w momencie odrzucenia pierwszej ustawy Morrilla niezależność stanów w ich działaniach w zakresie polityki publicznej nie jest wartością nadrzędną.

Istotniejsza jest bowiem sprawność działania.

Postawione przez Wilsona podstawowe pytanie o granicę pomiędzy polityką publiczną a administracją ma duże znaczenie dla zrozumienia kształtowania się federalnej polityki wobec szkolnictwa wyższego, zwłaszcza w momencie dyskusji nad przyjęciem ustawy Hatcha. Dla kongresmanów istotnym argumentem w dyskusjach stało się pytanie, czy wprowadzana ustawa stanowi próbę ustalenia nowych celów działania władzy federalnej, czy też ma się raczej stać narzędziem do praktycznej realizacji celów już raz nakreślonych w tekście konstytucji. W ujęciu

Wilsona sprowadzałoby się to do pytania, czy wprowadzenie ustawy Hatcha jest działaniem politycznym (tworzącym zupełnie nowe cele), czy też raczej

administracyjnym (mającym jedynie zapewnić większą sprawność w wykorzystywaniu federalnego wsparcia).

1.5. INWESTYCJE W SZKOLNICTWO WYŻSZE A ROZWÓJ GOSPODARCZY