Ustawa o cudzoziemcach z 1997 r. szybko okazała się niewystarczająco
„nowa” wobec perspektywy członkostwa Polski w Unii Europejskiej.
W marcu 1998 r. rozpoczęto negocjacje akcesyjne, a w maju tego roku oficjalnie otwarto rozdział negocjacyjny zatytułowany: „Sprawiedliwość i Sprawy Wewnętrzne”, w ramach którego negocjowano między innymi kwestie dotyczące migracji i uchodźstwa. Czas przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej był okresem silnego wpływu rozwiązań prawnych i organizacyjnych przyjętych w Unii Europejskiej na treść polskiego prawa związanego z migracjami43. Okres ten wiązał się także z intensywnym szko-leniem polskich służb migracyjnych (programy horyzontalne PHARE)44.
_____________
ryzyka imigracyjnego, wydalania niepożądanych cudzoziemców, integracji uchodźców i cu-dzoziemców osiedlających się w Polsce oraz repatriacji Polaków i osób polskiego pochodzenia.
W każdej grupie roboczej wyłoniono Przewodniczącego, który miał odpowiadać za dalsze prace tej grupy, a w szczególności za przygotowanie dokumentu końcowego, zawierającego projekt założeń z danego zakresu tematycznego. W Departamencie miało nastąpić scalenie dokumentów cząstkowych w jeden dokument, zawierający projekt założeń polityki migracyj-nej państwa.
43 Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001 nr 42, poz. 475).
44 W styczniu 1999 r. strona polska otrzymała zestaw aktów prawnych, obowiązujących w UE w dziedzinie migracji i azylu, a także zestaw takich aktów wydanych przez Prezydencję Schengen. W marcu 1999 r., w Brukseli odbył się screening wielostronny w dziedzinie migracji i azylu z państwami kandydującymi do UE, a wkrótce potem screening dwustronny z Polską.
Ostatecznie znowelizowano ustawę o cudzoziemcach z 1997 r. wprowadzając do jej treści rozwiązania z acquis communautaire Unii Europejskiej. Polscy eksperci zostali nieco wcześniej dopuszczeni do udziału w spotkaniach grup i komitetów, jednak w charakterze obserwato-rów. Polscy eksperci brali udział w pracach Komitetów Komisji Europejskiej i Grup Roboczych Rady Unii Europejskiej, korzystając od dnia akcesji z takich samych praw, jak i przedstawiciele innych państw członkowskich. Polscy ministrowie uczestniczą w spotkaniach Rady Unii
Eu-Przyjęcie acquis communautaire i uczestnictwo w budowie wspólnego sys-temu polityki migracyjnej i azylowej (szczyt w Tampere w 1999 r.) ograni-czały zakres swobody decyzji każdego kraju członkowskiego w sprawie własnej polityki migracyjnej. Choć na poziomie Unii Europejskiej wyraź- nie zaznaczył się podział między „wspólnotowością” polityki azylowej a „wspólnotowością” polityki migracyjnej, to polityka krajowa nie mogła i nie może być sprzeczna z polityką migracyjną Unii jako całości45. Od 2007 r. Polska jest także członkiem grupy państw UE związanych przepisa-mi Układu z Schengen. Układ i towarzysząca mu Konwencja Wykonawcza praktycznie znoszą kontrolę wjazdu na granicach wewnętrznych (między państwami-stronami tej umowy), przykładając większą wagę do ochrony granic zewnętrznych wspólnego terytorium państw-stron. Współpraca w dziedzinie migracji i azylu między krajami członkowskimi UE i pań-stwami-stronami Układu z Schengen wpłynęła na sytuację migracyjną każ-dego kraju członkowskiego i na jego politykę migracyjną46.
Negocjacje unijne stanowiły bodziec do podjęcia prac nad zmianami ustawy o cudzoziemcach, które trwały w latach 2000-2001. W tym okresie argument o konieczności zmian wynikających z dostosowania polskiego prawa do prawa unijnego był decydujący dla hierarchii i zakresu wprowa-dzanych zmian. W rozwoju polskiej polityki migracyjnej w tym okresie wy-kształciły się dwa podstawowe obszary tej polityki: obszar obejmujący kwe-stie wchodzące bezdyskusyjnie w skład aquis unijnego oraz te kwekwe-stie, które nie były objęte tym procesem. Cechą pierwszego z nich był brak debaty (po-litycznej i społecznej na szczeblu krajowym), zaś drugi obszar obejmował takie kwestie, nad którymi można było dyskutować i poszukiwać własnych rozwiązań. Należały do nich repatriacja oraz prawo o obywatelstwie. Po-święcono im dwie osobne ustawy: ustawę o repatriacji z 2000 r. oraz uchwa-loną dopiero w 2009 r. nową ustawę o obywatelstwie polskim.
_____________
ropejskiej, gdzie podejmowane są decyzje istotne zarówno dla polityki migracyjnej całej Unii, jak i polityk poszczególnych państw członkowskich.
45 Wspólny Europejski System Azylowy (WESA) to szereg działań prawnych i organiza-cyjnych podejmowanych dla ujednolicenia warunków opieki nad cudzoziemcami wymagają-cymi ochrony międzynarodowej. System ma doprowadzić do równości w zakresie warunków ochrony we wszystkich państwach członkowskich i do solidarnej współpracy państw w tym zakresie. Budowa wspólnego systemu migracyjnego jest zadaniem trudniejszym, zwłaszcza wobec zróżnicowanej kondycji gospodarczej państw członkowskich, innych potrzeb krajo-wych rynków pracy, odmiennych uwarunkowań historycznych, różnic w poziomie życia, itd.
46 Ze swobody przejazdu między krajami mogą jednak także korzystać cudzoziemcy nie posiadający zgód umożliwiających legalne odbywanie takich podróży. Sytuacja taka może wpłynąć na wzrost liczby postępowań tzw. „dublińskich” oraz readmisyjnych, może także spowodować wzrost napływu imigrantów z krajów trzecich do państwa-strony, z którego łatwo jest przedostać się dalej, do kraju docelowego dla migracji.
Członkostwo w Unii Europejskiej w opinii zarówno polskiego społe-czeństwa, jak i głównych partii politycznych, było zbieżne z polską racją stanu i koncepcją bezpieczeństwa państwa. Zakończenie z sukcesem nego-cjacji akcesyjnych w grudniu 2002 r. i podpisanie traktatu akcesyjnego (kwiecień 2003 r.) nie zakończyło procesu dostosowań polskiego prawa o cudzoziemcach do prawa unijnego, trwa ono do tej pory47.
W latach 1998-2004 polska polityka migracyjna rozwijała się w sposób ewolucyjny. Stworzono prawne i instytucjonalne podstawy do kontroli ru-chów migracyjnych w okresie transformacji polityczno-gospodarczej Europy Środkowej i Wschodniej. Przygotowano również Polskę do członkostwa w Unii Europejskiej, wraz z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z konieczności przyjęcia unijnych regulacji, w tym dorobku prawnego Schengen oraz ochrony granicy wschodniej Polski jako granicy zewnętrznej Unii. Innym zagadnieniem pozostaje sfera instytucji polityki migracyjnej.
W 1989 r. mimo zmian ustrojowych zachowano ciągłość prawną państwa polskiego. Migracjami po 1989 r. zajmowała się instytucja zajmująca się nimi w okresie do 1989 r. – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Ważnym aktorem politycznym pozostało również Ministerstwo Pracy i Poli-tyki Społecznej, któremu podlegały wszelkie kwestie związane z zatrudnie-niem cudzoziemców w Polsce, a od 2001 r. także kwestie ich integracji w naszym społeczeństwie.
Niewielka rola w kształtowaniu polskiej polityki migracyjnej przypadła parlamentowi. W związku z małym zaangażowaniem partii politycznych w kwestie migracji jego znaczenie zostało sprowadzone do funkcji czysto ustawodawczej. Nie stał się on forum dyskusji nad założeniami polityki migracyjnej, ani miejscem starcia interesów. Szczególną rolę odegrały orga-nizacje pozarządowe, ośrodki analityczne i opiniotwórcze, oraz przedstawi-cielstwa organizacji międzynarodowych.
Ważną cechą procesu kształtowania polskiej polityki migracyjnej po 1989 r. stał się więc niski stopień jej „politycyzacji” (lub też lepiej „u-poli-tycznienia”). Temat migracji nie stał się dotychczas tematem społecznym, a działania wobec cudzoziemców nie budziły emocji i akcji publicznych. Świad-czy o tym ograniczona debata polityczna i społeczna w tych kwestiach oraz małe zainteresowanie mediów i nikłe zainteresowanie opinii publicznej48.
Przy-_____________
47 Na podjęcie kolejnej poważniejszej próby przygotowania dokumentu rządowego, za-wierającego próbę określenia polityki migracyjnej państwa, przyszło poczekać kilka lat. Waż-nych lat, w których Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, co, w przypadku migracji, ozna-czało także przystąpienie do udziału w budowie wspólnej europejskiej polityki migracyjnej i azylowej UE, której konstrukcję zapowiedziano na Szczycie w Tampere w 1999 r.
48 Weinar A., Europeizacja polskiej polityki migracyjnej…, s. 19-20.
czyniło się to do bardziej ewolucyjnego niż rewolucyjnego rozwoju polityki oraz (...) technokratycznego, nieupolitycznionego sposobu jej tworzenia.
Sprzyjało to procesowi podążania za Europą i europeizacji wprowadzanych rozwiązań. Jej twórcy i aktorzy mogli odwoływać się do wartości, norm i wymagań UE bez ryzyka debaty publicznej nad poszczególnymi rozwią-zaniami. Proces ten był więc odmienny od tworzenia polityki migracyjnej w krajach Europy Zachodniej, gdzie mamy do czynienia z jej całkowitym upolitycznieniem.
Polska prowadziła swoją politykę migracyjną bez wyrażonej publicznie doktryny lub strategii49. Nie stanowiło to jej cechy szczególnej, gdyż takie zjawisko można było zaobserwować także w innych obszarach polityki spo-łecznej. Z drugiej strony presja i fundusze europejskie wymagały przyjęcia krajowych ram dla tej polityki. Zmiany strukturalne, które dokonały się w resorcie spraw wewnętrznych, ułatwiły podjęcie kolejnej próby podjęcia prac nad polityką migracyjną. W 2008 r. Ministerstwo przejęło z powrotem, od Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, kompetencje w zakresie repatriacji i obywatelstwa50. Nieco wcześniej utworzono w Ministerstwie Departament Polityki Migracyjnej51. W tym czasie dyskutowano też o po-trzebie polityki migracyjnej państwa. Uczestnicy I Kongresu Demograficz-nego, który odbywał się w okresie od września 2001 r. do listopada 2002 r., w Deklaracji końcowej Kongresu odnieśli się, między innymi, i do sytuacji migracyjnej kraju, uznając za istotne: „wypracowanie długofalowej polityki migracyjnej, zgodnej z celami rozwoju ludnościowego i społeczno-gospo-darczego”52.
Opublikowany w październiku 2002 r. memoriał „Komitetu 2000 Plus”
także nawoływał do podjęcia prac nad polityką migracyjną państwa.
Rzą-_____________
49 Pawlak M., Imitacja w tworzeniu polskiej polityki integracji…, s. 104.
50 Zarządzenie nr 31 Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (M. P. Nr 25, poz. 247).
51 Zarządzenie nr 26 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (M. P. Nr 18, poz. 216). Do zadań Depar-tamentu należą między innymi: współdziałanie w tworzeniu i realizacji polityki migracyjnej i integracyjnej wobec imigrantów; inicjowanie, analizowanie i opiniowanie projektów aktów normatywnych oraz innych dokumentów dotyczących polityki migracyjnej państwa; inicjo-wanie i współorganizoinicjo-wanie przedsięwzięć mających na celu upowszechnianie wiedzy na temat zagadnień dotyczących polityki migracyjnej państwa. Do zadań tych należy także obsługa merytoryczna i organizacyjno-techniczna międzyresortowego Zespołu do Spraw Migracji.
52 Deklaracja Pierwszego Kongresu Demograficznego w Polsce „Polska a Europa, procesy demogra-ficzne u progu XXI wieku” (26 listopada 2002), w: Polska Akademia Nauk. Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej: „Problemy polityki społecznej. Studia i dyskusje” nr 5, Warszawa 2003, s. 181.
dowa Rada Ludnościowa zleciła więc Instytutowi Pracy i Spraw Socjalnych przygotowanie odpowiedniego materiału. Utworzono w tym celu zespół, w którego skład weszli przedstawiciele różnych instytucji. Pracami zespołu kierował prof. Antoni Rajkiewicz. Zespół pracował do października 2003 r., przyjmując raport końcowy53.
Od października 2002 r. Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, na polecenie ministra spraw wewnętrznych i administracji, prowadził prace nad przygotowaniem projektu założeń polskiej polityki migracyjnej (przez pewien czas prace te prowadzone były więc równolegle do prac zespołu kierowanego przez prof. Rajkiewicza). Inicjatywa ta podjęta została przez rząd, wobec zbliżającego się terminu przystąpienia Polski do Unii Europej-skiej oraz uznania polityki migracyjnej za istotny element polityki państwa.
Dodatkowo inicjatywa ta wyszła naprzeciw najnowszym postulatom kiero-wanym w tej sprawie do rządu przez organizacje pozarządowe i środowiska naukowe54.