Zasady i rekomendacje” (projekt, grudzień 2013)
4.4. Stan realizacji dokumentu
„Polityka migracyjna Polski – stan obecny…” (wrzesień 2015) oraz polityka integracji cudzoziemców w Polsce
Jak już pisaliśmy, dokument pt. „Polityka migracyjna Polski – stan obec-ny…” towarzyszył specjalny plan wykonawczy, zawierający dokładny har-monogram prac nad wdrażaniem postanowień polityki migracyjnej, którego najnowsza wersja pochodzi z grudnia 2014 r.96 Zawiera on szereg rekomen-dacji oraz specjalny harmonogram ich wdrażania. Czytamy w nim, że za-wiera on „192 rekomendacje (28 z obszaru migracji legalnych, 29 z obszaru zapobiegania nielegalnej migracji, 22 z obszaru ochrony cudzoziemców w Polsce, 18 z obszaru integracji cudzoziemców, 3 z obszaru obywatelstwa i repatriacji, 10 z obszaru emigracji zarobkowej i migracji powrotnych,
_____________
94 Społeczne skutki poakcesyjnych migracji ludności….
95 Społeczne skutki poakcesyjnych migracji ludności…, s. 67-68.
96 Plan wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działa-nia”. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 2 grudnia 2014 r., opracowanie Zespół do spraw Migracji, http://bip.msw.gov.pl/bip/polityka-migracyjna-po/19529 [data dostę-pu: 10.11.2015]. Zespół do Spraw Migracji powołał grupę roboczą dla opracowania dokumentu wykonawczego dla „Polityki migracyjnej Polski...” – Planu wdrażania. Po niemal dwuletnich pracach Plan był gotowy. Po akceptacji Planu przez Zespół do Spraw Migracji (15 kwietnia 2014 r.) został on przyjęty przez Zespół uchwałą nr 20 z dnia 28 maja 2014 r., a następnie skierowany do Rady Ministrów.
24 z obszaru sprawnego funkcjonowania systemu prawnego i instytucjonal-nego, 30 z obszaru międzynarodowych uwarunkowań polityki migracyjnej Polski, 2 z obszaru związku innych polityk z polityką migracyjną Polski oraz 26 z obszaru monitoringu procesów migracyjnych)”97. Aż 50 rekomendacji jest związanych z formalną stroną procesu wdrażania (obszar sprawnego funkcjonowania systemu prawnego i instytucjonalnego oraz obszar monito-ringu procesów migracyjnych), a tylko 2 rekomendacje dotyczą obszaru związku innych polityk z polityką migracyjną Polski.
W grudniu 2014 r. Zespół do Spraw Migracji powołał grupę roboczą do spraw monitorowania realizacji Planu wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski...”. Grupa spotkała się raz 9 marca 2015 r., a w trakcie spotkania uzgodniono sprawozdawczość kwartalną. Odtąd instytucje wska-zane w Planie działania jako zaangażowane w realizację rekomendacji co kwartał składają sprawozdanie do Departamentu Polityki Migracyjnej MSW o osiągnięciach (lub ich braku) w procesie realizacji owych rekomendacji.
Pierwsze sprawozdanie z realizacji Planu wdrażania nosi datę 22 maja 2015 r.
i dotyczy 2014 r.98 Ostatni ocena dokonana ich wdrażania pochodząca z końca września 2015 r. dotyczy całego okresu do połowy 2015 r.
W generalnej ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych uważa się obecnie za wdrożonych w pełni rekomendacji – 15 rekomendacji, wdraża-nych na bieżąco – 95, częściowo wdrożowdraża-nych – 50, a niewdrożowdraża-nych – 32.
Najmniejszy udział wdrażanych rekomendacji dotyczy obszaru monitoringu procesów migracyjnych (27%) oraz właśnie integracji cudzoziemców (33%).
Podobnie jak w poprzednich dwóch sprawozdaniach główną konkluzję sta-nowi stwierdzenie o integracji cudzoziemców jako „obszarze szczególnych zaległości”. Powtarzają się również oceny dotyczące opóźnień w budowie powiązanych systemów pozyskiwania danych na temat pobytu, pracy, adresu i działalności cudzoziemca na terytorium Polski (m.in. za pomocą jednolitego identyfikatora), korekty modelu akcji repatriacyjnej, tworzenie statystyk migracyjnych w kontekście zniesienia obowiązku meldunkowego
_____________
97 Sprawozdanie z realizacji Planu wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” w I kwartale 2015, część 1.1 „Ogólne informacje o dokumencie”, Biuletyn Informacji Publicznej MSW.
98 Sprawozdanie z realizacji Planu wdrażania dla dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” w roku 2014, „Biuletyn Informacji Publicznej MSW”, 22 maja 2015 r.
Struktura dokumentu obejmuje następujące części: „Główne konkluzje” oraz trzy części:
„1. Informacje wstępne”; „2. Stan realizacji działań zaplanowanych na 2014 r.” w podziale na:
„2.1 Uwagę metodologiczną”; „2.2 Rekomendacje uznane za niewdrożone”, „2.3 Rekomenda-cje uznane za wdrożone częściowo”; „2.4 RekomendaRekomenda-cje uznane za wdrożone/wdrażane na bieżąco”; „3. Proponowana zmiana statusu rekomendacji”. „4. Podsumowanie i wnioski”,
„Aneks” obejmujący tabele i wykresy statystyczne.
oraz rozwijania systemu szkolenia i naboru wykwalifikowanej kadry do pracy w instytucjach międzynarodowych99.
Podkreślmy tutaj wagę polityki integracji. W ramach dokumentu pt.
„Polityka migracyjna Polski – stan obecny…” 18 rekomendacji dotyczyło obszaru integracji cudzoziemców, a instytucją wiodącą i odpowiedzialną za ten dział polityki jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. W ra- mach konsultacji społecznych pojawił się już w 2013 r. roboczy dokument poświęcony polityce integracyjnej cudzoziemców przygotowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej100. Podkreśla się w nim, że inte- gracja jest procesem dwustronnym, obejmującym zarówno cudzoziemców, jak i społeczeństwo przyjmujące. Jej celem finalnym ma być pełne i równe członkostwo cudzoziemców w naszym społeczeństwie oparte na samo-dzielnym funkcjonowaniu w Polsce (a zwłaszcza na rynku pracy) oraz uniezależnieniu się od pomocy społecznej. Ma temu pomóc przygotowywa-na polityka integracji, której zasady powinny być przygotowywane przygotowywa-na szczeblu centralnym, ale już realizowane z uwzględnieniem specyfiki danej grupy oraz danej społeczności lokalnej. W najnowszej ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ze stopnia zaawansowania prac nad wdrażaniem polityki migracyjnej państwa (z końca września 2015 r.) stwierdza się, że w 2015 r. prace nad programem polityki integracji nie znalazły się w „planie działalności Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej na 2015 rok”101.
Mimo tej oceny, omawiane tutaj dokumenty dotyczące polityki migra-cyjnej państwa wskazują na rosnącą otwartość i przykładanie większej wagi do integracji cudzoziemców, co jest związane m.in. z próbami osadzenia polityki migracyjnej w szerszych ramach polityki demograficznej i społecz-nej państwa102. Problem ten stał się obecnie dostrzegalny i aktualny, która wymaga już określonych reakcji ze strony rządu103. Znalazło to wyraz
_____________
99 Warto zwrócić uwagę także na charakterystyczny sposób zapisu konkluzji. Poza proble-mem „integracji”, który został szerzej opisany, jest we wszystkich dotychczasowych sprawozda-niach, pozostałe wnioski są wskazaniami, gdzie leżą trudności. Zbyt duża częstotliwość sprawoz-dań powoduje, że wobec dużych ilości powtarzających się informacji, trudno dostrzec zmiany.
100 Polska polityka integracji cudzoziemców – założenia i wytyczne. Projekt, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, 25 września 2013, s. 23.
101 Sprawozdanie z Planu wdrażania dokumentu „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postu-lowane działania” w II kwartale 2015 r. (25.09.2015r.), http://bip.msw.gov.pl/bip/polityka-mi gracyjna-po/19529 [data dostępu: 10.11.2015], s. 44.
102 Matyja R., Siewierska-Chmaj A., Pędziwiatr K., Polska polityka migracyjna. W poszukiwa-niu nowego modelu, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2015; Rożnowski B., Sieniowa T. (red.), Integracja cudzoziemców w Polsce i Europie: perspektywa lokalna, Instytut na rzecz państwa prawa, Lublin 2013.
103 Pawlak M., Matusz-Protasiewicz P., Organizacje pozarządowe wobec cudzoziemców w Pol-sce – od pomocy doraźnej do upowszechnienia europejskiej ramy polityki integracji, „Trzeci Sektor”
2015, nr 2 (35), s. 13.
w wypowiedzi Piotra Stachańczyka (sekretarza stanu w MSW, osoby odpo-wiedzialnej za politykę migracyjną państwa) na specjalnej sesji poświęconej polityce migracyjnej w grudniu 2014 r. zorganizowanej przez Kancelarię Prezydenta. Stwierdził on, że wyzwaniem staje się kwestia integracji cudzo-ziemców (oraz realizacja założonych rekomendacji polityki migracyjnej pań-stwa w tym obszarze)104.
Podsumujmy tę część naszego opracowania. Po pierwsze, ostatnie wyda-rzenia związane z dyskusją o polityce migracyjnej mogą wskazywać na zmiany w „polu” polityki migracyjnej. Ma to związek z pojawieniem się nowego, ważnego politycznie aktora, jakim stała się Kancelaria Prezydenta (poprzednia i obecna). Znamionuje to również przesunięcie akcentów w polityce oraz jej instytucjonalnym usytuowaniu. Zarówno omawiany do-kument programowy, jak i opracowania Komitetu Badań nad Migracjami oraz Rządowej Rady Ludnościowej rozważają kwestie migracji (w tym zwłaszcza skutków emigracji poakcesyjnej) z perspektywy stanu demogra-ficznego naszego społeczeństwa. Próbują osadzić politykę migracyjną w szersze ramy polityki demograficznej i społecznej państwa. Oznaczać to może większą uwagę przyznawaną imigracji i kwestiom integracji cudzo-ziemców w naszym kraju, jak i zmianę polityki wobec Polonii i Polaków za granicą kraju (pojawia się tutaj symboliczna zmiana terminu na rzecz „dia-spory polskiej”, uznającą trwałość istnienia poakcesyjnych skupisk Polaków i nieliczną migrację powrotną). Ta zmiana priorytetów może oznaczać także zmianę głównego aktora polityki migracyjnej.
Po drugie warto zauważyć wrastającą powoli atrakcyjność imigracyjną naszego kraju, m.in. wskutek konfliktu zbrojnego na Ukrainie (2014 r.) oraz obecnego „kryzysu migracyjnego” w Europie (o czym za chwilę oddzielnie).
Na podstawie oficjalnych danych za pierwsze półrocze 2015 r. możemy po-wiedzieć, że liczba cudzoziemców posiadających ważne dokumenty potwier-dzające prawo pobytu na terytorium naszego kraju wynosi 193 747 osób, w tym ze względu na formę prawną na pobycie stałym przebywa 51 322 osoby, pobycie czasowym 60 810, zaś na podstawie prawa pobytu obywatela UE w naszym kraju przebywa 58 842 obywateli krajów UE. Ze względu na obywatelstwo dominują obywatele Ukrainy (52 003 osoby), Niemiec (20 980), Federacji Rosyjskiej (10 808), Białorusi (10 563) i Wietnamu (10 234). Pod-kreślmy wagę migracji z Ukrainy – obywatele Ukrainy w Polsce posiadają blisko 60 tys. ważnych kart pobytu, co stanowi jedną czwartą zbiorowości cudzoziemców w Polsce (60% stanowią kobiety), a w pierwszym półroczu
_____________
104 Wypowiedź Piotra Stachańczyka w: Polityka migracyjna Polski wobec wyzwań demogra-ficznych, „Biuletyn Forum Debaty Publicznej” nr 36, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, lipiec 2015, s. 12.
2015 r. w porównaniu do 2014 r. nastąpił ponad dwukrotny wzrost wnio-sków o pobyt stały i o pobyt czasowy105.
Po trzecie, warto zauważyć ostatnie zmiany w polityce migracyjnej (zwłaszcza części związanej z integracją cudzoziemców) związanej zwłasz-cza z przyjęciem nowej ustawy o obywatelstwie (2009) i cudzoziemcach z 2013 r. (i ich skutkach) oraz obecności cudzoziemców na naszym rynku pracy (zwłaszcza w formach pracy czasowej i sezonowej). Zmiany te dobrze zarejestrował indeks MIPEX (Migrant Integration Policy Index) za 2015 r.106
Wykres 1. Polska – Migrant Integration Policy Index 2015 Źródło: http://www.mipex.eu/poland [data dostępu: 28.12.2015].
_____________
105 Komentarz do danych liczbowych za pierwsze półrocze 2015 roku. Główne trendy migracyjne 2015 r. (http://udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2014/12/Komentarz-do-danych-dotycz%C4
%85cych-zestawienia-za-pierwsze-p%C3%B3%C5%82rocze-2015-roku.pdf; ostatni dostęp: 28.12.
2015).
106 Migrant Integration Policy Index mierzy otwartość polityk migracyjnych w krajach Eu-ropy (wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej oraz Szwajcarii i Norwegii), a także w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Australii i Japonii. Używa do tego celu 148 wskaźników, co pozwala na stworzenie rankingu krajów pod kątem ich polityki integracyjnej i dostrzec zmiany, jakie dokonują w tym zakresie. Zmiany te są oceniane na skali od 0 do 100, gdzie „0”
oznacza „krytycznie niesprzyjające” warunki, przedział „0-20” – niesprzyjające, „21-40” – częściowo niesprzyjające, „41-59” – w połowie niesprzyjające, „60-79” – częściowo sprzyjające, zaś „80-100” – zdecydowanie sprzyjające [http://www.mipex.eu/poland, ostatni dostęp: 30.10.
2016].
Według najnowszej edycji Polska znalazła się na 32 miejscu wśród 38 obję-tych badaniem krajów w 2015 r. (w Polsce dane dotyczą 2014 r.).Autorzy raportu raczej wysoko ocenili nasz kraj za ostatnie rozwiązania dotyczące obywatelstwa, zasad łączenia rodzin oraz przepisy antydyskryminacyjne, zaś skrytykowali za brak rozwiązań dla cudzoziemców w obszarze edukacji, partycypacji politycznej oraz rynku pracy (patrz Wykres 1).
Ale nowe wyzwania i zapowiedź zmian w polityce migracyjnej naszego państwa przyniósł „kryzys migracyjny” w Europie w 2015 r.