W analizowanym w opracowaniu okresie (lata 1989-2015) nastąpiła fun-damentalna zmiana funkcjonowania polskiej administracji na polu migracji.
Zdaniem Piotra Kaźmierkiewicza, Polska z państwa, któremu „brakowało koncepcji, procedur i instrumentów do reagowania na wrastający ruch tran-zytowy i imigracje, stała się istotnym elementem europejskiego systemu kontroli migracji”116. Zwracaliśmy uwagę, że było to możliwe do osiągnięcia, dzięki praktycznie brakowi „upolitycznienia” kwestii migracji w społeczeń-stwie polskim oraz takim nastawieniu administracji, które szukało rozwią-zań problemów migracyjnych poprzez rozwój prawa i procedur administra-cyjnych związanych z kontrolą i bezpieczeństwem migracji kosztem szerszej dyskusji o celach i kierunkach polityki migracyjnej państwa. Głównym akto-rem instytucjonalnym było tu Ministerstwo Spraw Wewnętrznych.
Zwróćmy jednak w zakończeniu naszego opracowania na dwie kwestie, które stały się wyraźne w ostatnim czasie (w drugim półroczu 2015 r.). Po pierwsze, że tworzenie i funkcjonowanie polityki migracyjnej państwa prze-staje być powoli domeną jedynie administracji państwowej. Staje się ona coraz bardziej „uspołeczniona”, a także regionalna i lokalna. Widać to było np. w sposobie reakcji gmin (najczęściej negatywnej) na konieczność przyj-mowania uchodźców oraz emocjonalnych dyskusjach prasowych na ten temat. Migracje i skutki obecnego „kryzysu migracyjnego”, choć bardziej wyobrażone niż rzeczywiste, uczą nas o tym, że dotykają one coraz więcej
_____________
115 PAP, Wiceszef MSWiA: Wschód priorytetem polityki migracyjnej Polski, 13.12.2015 r., (http://www.wnp.pl/informacje/wiceszef-mswia-wschod-priorytetem-polityki-migracyjnej-polski,263318_1_0_0.html, dostęp: 28.12.2015).
116 Kaźmierkiewicz P., Znaczenie polskich doświadczeń w opracowywaniu polityki migracyjnej dla krajów Partnerstwa Wschodniego, w: Kaźmierkiewicz P., Pataraia T., Developing Georgia’s Migration Policy: Lessons from Poland. Polityka migracyjna Gruzji: wnioski z polskich doświadczeń, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 85.
różnorodnych środowisk społecznych i dlatego konieczna jest z nimi współ-praca przy formułowaniu i realizacji polityki migracyjnej. Wyznacza to no-we i trudniejsze zadania jej koordynacji.
Po drugie, coraz więcej działań polskiego systemu migracyjnego i azy-lowego (w znaczeniu ogółu podmiotów zajmujących się tą dziedziną prawa, infrastruktury oraz działań praktycznych) odbywa się już poza opisem za-wartym w dokumencie „Polityka migracyjna...” i w dokumencie wykonaw-czym. Zmieniająca się szybko sytuacja wymaga reakcji, a te dokumenty nie są już źródłem takich reakcji, gdyż nie przewidziały sytuacji, na które trzeba reagować obecnie w rzeczywistym świecie. W takich warunkach dokument
„Polityka migracyjna...” stał się nagle archaiczny i zbyteczny (?).
Stajemy więc znów wobec punktu wyjścia i pytania podstawowego: czy Polsce potrzebna jest polityka migracyjna? Jeśli tak, to komu i do czego?
Proponujemy w ten sposób rozpocząć dyskusję nad przyszłą polityką mi-gracyjną kraju. I tym razem nie lekceważyć już doktryny, gdyż jej brak wy-daje się skazywać prace na nieuchronne niepowodzenie. Proponowalibyśmy także nie pozostawianie prac jedynie administracji. Dlatego proponujemy więc sprawę polityki migracyjnej Polski znów uznać za społecznie otwartą, gdyż nie chodzi „o refleksyjność rozumianą jako mądrość mędrców, tylko o samą wymianę poglądów, o żywą debatę publiczną”117.
_____________
117 Łukowski W., Głos w debacie na temat „Architektura polityk publicznych w Polsce”, „Zoon Politikon” 2013, nr 4, s. 213.
Aneks I
„Polityka migracyjna Polski, stan obecny i postulowane działania”
(Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Warszawa, lipiec 2012)
We „Wprowadzeniu” zwrócono uwagę na imigracyjny charakter polityk migra-cyjnych państw europejskich, co stanowi element uwarunkowania polskiej polityki migracyjnej, oraz na wpływ współpracy międzynarodowej i zobowiązań międzyna-rodowych na kształtowanie się tej polityki. Autorzy dokumentu przyjęli więc, że polska polityka migracyjna już istnieje. Podkreślono, że sytuację migracyjną Polski cechuje pewna specyfika. Omówiono zmiany, jakie następowały w dziedzinie mi-gracji od 1989 r. Wskazano, między innymi, na nikłe zainteresowanie społeczeństwa i środowisk politycznych zmieniającą się sytuacją migracyjną Polski, zwłaszcza w początkowym okresie po 1989 r. Omówiono zmiany prawne i instytucjonalne, podkreślono wpływ kształtującego się prawa Unii Europejskiej na polskie rozwiąza-nia prawne, dotyczące cudzoziemców, a także konieczność koordynacji działań na poziomie instytucji krajowych.
Wśród specyficznych uwarunkowań polskiej sytuacji migracyjnej wskazano na:
nasilenie się zjawiska emigracji zarobkowej po akcesji do UE oraz skutki dla polityki migracyjnej (opieka nad emigrantami, migracje powrotne oraz „przestrzeń” dla cudzoziemców na rynku pracy), polityka wobec Polonii, kwestia repatriacji (mająca wymiar bardziej polityczny i moralny niż gospodarczy). Zwrócono uwagę na nie-wielki napływ imigrantów do Polski, a także na to, że imigracja następuje przede wszystkim ze wschodnich państw sąsiednich. Przyjęto, że Polska w najbliższej przy-szłości nie stanie się krajem imigracji, choć sytuacja ta może ulec zmianie.
Stwierdzono, że polska polityka migracyjna powinna, przynajmniej w krótkim okresie, uznać za priorytet potrzeby rynku pracy. Powinna być także bardziej ak-tywna w poszukiwaniu rozwiązań służących rozwojowi gospodarczemu kraju. Do-konano także bilansu korzyści i problemów wynikających z migracji. W odniesieniu do kraju pochodzenia emigrantów przyjęto, że korzyści z emigracji obejmują: po-prawę sytuacji na rynku pracy, wzrost dochodów gospodarstw domowych, wpływy z transferów pieniężnych z zagranicy przyczyniające się do wzrostu konsumpcji i dochodów z podatków. Do tego dochodzi jeszcze rozwój indywidualny samych emigrantów oraz ich inwestycje w kraju pochodzenia. Emigracja, w przypadku Pol-ski, rodzi także problemy: przyczynia się do pogłębienia trudnej sytuacji demogra-ficznej; wiąże się z ubytkiem wykształconej w kraju siły roboczej; rodzi problemy społeczne (np. „eurosieroctwo”). Za jeden ze skutków emigracji z Polski uznano konieczność uzupełnienia niedoborów siły roboczej przez zwiększenie imigracji, choć imigracja ta (zarobkowa) pełnić ma jedynie rolę uzupełniającą.
Przemieszczeniom migracyjnym ludności towarzyszą także zjawiska negatyw-ne: potencjalne napięcia społeczne i brak tolerancji społeczeństwa kraju przyjmują-cego imigrantów (różnice kulturowe i konkurencyjność na rynku pracy). Nielegalne zatrudnienie i zaniżanie płac cudzoziemców także zaliczono do potencjalnych pro-blemów. Jak piszą autorzy dokumentu: „Konieczność sprostania problemom i zada-niom wynikającym zarówno z procesów emigracji, jak i imigracji oznacza potrzebę posiadania uzgodnionej z partnerami społecznymi polityki migracyjnej państwa oraz sprawnego i elastycznie reagującego na zmieniające się uwarunkowania sys- temu zarządzania migracjami”118. Doprowadzenie do realizacji tych elementów
„…w szerszym kontekście wyzwań związanych z przyszłym rozwojem Polski”119 – oto cel omawianego dokumentu. Autorzy przewidują konieczność przeprowadzenia szerokich zmian prawnych, organizacyjnych i instytucjonalnych, dzięki którym uzyska się otwarcie Polski na cudzoziemców, biorąc pod uwagę także problemy i zagrożenia wynikające z ich obecności.
Opracowano szereg rekomendacji, których realizacja zapewnić ma osiągnięcie zamierzonego celu. Zaproponowano więc uprzywilejowanie szeregu grup cudzo-ziemców w sprawach wjazdu i legalizacji ich pobytu w Polsce (osoby pochodzenia polskiego; studenci, naukowcy, absolwenci polskich uczelni; cudzoziemcy prowa-dzący działalność gospodarczą, w szczególności kreującą nowe miejsca pracy; imi-granci zarobkowi o potrzebnych kwalifikacjach; obywatele państw członkowskich UE, członkowie ich rodzin, inni cudzoziemcy korzystający z zasady swobodnego przepływu osób; członkowie rodzin obywateli polskich oraz cudzoziemcy osiadli w Polsce; małoletni, w szczególności małoletni bez opieki, cudzoziemcy wykazujący zainteresowanie procesem integracji w Polsce i podejmujący działania w tym kie-runku; osoby objęte ochroną na terytorium RP; przypadki humanitarne, medyczne, ofiary handlu ludźmi; inne kategorie, które mogą być wyodrębnione na podstawie porozumień międzynarodowych, partnerstw na rzecz mobilności, itp.
Zaproponowano szereg zasad służących dostosowaniu polityki migracyjnej do priorytetów rynku pracy: wprowadzenie monitoringu popytu i podaży na rynku pracy; traktowanie zatrudniania imigrantów jako uzupełnienia zatrudnienia; otwar-cie rynku pracy dla imigrantów przebywających w Polsce legalnie; wprowadzenie ułatwień w dostępie do rynku pracy dla wybranych kategorii cudzoziemców;
wprowadzenie ułatwień dla inwestorów; promowanie migracji cyrkulacyjnych;
uproszczenie mechanizmu podejmowania pracy w Polsce; budowa systemu aktyw-nego pozyskiwania pracowników cudzoziemskich; uproszczenie przepisów umoż-liwiających cudzoziemcom podejmowanie pracy w Polsce.
Postanowiono umocnić obecność cudzoziemców kształcących się i prowadzą-cych w Polsce badania naukowe poprzez: upowszechnienie informacji o studiach w Polsce; opracowanie projektu instytucji zajmującej się międzynarodową wymianą studentów, pracowników naukowych i promocją nauki polskiej; wspieranie przy-jazdów studentów z państw Partnerstwa Wschodniego; wypracowanie
dodatko-_____________
118 Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania…, s. 13.
119 Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania…, s. 13.
wych rozwiązań rekrutacji zagranicznych studentów; uproszczenie formalności związanych z pobytem w Polsce cudzoziemskich studentów i pracowników nauko-wych; rozwijanie systemu stypendialnego motywującego do studiowania na kierun-kach zgodnych z potrzebami badań naukowych lub rynku pracy.
Wobec cudzoziemców polskiego pochodzenia planowane są działania szczegól-ne: rozwiązanie problemu stwierdzania polskiego pochodzenia i określenie upraw-nień osób, mających takie pochodzenie; poszerzenie zakresu osób mogących wystę-pować o stwierdzenie posiadania polskiego pochodzenia; wprowadzenie preferencji i ułatwień w uzyskaniu polskiego obywatelstwa przez cudzoziemców polskiego pochodzenia; skrócenie okresu oczekiwania na przyjazd do Polski cudzoziemców zakwalifikowanych do repatriacji.
W kwestii zwalczania niepożądanych zjawisk, towarzyszących migracjom mię-dzynarodowym, przede wszystkim odniesiono się do nielegalnej migracji, proponu-jąc następuproponu-jące środki służące jej przeciwdziałaniu: wykorzystanie polityki wizowej dla zapobiegania nielegalnej migracji; zmiana przepisów dotyczących kontroli legal-ności pobytu tak, aby zapewnić odpowiednim służbom możliwość rzeczywistej oceny stanu faktycznego; ograniczanie kanałów nielegalnej migracji; w krajach po-chodzenia migrantów – dystrybucja informacji o możliwościach migracji legalnej i informacji o skutkach migracji nielegalnej; skrócenie czasu realizacji decyzji o wy-daleniu cudzoziemca; zmiana przepisów tak, aby wiek 13 lat był dolną granicą wie-ku cudzoziemca umieszczanego w ośrodwie-ku detencyjnym; zawieranie dalszych umów o readmisji i usprawnienie realizacji readmisji; promocja dobrowolnych po-wrotów migrantów przebywających w kraju nielegalnie. Postuluje się też wprowa-dzenie mechanizmu, pozwalającego na legalizację pobytu nielegalnym imigrantom w indywidualnych przypadkach (poza abolicją).
Przy uznaniu, że ochrona cudzoziemców realizowana jest w oparciu o standar-dy międzynarodowe, zaproponowano szereg usprawnień: uporządkowanie prze-słanek udzielania zgody na pobyt tolerowany oraz okoliczności przyznania prawa pobytu z przyczyn humanitarnych, „preintegrację” dotyczącą cudzoziemców ocze-kujących na wydanie decyzji w sprawach o objęcie ich ochroną, uzależnienie wyso-kości pomocy finansowej udzielanej cudzoziemcowi w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy od jego sytuacji materialnej, dążenie do organizowania mniejszych ośrodków dla uchodźców za to w większych miejscowościach, gdzie są lepsze per-spektywy znalezienia zatrudnienia, rozważenie objęcia programami integracji także cudzoziemców, którzy uzyskali zgodę na pobyt tolerowany w związku z sytuacją w ich kraju pochodzenia, wprowadzenie instytucji mentora/asystenta dla integro-wanych cudzoziemców, dążenie do uzyskania samodzielności finansowej cudzo-ziemca kończącego program integracji, doprowadzenie do wejścia na rynek pracy cudzoziemców objętych ochroną międzynarodową, monitorowanie skuteczności integracji ze względu na możliwość wykluczenia społecznego oraz przystąpienie przez Polskę do programu przesiedleń i relokacji.
Integracja to, w ocenie autorów dokumentu, klucz do harmonijnej koegzystencji imigrantów z ludnością miejscową. Już istniejący system integracji powinien zostać uzupełniony o: ustalenie sposobu integrowania cudzoziemców pozostających poza
systemem ochrony międzynarodowej, łącznie z ich naturalizacją; przyjęcie założe-nia, że polityka integracji powinna być opracowywana na szczeblu centralnym, a realizowana na szczeblu lokalnym; zwiększenie zakresu współpracy ze środowi-skami imigrantów w procesie integracji cudzoziemców; popularyzacja problematyki imigracyjnej w społeczeństwie; rozwijanie wiedzy o zjawisku integracji oraz wpro-wadzenie monitoringu działań integracyjnych.
W odniesieniu do emigracji zarobkowej przyjęto, jako potrzebne: prowadzenie polityki informacyjnej o możliwościach prowadzenia aktywności zawodowej w kraju; usuwanie czynników utrudniających Polakom przebywającym za granicą korzystanie z ich praw obywatelskich; adaptacja i integracja dzieci migrantów po-wrotnych; wspieranie pozostających w kraju rodzin emigrantów; wzmacnianie kon-taktów z organizacjami polonijnymi oraz działania na rzecz poprawy sytuacji i wize-runków Polaków mieszkających za granicą.
Realizacja polityki migracyjnej, opisanej w dokumencie wymaga – zdaniem au-torów – szeregu zmian instytucjonalnych, odnoszących się do zarządzania migra-cjami. W sprawach zarządzania migracjami proponowane zmiany to: uproszczenie przepisów i odformalizowanie procedur; zwiększenie spójności przepisów dotyczą-cych zasad wjazdu, pobytu i wyjazdu cudzoziemców, a także udzielania ochrony międzynarodowej z przepisami z dziedzin: szkolnictwa, ubezpieczenia zdrowotne-go, pracy, prowadzenia działalności gospodarczej oraz pomocy społecznej; podno-szenie kwalifikacji pracowników zajmujących się problematyką migracji oraz po-ziomu obsługi interesantów; zwiększenie roli samorządów lokalnych, zwłaszcza w dziedzinie integracji cudzoziemców; zorganizowanie systemu bezpłatnej pomocy prawnej dla cudzoziemców, przynajmniej w zakresie, jaki przewidziany jest mię-dzynarodowymi zobowiązaniami Polski.
Wzmocnienie instytucjonalne systemu zarządzania migracjami nastąpić ma po-przez poszerzenie zakresu kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po wprowadzeniu jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę przewidziano możliwość przejęcia przez Szefa Urzędu kompetencji Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie wydawania zezwoleń na pracę; postulowano także powrót do Urzędu zagadnień repatriacji i obywatelstwa, pozostających obecnie w zakresie zadań Mini-stra Spraw Wewnętrznych oraz wzmocnienie kompetencji Szefa Urzędu wobec kie-rowników wydziałów zajmujących się sprawami cudzoziemców w urzędach woje-wódzkich. Przewidziano także możliwość realizowania przez Urząd nowych zadań:
monitoringu sytuacji cudzoziemców legalizujących swój pobyt w Polsce (poprzez
„…koordynowanie gromadzenia informacji o działaniach podejmowanych przez podmioty zaangażowane w prowadzenie postępowań z udziałem cudzoziem-ców”120) oraz promowanie otwartości i tolerancji społecznej wobec cudzoziemców poprzez prowadzenie kampanii informacyjnych i innych działań.
Członkostwo Polski w Unii Europejskiej oznacza, między innymi, uwzględnie-nie skutków tego faktu w projektowaniu krajowej polityki migracyjnej. Dodatkowo, liczne zobowiązania międzynarodowe, związane z aktywnością na różnych forach
_____________
120 Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania…, s. 20.
współpracy międzynarodowej w dziedzinie migracji, także skłaniają do wzięcia pod uwagę współpracy międzynarodowej jako istotnego czynnika kształtującego tę politykę.
Autorzy dokumentu postulują, w odniesieniu do współpracy międzynarodowej:
prowadzenie aktywnej współpracy międzynarodowej, zarówno bilateralnej, jak i multilateralnej; przykładanie szczególnej wagi do zadań wynikających z członko-stwa w UE; uznanie za istotny obszar działań podejmowanych w ramach Europej-skiej Polityki Sąsiedztwa oraz Partnerstwa Wschodniego; promowanie interesów Polski przez: rozszerzanie współpracy transgranicznej i ruchu osobowego ze wschodnimi partnerami, wprowadzanie ułatwień dla cudzoziemców polskiego po-chodzenia będących obywatelami państw trzecich, dalsze działania służące uszczel-nieniu zewnętrznej granicy UE na odcinku wschodnim oraz zwalczanie nielegalnej migracji, promowanie legalnych migracji zarobkowych obywateli państw trzecich, harmonizowanie i ujednolicenie praktyk w zakresie kontroli na granicach zewnętrz-nych UE oraz w sprawach wydawania wiz krótkoterminowych, zwiększenie wpły-wu polskich ekspertów na kształt prawa stanowionego przez UE.
Zaproponowano wprowadzenie monitoringu realizacji polityki migracyjnej, ja-ko mechanizmu ja-kontroli, kreowania i realizowania tej polityki. Zareja-komendowano więc prowadzenie skutecznego monitoringu ruchów migracyjnych, zapotrzebowa-nia na migrantów zarobkowych, procesu odbywazapotrzebowa-nia studiów Polsce przez cudzo-ziemców, zjawisk związanych z naruszaniem przez cudzoziemców przepisów o pobycie na terytorium RP, informacji o losach cudzoziemców o pobycie zalegali-zowanym w wyniku abolicji, stosunku polskiego społeczeństwa do migrantów, rozmiarów zjawiska emigracji zarobkowej Polaków i działalności prowadzonej przez nich za granicą, skuteczności podejmowanych działań (dobrowolne powroty, pomoc reintegracyjna, preintegracja, integracja, kampanie społeczne). W ramach monitoringu zaproponowano także zintegrowanie, z rejestrem prowadzonym przez Urząd do Spraw Cudzoziemców, wszelkich innych rejestrów, gdzie przechowywane są i gromadzone dane dotyczące postępowań administracyjnych, prowadzonych w Polsce w sprawach cudzoziemców.
Sama polityka migracyjna ma podlegać monitoringowi i ocenie. Zadanie to rea-lizować ma minister spraw wewnętrznych przy współudziale organizacji pozarzą-dowych i ośrodków naukowo-badawczych. Efektem tego działania powinien być dokument zatwierdzany przez Zespół do Spraw Migracji.