Zawód regulowany

W ujęciu ekonomicznym regulacja dostępu do danego zawodu występuje wtedy, kiedy „państwo na dowolnym szczeblu administracji kreuje ograniczenia (a co za tym idzie koszty) dla osób chcących wykonywać ten zawód. Ograniczenia te wiążą się na przykład z koniecznością uzyskania określonego wykształcenia, ukończenia kursu, zdania egzaminu, odbycia obowiązkowej praktyki”¹⁷². Z normatywnym określeniem

„zawodu regulowanego” spotykamy się w przepisach obecnie obowiązującej ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej¹⁷³. Zgodnie z jej art. 5 pkt 4 zawodem takim jest „zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od posiadania określonych w przepisach regulacyjnych formalnych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania tych czynności zawodowych oraz, o ile jest to wymagane, od spełnie-nia innych warunków określonych w tych przepisach”.

Jak już wskazano wcześniej, określanie wolnych zawodów jako „regulowanych”

uznawane jest w doktrynie za element ich typologicznej charakterystyki¹⁷⁴. W literaturze na gruncie przepisów poprzedniej ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej¹⁷⁵ wyrażono przy tym pogląd, że wprowadzenie w jej przepisach definicji zawodu regulo-wanego (co do istoty tożsamej z ww. definicją ustawy z 22 grudnia z 2015 r.) prowadzić miało do zacierania różnic pomiędzy tym właśnie zawodem a zawodami wolnymi. Śla-dy utożsamiania tych dwóch pojęć w doktrynie są zresztą wyraźnie dostrzegalne. I tak, na przykład, J. Filipek stwierdzał kategorycznie, że istotne elementy każdego wolnego zawodu musi określać ustawa, regulując treść i zakres wolności zawodowej, zasady nabywania i utraty uprawnień do wykonywania zawodu, przesądzając istnienie, a także funkcjonowanie samorządu zawodowego¹⁷⁶. Podobnie uznanie przez J. Jacyszyna wol-nego zawodu za regulowany łączyć się będzie z tym, że jego pojęcie i wykonywanie określone jest przez państwo m.in. w sposób administracyjny i ustawowy¹⁷⁷. Zdaniem tego autora musi więc istnieć określona regulacja prawna, która wskazuje status prawny,

172Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 21 września 2012 r. o zmianie ustaw regulujących wyko-nywanie niektórych zawodów, s. 1, na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości, http://ms.gov.

pl/pl/deregulacja-dostepu-do-zawodow [dostęp 10.04.2013].

173Dz.U.2020.220.

174O wolnych zawodach jako „regulowanych” np. J. Jacyszyn, Wykonywanie wolnych zawodów w Pol-sce…, s. 43-44; idem, Wolny zawód…, s. 552.

175Dz.U.2008.63.394; zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 1 zawodem regulowanym był „zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od spełnienia wymagań kwalifikacyjnych i warunków określonych w odrębnych polskich przepisach”.

176J. Filipek, op. cit., s. 246.

177Tak np. Ł. Błaszczak, W nawiązaniu do polemiki – jeszcze raz o statusie radcy prawnego, „Radca Prawny” 2005, nr 2, s. 93, z powołaniem się na J. Jacyszyna – patrz przypis 24.

procedurę uzyskiwania odpowiednich kwalifikacji, sposób i formy wykonywania wol-nego zawodu, struktury organizacyjne samorządu zawodowego, odpowiedzialność oso-by wykonującej ten zawód¹⁷⁸. W konsekwencji można przyjąć, że pojęcie zawodu regu-lowanego wynikające z przepisów ustawy z 22 grudnia z 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej obej-muje swoim zakresem także wiele wolnych zawodów ze względu na fakt poddania ich przez ustawodawcę polskiego przepisom regulacyjnym – czyli przepisom prawa polskie-go określającym formalne kwalifikacje niezbędne do wykonywania zawodów regulowa-nych lub wymagania kwalifikacyjne, od spełnienia których jest uzależnione podejmo-wanie lub wykonypodejmo-wanie działalności regulowanych, oraz, o ile jest to wymagane, warunki wykonywania zawodów regulowanych, a także podejmowania lub wykonywa-nia działalności regulowanych (art. 5 pkt 3 ww. ustawy). W konstrukcji wielu wolnych zawodów poddanych w Polsce regulacji prawnej występują zatem elementy charaktery-styczne zawodu regulowanego w rozumieniu ww. ustaw. I tak, w szczególności, uzyska-nie prawa wykonywania wolnego zawodu jest warunkowane odbyciem kształcenia re-gulowanego – czyli przygotowującego do wykonywania zawodu w państwie wnioskodawcy, uzupełnionego, o ile jest to wymagane, szkoleniem zawodowym, okresem próbnym lub praktyką zawodową, których poziom i program są określone przepisami państwa wnioskodawcy lub podlegają zatwierdzeniu lub ocenie przez instytucję powo-łaną w tym celu w państwie wnioskodawcy (art. 5 pkt 9 ww. ustawy). Osoba aspirująca do wolnego zawodu musi w konsekwencji legitymować się posiadaniem formalnych kwalifikacji – czyli kwalifikacji zawodowych potwierdzonych dyplomem, świadectwem lub innym dokumentem, poświadczającym posiadanie specjalistycznej wiedzy, umiejęt-ności i kompetencji do wykonywania zawodu albo działalumiejęt-ności (art. 5 pkt 1 ww. ustawy).

Elementem w węższym lub w szerszym zakresie występującym w procesie uzyskiwania prawa do wykonywania wolnego zawodu jest zdobywanie doświadczenia zawodowego poprzez jego faktyczne wykonywanie w określonym wymiarze czasowym – jak np. w przy-padku zawodu lekarza (art. 5 pkt 2 ww. ustawy).

W podobny sposób odnieść się można do relacji pomiędzy wskazanym normatyw-nym pojęciem zawodu regulowanego a terminem „zawód zaufania publicznego”. Podkre-ślić przy tym trzeba, że o ile istnieją zawody wolne/zawody zaufania publicznego, które jednocześnie mają charakter regulowany w rozumieniu przepisów ww. ustawy – o tyle istnieją również zawody regulowane w jej rozumieniu nie cechujące się przymiotami wolności i/lub zaufania publicznego¹⁷⁹. Jednocześnie można przyjąć istnienie zawodów

178J. Jacyszyn, Wolny zawód…, s. 552.

179W literaturze podnoszone są też głosy kwestionujące możliwości delimitacji tych pojęć. Np. Z. Le-oński krytycznie odnosi się przy tym do prób rozróżniania pojęć wolnego zawodu, zawodu zaufania

wolnych nie objętych regulacją prawną lub objętych nią, ale w zakresie węższym, czy zgoła szczątkowym (można by tu wskazać na rozmaite zawody artystyczne, a może tak-że zawody związane z nowymi technologiami i informatyką) w porównaniu z tradycyj-nymi regulowatradycyj-nymi woltradycyj-nymi zawodami.

Akceptując uznanie niektórych z wolnych zawodów za regulowane, należy odnieść się do zaznaczającej się w Polsce współcześnie polityki tzw. deregulacji. Postulat „otwie-rania” zawodów stanowił w pierwszych dwóch dziesięcioleciach XXI wieku wyraz po-szukiwania odpowiedzi na zjawisko masowego bezrobocia w grupie ludzi młodych, w szczególności absolwentów szkół wyższych. Można i należy zatem ową deregulację rozpatrywać nie tylko w kategoriach ekonomicznych, ale także w kategorii działań z za-kresu polityki społecznej. Do istoty deregulacji należeć ma redukcja ograniczeń stawianych przez ustawodawcę przed osobami chcącymi wykonywać dany zawód, przy jednoczesnym pozostawieniu go w katalogu zawodów regulowanych¹⁸⁰. Dostęp do tych zawodów jest zatem nadal reglamentowany, aczkolwiek niektóre rygory związane z ich wykonywaniem zostały poluzowane. Działania podejmowane w tym zakresie nakierowane były na grupę niektórych spośród ok. 380 zawodów regulowanych¹⁸¹, przy czym dostrzegalny był nacisk kładziony na zawody zaufania publicznego. Deregulacja obejmować miała tym samym także niektóre profesje uznawane za wolne zawody regulowane (w tym kontekście wy-mieniano zawody: adwokata, radcy prawnego, notariusza, komornika, syndyka, biegłego rewidenta, doradcy podatkowego, ale także maklera papierów wartościowych, maklera giełd towarowych, architekta i inżyniera – jeżeli posiadają uprawnienia budowlane, urba-nisty¹⁸²). Działania na rzecz „otwierania” zawodów mają także dość istotny kontekst ideologiczny związany z lansowaniem w Polsce w początkach XXI w. przez rozmaite ugrupowania działające na polskiej scenie politycznej oraz powiązane z nimi media ob-razu walki z korporacyjnymi przywilejami skutkującymi tworzeniem w ramach rozmaitych profesji nieformalnych struktur zawodowo-klanowych bazujących na więziach rodzinnych.

Korporacyjne przywileje, w szczególności wyrażające się m.in. w kontrolowaniu dostępu do zawodu, skutkować mają, z jednej strony, ograniczeniem dostępności tych zawodów

publicznego i zawodu regulowanego dokonywanych przez K. Wojtczak, jako nieopartego na wystarczająco ostrych kryteriach – idem, Materialne…, 2006, s. 93-94 i cytowana tam literatura.

180 Nie następuje zatem dereglamentacja tych zawodów, czyli wyłączenie danego zawodu z katalogu zawodów regulowanych – z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 21 września 2012 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, s. 5-6, na stronach internetowych Ministerstwa Sprawie-dliwości, http://ms.gov.pl/pl/deregulacja-dostepu-do-zawodow [dostęp 16.07.2013].

181Liczba zawodów podana na podstawie uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 21 września 2012 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, s. 1, uzasadnienie publikowane było na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości, http://ms.gov.pl/pl/deregulacja-dostepu-do -zawodow [dostęp 16.04.2013].

182Informacje i projekty ustaw były publikowane na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedli-wości, http://ms.gov.pl/pl/deregulacja-dostepu-do-zawodow [dostęp 16.04.2013].

dla osób z zewnątrz, z drugiej zaś strony ograniczeniem dostępności usług zawodowych dla szerokiego grona obywateli. Racjonalizacja krytyki zamkniętego charakteru wolnych zawodów regulowanych dokonywana jest poprzez odwołanie się do sfery życia społeczno--gospodarczego. Obok zjawiska masowego bezrobocia młodych oraz utrudnień w dostę-pie do zawodów zaufania publicznego, jakich doświadczają absolwenci szkół wyższych (czy też generalnie osoby nie związane rodzinnie z daną korporacją), wskazuje się tu w szczególności na monopolizowanie danej kategorii usług przez przedstawicieli danej korporacji zawodowej i wynikające stąd ograniczenie konkurencji, zbyt małą liczbę przedstawicieli profesji oraz dyktowanie przez korporacje wysokich cen usług zawodowych skutkujące zawężeniem ich dostępności dla szerszych grup obywateli. Negatywne oceny odnoszą się również do kwestii reagowania przez korporacje zawodowe na przypadki błędów w sztuce wykonywania zawodu przez poszczególnych przedstawicieli danej pro-fesji oraz braku etyki zawodowej. Powyższe stwierdzenia tworzą klimat sprzyjający kontestacji „wolnego” charakteru niektórych zawodów oraz podejmowania działań zmie-rzających do ograniczania autonomii wolnych zawodów i ich korporacji (np. w sferze sądownictwa dyscyplinarnego). Sprzyja to także erozji rzeczywistego zaufania społecz-nego dla tych zawodów, sprowadzając ten element ich charakterystyki do kategorii czysto dekoracyjnej, fasadowej. To zderza się w naturalny sposób z opozycją ze strony korpora-cji zawodowych, działaniami na rzecz rozszerzenia na drodze prawnej zakresu monopo-lizowanych przez nie usług, a także aspiracjami kolejnych grup zawodowych do uzyska-nia statusu wolnego zawodu regulowanego (np. psychologowie).

Proponowana w Polsce w latach 2012-2013 metodyka deregulacji w odniesieniu do niektórych wolnych zawodów prawniczych sprowadzać się miała do zmiany przepisów prawa tak, aby w konsekwencji doprowadzić do poszerzenia katalogu osób uprawnionych do wpisu na listy adwokatów i radców prawnych bez konieczności odbycia odpowiedniej aplikacji i złożenia odpowiednich egzaminów zawodowych, poszerzenia katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do tych egzaminów bez wymogu odbycia aplikacji, skrócenia okresu stażu umożliwiającego przystąpienie do ww. egzaminów bez wymogu odbycia aplikacji, likwidacji części testowej egzaminów zawodowych. Ukoronowaniem podejmowanych w tym względzie działań była rozpoczynająca proces deregulacji usta-wa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonyusta-wanie niektórych zawodów¹⁸³ zawierająca bazujące na wskazanej metodyce unormowania odnoszące się m.in. także do uznawanych za wolne zawodów: adwokata (art. 2), radcy prawnego (art. 3), notariusza (art. 6). Proces ten kontynuowano, uchwalając ustawę z dnia 9 maja 2014 r.

o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych¹⁸⁴, odnoszącą

183Dz.U.2013.829. Utraciła moc z dniem 1 stycznia 2019 r.

184Dz.U.2014.768.

się m.in. do doradców podatkowych (art. 3.) i zawodów architektoniczno-budowlanych (art. 1, art. 5), a także ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów¹⁸⁵, odnoszącą się m.in. do rzecz-ników patentowych (art. 12).