Zadania administracji publicznej

Niektórzy teoretycy oraz większość praktyków, rozważając pojęcie ad-ministracji, zwłaszcza administracji publicznej, zapomina jaki jest jej źró-dłosłów. Łacińskie ministrare oznacza nic innego jak służyć. H. Izdebski przypomina, że administracja zawsze powinna oznaczać służbę lub dzia-łania wykonywane na rzecz kogoś lub czegoś ważniejszego i jest instru-mentem do osiągania celów, których centralnym założeniem nie jest ona sama¹⁵³. Administracja jako operacyjny instrument władzy wykonawczej (scentralizowanej w rękach organów władzy wykonawczej – Prezydenta i Rady Ministrów oraz zdecentralizowanej, reprezentowanej przez samo-rządy lokalne) może być określona jako egzekutywa władzy wykonawczej.

Administrowanie jako czynność wiąże się zwykle z wykonywaniem bieżą-cych zadań, zatem nie należy wiązać z nią ani podejmować w jej zakresie działań o charakterze długofalowym i rozwojowym.

Zarówno autorzy publikacji naukowych czy popularnonaukowych, jak i twórcy prawa polskiego stworzyli pewnego rodzaju nieład pojęciowy, po-sługując się różnymi terminami dotyczącymi zadań publicznych. W litera-turze pojawiają się pojęcia, takie jak: zadania państwowe, zadania admi-nistracyjne, zadania administracji publicznej. Jednak to, że ustawodawca nie definiuje pojęcia zadania publiczne, nie oznacza, że kategoria ta nie występuje w prawie polskim.

Rafał Stasikowski bierze pod uwagę wszystkie zadania publiczne wy-konywane przez działające w imieniu państwa organy, jednostki samorzą-du terytorialnego i inne podmioty, i dochodzi do wniosku, że celem tych działań jest podniesienie poziomu życia wszystkich mieszkańców Polski przez pomnażanie korzyści wspólnych i indywidualnych, materialnych

152 S. Wrzosek, System: administracja publiczna. Systemowe determinanty nauki admini-stracji, Lublin 2008, s. 19.

153 H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, „Zarządzanie Publicz-ne” 2007, nr 1, s. 8.

i niematerialnych oraz zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju cywiliza-cyjnego¹⁵⁴.

Zdaniem Z. Leońskiego organy centralne nie są w stanie zrealizować w skali całego kraju licznych zadań, jakie nakładają na nie we współcze-snym państwie przepisy prawne¹⁵⁵. Koniecznością staje się zatem rozbu-dowa tego aparatu w układach pionowych, tzw. konstrukcja szczeblowa.

Liczba szczebli w administracji publicznej może być różna i zależy od wie-lu czynników. Podział zadań między organami lokalnymi zależy od tego, z ilu szczebli zbudowany jest aparat terenowy.

W Polsce ustrój i organizacje władz publicznych oraz zakres ich działa-nia reguluje Konstytucja RP w następujących przepisach:

zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2), –

zasada unitarnej formy państwa (art. 3), –

zasada legalizmu (art. 7), –

zasada trójpodziału władzy (art. 10), –

zasada pluralizmu politycznego (art. 11), –

zasada społeczeństwa obywatelskiego (art. 11, 12, 16), –

zasada decentralizacji władzy publicznej i samorządności (art. 16).

–

Administracja publiczna realizuje swoje podstawowe zasady, świadcząc usługi obywatelom i państwu. Prawna doktryna podziału władzy oraz re-alizowane przez nią funkcje wyróżniają trzy różne ujęcia administracji¹⁵⁶:

1. Polityczne – publiczny charakter jej działalności łączący się z odpo-wiedzialnością za nią przed społeczeństwem (m.in. za pośrednictwem parlamentu).

2. Prawnicze – administracja jako działalność ściśle uregulowana sto-sownymi przepisami prawa, które określają zakres i sposób jej funkcjono-wania oraz zapewniają prawną ochronę wolności i praw obywateli wobec administracji.

3. Menedżerskie – zwraca uwagę na pewne podobieństwa cech orga-nizacyjnych urzędów administracji publicznej (organizacji publicznych) oraz podmiotów gospodarczych, uwzględniające efektywność i skutecz-ność działania danej organizacji.

154 R. Stasikowski, O pojęciu zadań publicznych (studium z zakresu nauki administracji i nauki prawa administracyjnego), „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 7/8, s. 12–13.

155 Z. Leoński, op.cit., s. 76.

156 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management,

„Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku” 2003, nr 2, s. 32.

Polska administracja rządowa składa się z organów naczelnych i cen-tralnych¹⁵⁷:

Organy naczelne

– to przede wszystkim Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów oraz ministrowie i szefowie komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów obsługiwani przez urzędy zwane minister-stwami.

Organy centralne

– to organy jednoosobowe np.: prezes, przewodniczą-cy, szef, główny inspektor, kierownik, dyrektor generalny, dyrektor.

Przepisy prawa określają je jako centralne organy administracji rzą-dowej podległe bezpośrednio organom naczelnym i przez nie nadzo-rowane.

Administracja w terenie dzieli się na:

zespoloną

– – pozostającą pod zwierzchnictwem wojewody i składającą się ze służb, inspekcji i straży,

niezespoloną

– – podlegającą bezpośredniemu zwierzchnictwu mini-strów lub centralnych organów administracji rządowej.

Sektor publiczny charakteryzuje się trzema specyficznymi cechami, które nie występują w innych sektorach, a zwłaszcza w gospodarce¹⁵⁸:

Cele działania poszczególnych instytucji w większości wypadków są 1.

niemierzalne, wobec czego trudno ocenić stopień ich efektywności.

Nie istnieje w nim konkurencja, nie ma więc mechanizmów wymu-2.

szających działania na rzecz efektywności.

Możliwości finansowe poszczególnych instytucji są uzależniane od 3.

stanu finansów publicznych, a nie od jakości świadczonych usług.

Grzegorz Rydlewski zwraca uwagę na coraz częściej pojawiające się w dyskusjach pojęcie europeizacja administracji publicznej¹⁵⁹. Można przy tym wyodrębnić dwa przeciwstawne sposoby myślenia. W jednym z nich mówi się o idei utworzenia w państwach członkowskich Unii Europejskiej bardzo podobnych do siebie rozwiązań w sferze działania, kompetencji, instytucji, procedur oraz kadr administracji publicznej. Miałby to być je-den uniwersalny model zbudowany na idealnym wzorcu administracji.

Drugi sposób myślenia zakłada utworzenie administracji tylko na

wspól-157 T. Słomka, Ustrój organów władzy państwowej w RP, [w:] Społeczeństwo i polityka.

Podstawy nauk politycznych, red. K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa 2007, s. 1233.

158 J. Frąś, Jakość usług w instytucjach publicznych, [w:] Zarządzanie jakością w instytu-cjach publicznych, red. J. Frąś, Szczecin 2008, s. 31.

159 G. Rydlewski, Problemy europeizacji administracji publicznej, „Służba Cywilna” 2004, nr 9, s. 11–25.

nych standardach jakości w procesie obsługi. W dyskusji tej należy jednak brać pod uwagę przede wszystkim znaczące różnice między państwami UE. Różnice występują w zasadach ustrojowych, organizacji struktur państwowych, roli i zakresie swobody samorządu terytorialnego w wyko-nywaniu zadań publicznych, ale i w stanie kultury politycznej obywateli oraz historii poszczególnych państw. Przynależność danego państwa do UE ma wpływ na kształt i funkcjonowanie administracji publicznej. Wyni-ka to z konieczności współpracy poszczególnych administracji krajowych w procesie decyzyjnym UE oraz w procesie realizacji polityk unijnych. Za-gadnienia te będą również tematem podrozdziału 2.1.3.

Warto odnotować spostrzeżenia B. Kożuch, która uważa, że reformy administracji publicznej zostały wywołane przez czynniki polityczne, spo-łeczne i ekonomiczne¹⁶⁰. Czynniki polityczne były związane głównie z roz-wojem demokracji, zwłaszcza z tworzeniem społeczeństwa obywatelskiego oraz kształtowaniem nowego typu relacji między władzą publiczną a oby-watelami. Spośród czynników społecznych dużą rolę odegrały zmiany wy-wołane przejściem z ery industrialnej do ery wiedzy i informacji. Spośród czynników ekonomicznych, jak uważa Kożuch, największy wpływ miała wzrastająca międzynarodowa konkurencyjność przedsiębiorstw oraz rola państw i organizacji międzynarodowych w globalnych stosunkach poli-tycznych i społeczno-gospodarczych.

Jednym z bardzo ważnych zadań współczesnej administracji publicznej jest zapewnienie jawności jej działania. Jednak, zdaniem R. Stasikowskie-go, jawności administracji nie można traktować wyłącznie jako procesu jednostronnego, polegającego na przekazywaniu pasywnemu społeczeń-stwu informacji o planowanych przez instytucje administracji publiczn-nej przedsięwzięciach. Informacje te powinny wywoływać społeczną dys-kusję zawierającą elementy krytyki. Administracja natomiast nie powinna tych dyskusji traktować wyłącznie w kategoriach krytyki, lecz jako cenne źródło wiedzy na temat preferencji społecznych, istotnych z punktu wi-dzenia planowania¹⁶¹.