Prawo do dobrej administracji

W ostatnich latach zauważalny jest coraz większy nacisk na realizowa-nie praw obywateli, odczuwalny jest rosnący wpływ mediów (prasa, radio, telewizja, Internet) oraz bardzo dynamicznie zwiększa się liczba organi-zacji pozarządowych. Wszystko to sprawia, że zmienia się sposób

myśle-167 J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006, s. 41–42.

168 E. Zieliński, op.cit., s. 14.

169 S. Wrzosek, op.cit., s. 49.

nia o celach w sektorze publicznym, co wymusza reformy na wszystkich poziomach administracji publicznej: państwowym, regionalnym i lokal-nym¹⁷⁰.

Powszechnie przyjęta jest opinia, że w administracji publicznej satys-fakcja klienta nie przekłada się bezpośrednio na zyskowność organizacji, nie musi też mieć wpływu na decyzje wyborcze. Może natomiast być czyn-nikiem zwiększającym zaufanie mieszkańców do władz lokalnych. Jakość usług zależy również od procesów komunikacji, jakie zachodzą między obywatelem a urzędem. Klienci od urzędników oczekują przede wszyst-kim uprzejmości i kompetencji w rozwiązywaniu problemów¹⁷¹.

W Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei w artykule 41 mowa jest o prawie obywateli do dobrej administracji, co oznacza, że każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w roz-sądnym terminie¹⁷². W 2001 r. Parlament Europejski zalecił stosowanie Eu-ropejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (KDA) w organach i instytucjach UE¹⁷³. Reguluje on relacje instytucji i urzędników unijnych w kontaktach z osobami fizycznymi czy instytucjami, ale został wydany wyłącznie w formie zaleceń.

Prawo do dobrej administracji można porównać do prawa do uczciwego i rzetelnego procesu. Jednak ani prawo do dobrej administracji, ani prawo do sądu nie mają wyraźnej treści normatywnej, wobec czego powinny być rozpatrywane bardziej jako standard postępowania o charakterze praw-no-naturalnym niż jako ścisła reguła prawa normatywnego¹⁷⁴.

Jak zauważa Jacek Świątkiewicz, KDA jest niewątpliwie aktem zasługu-jącym na uznanie, mogącym przyczynić się do lepszego działania organów administracji oraz stanowić gwarancję skutecznej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w relacjach z organami Wspólnoty¹⁷⁵. Znaczenie sto-sowania tego aktu, także w stosunkach wewnątrzpaństwowych, jest tym

170 K. Lisiecka, T. Papaj, E. Czyż-Gwiazda, Public Governance koncepcją zarządzania w administracji publicznej, Katowice 2011, s. 12.

171 M. Bugdol, Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i prakty-ka, Warszawa 2008, s. 34.

172 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 12.12.2007, Dz.Urz. UE 2007/C 303/01.

173 W oryginale: The European Code of the Good Administrative Behavior.

174 M. Koszowski, Prawo do dobrej administracji, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 1, s. 48.

175 J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007, s. 7–8.

większe, że wiele państw europejskich nie ma uregulowań dotyczących ogólnego postępowania administracyjnego. Może się jednak nasuwać py-tanie o celowość zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej prawem wewnętrznym, skoro np. Polska od 1928 r. posiada skodyfikowaną proce-durę administracyjną, której postanowienia mają, w przeciwieństwie do KDA, charakter bezwzględnie obowiązujący i są wsparte kontrolą sądową.

Polska szczyci się tym, że była drugim po Austrii, obok Czechosłowacji, państwem na świecie, które już w 1928 r. wprowadziło ogólne postępo-wanie administracyjne. Nie umniejsza to oczywiście w niczym korzyści, jakie dałoby stosowanie KDA również w polskim krajowym porządku prawnym.

W 1960 r. został uchwalony Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.)¹⁷⁶, który zastąpił przepisy II Rzeczpospolitej, obowiązujące jesz-cze od 1928 r. Kodeks ten przeszedł wiele nowelizacji, z jesz-czego jednak najważniejszą jest przywrócenie w 1980 r. sądowej kontroli legalności de-cyzji administracyjnych. Organem tej kontroli sądowej stał się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA)¹⁷⁷. NSA był sądem jednoinstancyjnym aż do 2002 r., kiedy ówczesne Ośrodki Zamiejscowe NSA przekształcono w Wo-jewódzkie Sądy Administracyjne (WSA), a tym samym NSA stał się sądem II instancji.

W polskim porządku prawnym jednym z podstawowych przepisów jest wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego. Reguluje on ogól-ne postępowanie dotyczące organów administracji państwowej. Z punktu widzenia realizacji prawa obywateli do dobrej administracji najważniejsze są dwa artykuły k.p.a.:

Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Art. 35. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać spra-wy bez zbędnej zwłoki.

Należy pamiętać, że polski Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się tylko do dwóch prawnych form działania administracji

publicz-176 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U.

Nr 30, poz. 168 ze zm. oraz Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 paździer-nika 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.

177 Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.

nej: wydawania decyzji oraz postanowień. Zdaniem J. Świątkiewicza, KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, nawet po wstąpieniu kraju do Unii Europejskiej¹⁷⁸. Postanowienia Kodeksu mają jedynie charakter zale-ceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot. Zalecenia te mogą odegrać jednak pozytywną rolę w usprawnianiu działalności administra-cji publicznej oraz pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami. Mogą stanowić cenną wskazówkę w postępowym interpretowaniu obowiązującego pra-wa, zwłaszcza że wskazania Kodeksu współbrzmią w wielu miejscach z przepisami polskich postępowań administracyjnych. Należy przy tym wspomnieć, że już podpisując tzw. układ dostosowawczy, poprzedzający przystąpienie do Unii, Polska zobowiązała się do stosowania standardów państwa praworządnego. Równocześnie J. Świątkiewicz ocenia Kodeks jako treściwy, a zarazem zwięzły, ponieważ składa się z zaledwie 27 arty-kułów i zawiera wskazania ogólne – bez zbędnej kazuistyki, a poza tym, jego zdaniem, napisany jest komunikatywnie¹⁷⁹.

Nie brakuje również głosów bardzo krytycznych na temat efektów zmian, lub raczej braku radykalnych zmian, w polskiej administracji pu-blicznej. Michał Kulesza, jeden z twórców reformy polskiego samorządu terytorialnego, ocenia je tak¹⁸⁰: Nasze prawo jest wciąż XIX-wieczne, choć od tamtego czasu radykalnie zmieniły się funkcje państwa i zwłaszcza samorzą-du terytorialnego. To co nowe w prawie publicznym – regulacja zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, i to co najnowsze – zarządzanie rozwojem, zazwyczaj bywa u nas normowane nadal przy użyciu dawnych technik regula-cyjnych, adekwatnych do klasycznych funkcji porządkowo-reglamentacyjnych władzy publicznej. Niestety, nawet wówczas, gdy chodzi o nowe zjawiska w za-rządzaniu publicznym, główny nurt orzecznictwa i doktryn trzyma się kurczo-wo dawnych wyobrażeń co do funkcji prawa administracyjnego oraz klasycz-nych metod wykładni.

Tomasz Frey ocenia, że w polskim systemie prawnym nie istnieje w za-sadzie żadna standaryzacja administracji. Pracownicy administracji pu-blicznej nie są zobowiązani do przekazywania swoim zwierzchnikom sygna-łów, dotyczących wadliwości działania urzędu wobec obywatela. […] Brak jest, z nielicznymi wyjątkami, instytucji sygnalizacji, a nawet istniejące

rozwiąza-178 J. Świątkiewicz, op.cit., s. 8.

179 Ibidem, s. 14.

180 M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawy-kach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 12, s. 9.

nia częstokroć nie są przestrzegane (np. sygnalizowanie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie – por. art. 36 k.p.a.)¹⁸¹.

Ponad wszelką wątpliwość, w działalności polskiej administracji pu-blicznej, jak i w jej kontaktach z mieszkańcami, podczas załatwiania co-dziennych spraw, pozostaje jeszcze wiele do zrobienia i poprawy. Każdy pozytywny wzorzec może się do tej poprawy przyczynić.