Systemy jakości w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego

Jak napisał Kennet Joseph Arrow, laureat nagrody Nobla z ekonomii w 1972 r.: Obecnie zaufanie ma bardzo wymierną jakość pragmatyczną. Za-ufanie to środek zmniejszania tarcia wewnątrz systemu społecznego. Jest to niezwykle wydajny instrument […] pozwala oszczędzić wielu problemów. Nie-stety nie jest to towar, który można łatwo kupić²⁷³. W związku z tą opinią Ireneusz Kozera uważa, że urzędy administracji publicznej, bez względu na formę, rodzaj czy zakres kompetencyjny, są organizacjami, dla których zaufanie publiczne ma szczególne znaczenie²⁷⁴. W urzędach administracji publicznej zaufanie można zbudować na podstawie jakości, terminowo-ści obsługi i czytelnoterminowo-ści procedur. Z tego powodu niezmiernie ważne jest wdrażanie i rozwój systemów zarządzania jakością w tych instytucjach.

System jakości ma określić strukturę organizacyjną, procedury i pro-cesy wdrażane w celu poprawy jakości, zasoby umożliwiające wdrożenie zarządzania jakością, odpowiedzialność za jakość, uprawnienia do

wyko-273 K.J. Arrow, The Limits of Organization, New York 1974.

274 I. Kozera, Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, Warszawa 2009, s. 53.

nywania poszczególnych zadań, jak i sposób przepływu poleceń, doku-mentów i informacji²⁷⁵.

Jakość usług świadczonych przez administrację M. Bugdol definiuje jako wartość, która powinna się przyczynić do ubogacania życia i kultury, oraz która powinna pełnić rolę integrującą²⁷⁶. Uważa on, że skoro urzędy są or-ganizacjami zaufania społecznego i pełnią misję społeczną, to w ich dzia-łalności ważną rolę powinna odgrywac jakość i inne wartości organizacyj-ne. Często można spotkać się z potoczną opinią, że obywatele nie płacą za usługi wykonywane przez urzędy samorządowe. M. Bugdol podkreśla, że jest to wyjątkowo błędne podejście, ponieważ urzędy należą do instytucji, w których za wiele usług płaci się podwójnie: poprzez system podatków oraz dokonując opłat skarbowych. Obywatele, będąc pewnego rodzaju klientami urzędów, mają prawo żądać za swoje pieniądze usług wysokiej jakości.

W Polsce gwałtowny wzrost zainteresowania jakością administracji pu-blicznej został spowodowany w głównej mierze dwoma wydarzeniami: re-formą administracji samorządowej w 1999 r. oraz przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. Na temat zjawiska i potrzeby europeizacji administracji publicznej była już mowa w podrozdziale 2.1.3. Tutaj war-to wspomnieć o propozycjach G. Rydlewskiego dotyczących tego procesu.

Wymienia on następujące elementy prowadzące do²⁷⁷:

jakościowych zmian w relacjach między polityką i administracją (wy-–

dzielenie stanowisk politycznych, służba cywilna),

wzmocnienia znaczenia zasady pomocniczości (wycofanie się admi-–

nistracji z obszarów, w których jej obecność nie jest niezbędna), wdrożenia zasady prymatu zespolenia terytorialnego nad układem –

podziałów branżowych (decentralizacja decyzji, zadań i środków, ograniczenie rozmiarów administracji niezespolonej),

zmniejszania pola uznaniowości w decyzjach (prawna reglamentacja –

w tym zakresie),

zwiększania przejrzystości działań i dostępu do informacji publicz-–

nej (ustawowe gwarancje w tym zakresie),

zastępowania więzów hierarchicznych (zarówno wewnątrz poszcze-–

gólnych struktur instytucjonalnych, jak i między nimi) przez różne-go rodzaju horyzontalne powiązanie sieciowe,

odchodzenia w ocenach i w systemach zarządzania od kryteriów ilo-–

ściowych na rzecz kryteriów jakościowych,

275 K. Opolski, P. Modzelewski, op.cit., s. 69.

276 M. Bugdol, op.cit., s. 27–29.

277 G. Rydlewski, op.cit., s. 16–17.

wykorzystywania możliwości i zarazem unikania niebezpieczeństw –

wiążących się z rewolucją informatyczną (e-administracja),

wmontowania w proces podejmowania istotnych decyzji mechani-–

zmów z obszaru dialogu społecznego,

wykorzystywania w ramach wypełniania zadań administracji pu-–

blicznej możliwości organizacji pozarządowych (tzw. trzeci sektor, zlecanie zadań) oraz potencjału tkwiącego w tzw. partnerstwie oby-watelskim, tworzenia gwarancji zachowania niezbędnego poziomu etycznego kadr administracji.

Zdaniem M. Bugdola, w administracji publicznej (w tym samorządo-wej) można wyróżnić trzy fazy rozwoju usług²⁷⁸:

normatywna

– – opracowywane są szczegółowe procedury jakości, efektywna

– – w urzędach jest badana skuteczność i efektywność sys-temu jakości,

satysfakcjonująca

– – jest gwarantowany wysoki poziom jakości usług.

Tabela 2.6 przedstawia główne obszary oraz elementy zarządzania or-ganizacją, zgodnie z normą ISO 9001:2008.

Tabela 2.6 Główne obszary i założenia systemu ISO 9001:2008

Lp. Obszar Założenia

1 Zaangażowanie

kierownictwa ustanowienie polityki i celów jakości; przeprowadzanie przeglą-dów istniejących procedur; zapewnienie dostępności niezbęd-nych zasobów; uświadamianie pracownikom ważności spełnie-nia wymogów klienta oraz przepisów prawnych

2 Zarządzanie

zasobami posiadanie przez pracowników odpowiednich kompetencji wynikających z wykształcenia, wyszkolenia i doświadczenia;

określenie niezbędnych kompetencji, które muszą posiadać pracownicy na stanowiskach pracy, mający wpływ na jakość 3 Realizacja

wyrobu utrzymanie infrastruktury; określenie procedur i zasobów nie-zbędnych przy produkcji wyrobów/realizacji usługi; posiadanie umiejętności badania potrzeb klienta; ustanowienie procesu weryfikującego możliwości produkcyjne organizacji; ustanowie-nie nadzoru nad zakupywanymi materiałami i surowcami 4 Pomiar,

analiza, doskonalenie

wykonywanie badań zadowolenia klienta; przeprowadzanie audytów wewnętrznych; monitorowanie procesów i wyrobów;

nadzorowanie wyrobów niezgodnych; działania korygujące system zarządzania jakością; działania zapobiegawcze związane z nadzorowaniem systemu zarządzania jakością

Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Flieger, Zarządzanie procesowe w urzędach gmin. Mo-del adaptacji kryteriów dojrzałości procesowej, Poznań 2012, s. 124–125.

278 M. Bugdol, op.cit., s. 63.

Jak ocenia M. Bugdol, normy ISO mogą być stosowane we wszystkich organizacjach, niezależnie od charakteru działania i funkcjonowania. Ale przy tym należy pamiętać, że każda organizacja jest specyficzna i nie ma dwóch takich samych urzędów. W związku z czym należy poszukiwać włas- nych rozwiązań. Niestety ze względów oszczędności systemy wdrażane są w pakietach, wobec czego nie zawsze mogą być w pełni wykorzystane, a równie często nie są dostosowane do indywidualnych wymagań poszcze-gólnych jednostek/instytucji. Wówczas system taki nie tylko źle funkcjo-nuje, ale i może być przyczyną dezorganizacji pracy²⁷⁹.

Założenia zapisane we wspomnianej normie nakazują podjęcie dzia-łań zmierzających jedynie do opisania i optymalizacji procesów głównych w urzędach. Przepisy te mogą okazać się niekorzystne dla urzędów ponieważ władze gminy mogą poprzestać jedynie na wdrożeniu sytemu i zaniechać dalszych działań związanych z usprawnieniem funkcjonowania urzędów²⁸⁰.

Poza normą ISO istnieje jeszcze wiele innych systemów mających na celu poprawę jakości polskiej lokalnej administracji publicznej:

Standard IiP –

– Investors in People,

Model Europejskiej Fundacji ds. Zarządzania Jakością –

– European

Fundation for Quality Mangement (EFQM), System Analiz Samorządowych (SAS), –

Powszechny Model Oceny –

– Common Assessment Framework (CAF),

Program Rozwoju Instytucyjnego (PRI), –

Konkurs „Lider zarządzania w samorządzie lokalnym”, –

Program „Przejrzysta Polska”.

–

Do tej listy można dopisać Polską Nagrodę Jakości, która sama w sobie nie jest systemem czy normą, ale honoruje zarządzanie zorientowane na jakość, a tym samym ją upowszechnia i promuje.

Oceniając tak dużą liczbę programów, J.F. Nowak zaznacza, że świadczy to z jednej strony o dużym zainteresowaniu tą tematyką i poszukiwaniu sposobów wdrożenia inicjatyw modernizujących zarządzanie w jednost-kach samorządowych lokalnej administracji publicznej. Z drugiej strony natomiast uznaje, że jest to dowód słabości tych programów, ponieważ wciąż trwa poszukiwanie nowych propozycji. Na dodatek wiele już zreali-zowanych programów nie zostało do tej pory w pełni wykorzystanych²⁸¹.

279 Ibidem, s. 131.

280 M. Flieger, Zarządzanie procesowe w urzędach gmin. Model adaptacji kryteriów doj-rzałości procesowej, Poznań 2012, s. 131.

281 J.F. Nowak, op.cit., s. 87–101.

Sformalizowane systemy budowania jakości w polskich urzędach admi-nistracji terytorialnej w 2009 r. r. miało tylko 20% jednostek. Tabela 2.7 przedstawia wyniki badań dotyczących tych systemów.

Tabela 2.7 Zarządzanie jakością w urzędach jednostek samorządu terytorialnego (JST)

Rodzaj jednostki JST stosujące zarządzanie jakością (w %)

Gminy wiejskie 7,6

Gminy wiejsko-miejskie 19,7

Gminy miejskie 38,3

Miasta na prawach powiatu 80,0

Powiaty 27,5

Województwa 63,6

JST ogółem 20,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie B. Urbaniak, P. Bohdziewicz, Zdiagno-zowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej. Raport końcowy, Kutno 2009, s. 23.

Badane urzędy jednostek samorządu terytorialnego posiadające sfor-malizowane systemy zarządzania jakością najczęściej stosują systemy se-rii ISO 9001 i jest ich ok. 70%. Zainteresowanie samorządów innymi sys-temami budowania jakości jest, w świetle wyników badań, niewielkie. Jak wynika z przedstawionej tabeli, tylko 7,6% gmin wiejskich stosuje syste-my jakości, ale równocześnie aż 70% badanych wcale nie planuje wdroże-nia takich rozwiązań²⁸².

Jak wynika z ankiety przeprowadzonej na zlecenie Prezesa Rady Mi-nistrów, ponad połowa badanych urzędników (60%) nie widzi powiąza-nia między jakością własnej pracy, wdrożeniem systemu ISO 9001 czy przeprowadzeniem samooceny wg metody CAF. Przy tym twierdzą oni, że samoocena czy system jakości nie wpłyną wcale bądź wpłyną w nieznacz-nym stopniu na jakość wykonywanej przez nich pracy²⁸³.

282 B. Urbaniak, P. Bohdziewicz, Zdiagnozowanie potencjału administracji samorzą-dowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej. Ra-port końcowy, Kutno 2009, s. 24.

283 I. Kozera, Diagnoza modelu zarządzania jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, Warszawa 2009, s. 88.

Jak wskazuje Józef Frąś, pełnej oceny działalności instytucji publicz-nych dokonać można tylko w sytuacji, gdy liczbę i jakość wyników odnieść można do założonych rezultatów. Wciąż widać wyraźną rozbieżność mię-dzy tym, czego oczekują klienci, a tym, co oferują instytucje publiczne²⁸⁴. Instytucjonalny system nadzoru oraz oceny wyrażane przez opinię pu-bliczną dostarczają negatywnych przykładów. Zdaniem J. Frąsia instytu-cje publiczne należy oceniać, prowadząc stałą analizę uzyskiwanych przez nie rezultatów, a nie przez pryzmat tego, że działają zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

W procesie modernizacji i poprawy jakości świadczonych usług w pol-skiej administracji publicznej, który jest odnotowywany w ostatnim czasie, coraz częściej są stosowane projakościowe narzędzia wcześniej sprawdzo-ne w sektorze gospodarki. W procesie kontroli bardzo ważną rolę odgrywa audyt wewnętrzny oraz kontrola zarządcza w zakresie finansów publicz-nych, która jest oparta na rozbudowanym systemie zarządzania ryzykiem.

Audyt jest systemem kontroli zdecydowanie innym niż wcześniejsze, tra-dycyjne, które ograniczały się do badania już zaistniałych zdarzeń.

* * *

Początkowo, głównym celem, dla którego powołano administrację pu-bliczną, miało być zapewnienie ciągłości funkcjonowania państwa, a tym samym i jego stabilności.

Zmiany w administracji publicznej w dużej mierze zależą od zmian w polityce. Dla decydentów jest ważne, poza sprawnym funkcjonowaniem administracji, dbanie o swój dobry wizerunek. Z drugiej strony politycy, patrząc „z góry”, nie zawsze są świadomi potrzeb zmian w administracji, zwłaszcza tej lokalnej.

Polska władza publiczna na początku procesu decentralizacji nie zosta-ła od razu wyposażona w odpowiednie, zdecydowanie różniące się od do-tychczas stosowanych, narzędzia i instrumenty zarządzania publicznego.

Równocześnie z decentralizacją nastąpiła odczuwalna presja społeczna na zwiększenie udziału władz lokalnych w rozwiązywaniu potrzeb i proble-mów życiowych mieszkańców.

Po ponad 20 latach funkcjonowania polskiego samorządu terytorial-nego wiele autorów czy zespołów autorskich podjęło próbę oceny jego działalności. Jedną z najnowszych analiz opracowaną przez dużą grupę autorów (m.in. J. Hausner, H. Izdebski, M. Zawicki) opublikowano na

po-284 J. Frąś, op.cit., s. 33.

czątku 2013 r.²⁸⁵ Warto wspomnieć o kilku najbardziej istotnych ocenach polskiej samorządności pochodzących z tego raportu, a sformułowanych jako dysfunkcje:

Dysfunkcja etatystyczna – postępujące upaństwowienie samorządu –

terytorialnego,

Dysfunkcja autokratyczna – stopniowe osłabienie demokracji samo-–

rządowej,

Dysfunkcja biurokratyczna – niesprawność administracyjna powią-–

zana z urzędniczą dominacją w funkcjonowaniu jednostek samorzą-du terytorialnego,

Dysfunkcja finansowa – stopniowe ograniczenie samodzielności fi-–

nansowej jednostek samorządu terytorialnego,

Dysfunkcja absorbcji środków – finansowanie ze środków unijnych –

przedsięwzięć doraźnych i przypadkowych, słabe wykorzystanie fun-duszy unijnych jako narzędzia stymulowania zmian rozwojowych, Dysfunkcja ułomnej wspólnotowości – rozwijanie się relacji patry-–

monialno-klientelistycznych i generowanie wiążącego, krępującego podmiotowość, kapitału społecznego,

Dysfunkcja przestrzenna – nieuporządkowane i niekontrolowane –

gospodarowanie przestrzenią prowadzące do patologicznego kształ-towania relacji przestrzennych w sferach zurbanizowanych,

Dysfunkcja braku podmiotowości rozwojowej – nikła zdolność więk-–

szości jednostek samorządu terytorialnego do programowania i po-budzania rozwoju swojego terytorium, co implikuje jego niezrówno-ważony rozwój.

Na sposób funkcjonowania administracji publicznej duży wpływ miało wejście Polski w struktury Unii Europejskiej. Wymogło to potrzebę dosto-sowania wielu procesów do rygorystycznych standardów unijnych. Naj-bardziej jest to odczuwalne w procesie wnioskowania i rozliczania środ-ków pomocowych pochodzących z funduszy strukturalnych UE. Należy pamiętać przy tym, że przeciętny obywatel nie jest zazwyczaj zaintereso-wany różnymi sprawami w wymiarze globalnym, przynajmniej dopóki go bezpośrednio nie dotyczą, natomiast interesuje go działalność w wymia-rze lokalnym, bardzo często ograniczonym do własnej gminy czy nawet dzielnicy. Jeżeli będzie on zadowolony z funkcjonowania administracji publicznej szybciej będzie się utożsamiał z otoczeniem lokalnym i chęt-niej angażował w poprawę funkcjonowania swojego środowiska.

285Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Kraków 2012.

Polski samorząd terytorialny, po ponad 20 latach działania, stopnio-wo stał się nostopnio-woczesnym i w dużej mierze odpowiadającym europejskim standardom. Jednak świadomość dużej części społeczeństwa, jak i niektó-rych polityków, nie zmienia się tak szybko. W ich mentalności wciąż nie jest ugruntowana nowa pozycja i rola władz lokalnych w ramach struktur państwa.

Wejście w życie w 2005 r. Ustawy o informatyzacji działalności pod-miotów realizujących zadania publiczne, która miała uregulować funkcjo-nowanie elektronicznej platformy usług publicznych (ePUAP), niestety w niewielkim stopniu wpłynęło na poprawę działalności administracji sa-morządowej. Co prawda, Polska administracja publiczna pod względem informatyzacji plasuje się w połowie rankingu państw UE, ale większość ocenianych i realizowanych usług to usługi instytucji innych niż admini-stracja samorządowa (np. sprawy podatkowe czy celne)²⁸⁶.

Patrząc na potencjalne zagrożenie e-wykluczeniem, społeczeństwo na-leży zorganizować w taki sposób, aby obywatele świadomie niezaintere-sowani galopującą informatyzacją życia, mogli również znaleźć dla siebie miejsce w społeczeństwie i normalnie funkcjonować we wszystkich jego sferach. Wobec tego należy zapewnić obywatelom alternatywne do elek-tronicznych sposoby komunikowania się, przynajmniej z urzędami admi-nistracji państwowej i samorządowej²⁸⁷.

Aby poprawić jakość polskiej administracji publicznej, należałoby utworzyć miejsca pracy dla urzędników, konkurencyjne wobec sektora prywatnego, tak aby przyciągnąć pracowników doświadczonych, dobrze wykształconych, swobodnie posługujących się nowymi technologiami, ale i chętnych do wydajnej pracy, jak również autentycznie zainteresowanych dobrem publicznym, a nie wyłącznie pozytywnym raportem za ostatni okres sprawozdawczy.

Dla sprawnego funkcjonowania samorządu terytorialnego bardzo ważne jest uczestnictwo jego jednostek w lokalnej komunikacji społecz-nej. Realizowane jest to poprzez działania informacyjne narzucone przez przepisy prawa, jak i uczestniczenie w procesach komunikacyjnych wy-chodzących poza sformalizowane obowiązki. Celem tej komunikacji jest informowanie obywateli o działalności samorządu, a zarazem możliwość otrzymywania informacji o jej odbiorze społecznym.

286 Ibidem, s. 68.

287D. Bogdanov, Instytucjonalne…

W celu poprawy swojego funkcjonowania wiele jednostek administra-cji publicznej wdraża coraz nowsze systemy zarządzania jakością. Nale-ży jednak pamiętać, że żaden system, niezależnie od jego sprawności, nie rozwiąże wszystkich problemów, jakie stawiane są przed administracją, zwłaszcza, że często pojawiają się zupełnie nowe, do których system trze-ba nieustannie dostosowywać. Aby systemy te były w pełni efektywne, klienci powinni być informowani o zakresie i standardach usług tak, aby wiedzieli czego mogą oczekiwać ze strony administracji. Niezbędne jest natomiast, aby urzędnicy w pełni przestrzegali realizacji tych standar-dów.

Budowa społeczeństwa obywatelskiego jest procesem złożonym i długo-trwałym. Wymaga od ludzi głębokich przemian w świadomości oraz zmian pewnych wzorów zachowań. Nie można go ani stworzyć, ani zainicjować prostą decyzją administracyjną czy ustawą, ponieważ proces jego budowy i rozwoju przebiega zdecydowanie wolniej niż proces legislacyjny w pań-stwie. Zmiany wpływające na rozwój społeczeństwa obywatelskiego zacho-dzą wolniej niż zmiany w gospodarce lub ustroju politycznym. Podobnie powoli zmienia się świadomość poszczególnych ludzi. Potrzeba zatem dużo więcej czasu, aby zrozumieli oni, że łączą ich wspólne interesy, poczuli się członkami społeczności lokalnej, czuli się odpowiedzialni za jej rozwój i byli świadomi możliwości kontrolowania sposobu sprawowania władzy²⁸⁸.

W dokumencie Zarządzanie informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorialnego (Stron 119-128)