Polskie przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej

W Polsce jeszcze w Konstytucji marcowej z 1921 r. w art. 105 znalazł się przepis dotyczący wolności prasy: Poręcza się wolność prasy. Nie może być wprowadzona cenzura ani system koncesyjny na wydawanie druków [...].

Z kolei Konstytucja kwietniowa z 1935 r. w swoim art. 5 już bardziej ostrożnie podchodzi do wolności słowa i prasy: Twórczość jednostki jest dźwignią życia zbiorowego. Państwo zapewnia obywatelom możność rozwoju ich wartości osobistych oraz wolność sumienia, słowa i zrzeszeń [...]. W tym okresie kwestia wolności prasy była regulowana drogą odrębnych ustaw i rozporządzeń. Z kolei Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. w art. 62 oraz 71 zagwarantowała masom pracującym wolność słowa i druku⁴²². Szerzej na temat Konstytucji RP z 1997 r. w podrozdziale 4.2.1.

Po wydarzeniach sierpniowych 1980 r. robocza grupa prawników, jak i innych specjalistów, podjęła próbę opracowania szeregu projektów ak-tów legislacyjnych, które miały być podstawą późniejszej reformy ustroju i obowiązującego prawa. Opierali się oni na przekonaniu, że każdy

obywa-421 G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat, op.cit., s. 46.

422 K. Tarnacka, op.cit., s. 56–66.

tel, a tym bardziej organizacja społeczna może opracować projekt norm prawnych zgodnie ze swoimi poglądami. Inicjatywa ta została sformalizo-wana poprzez powołanie Społecznej Rady Legislacyjnej – Centrum Oby-watelskich Inicjatyw Ustawodawczych NSZZ Solidarność. Na posiedzeniu odbywającym się 12 grudnia 1981 r. w Krakowie na Uniwersytecie Jagiel-lońskim uchwalono wstępny projekt ustawy o prawie prasowym, który miał być poddany społecznej dyskusji. Posiedzenie Zespołu zakończyło się po godzinie 22.00, a więc na niecałe dwie godziny przed wprowadzeniem stanu wojennego. W ramach prac Zespołu do spraw projektu prawa praso-wego opracowano między innymi projekt przepisów „o wolnym dostępie do informacji w życiu publicznym oraz ochronie tajemnicy państwowej”, który został sformułowany w tym projekcie jako załącznik 10. Jak na owe czasy był to projekt bardzo odważny i regulujący wiele aspektów dostępu do informacji publicznej, stąd może warto przytoczyć go w całości⁴²³:

423 Obywatelskie inicjatywy ustawodawcze „Solidarności” 1980–1990, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001.

Załącznik 10

Projekt ustawy o wolnym dostępie do informacji w życiu publicznym oraz ochronie tajemnicy państwowej

Art. 1

1. Każdy ma prawo wolnego dostępu do prawdziwych i pełnych informacji (wia-domości) dotyczących zjawisk, zdarzeń i dokumentów życia publicznego w kraju oraz w świecie.

2. Wszystkie organy władzy i administracji państwowej, opierając swą działalność na świadomym i czynnym współudziale najszerszych rzesz społeczeństwa, mają obo-wiązek zapewnienia wolnego dostępu do informacji dotyczących zjawisk, zdarzeń i do-kumentów życia publicznego w kraju oraz w świecie.

Art. 2

1. Źródła informacji na temat życia publicznego w kraju oraz w świecie są dostępne dla wszystkich.

2. Wszystkim osobom i instytucjom zawodowo trudniącym się rozpowszechnianiem informacji zapewnia się na tych samych warunkach szczególne ułatwienia w zakresie dostępu do źródeł informacji oraz urządzeń służących ich przekazowi.

Art. 3

1. Zasada wolnego dostępu do informacji na temat życia publicznego podlega ogra-niczeniom wynikającym z ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa i obronno-ści Państwa oraz jego interesów gospodarczych, które objęte są tajemnicą państwową.

2. Zakres informacji objętych tajemnicą państwową określają ustawy oraz wyda-wane na ich podstawie akty prawne właściwych organów administracji państwowej.

3. W każdym wypadku objęcia tajemnicą państwową informacji dotyczących życia publicznego właściwy organ administracji państwowej ma obowiązek określić rodzaj informacji objętych tajemnicą, krąg podmiotów, którym informacje nie mogą być udo-stępniane, oraz czasokres, na jaki wprowadza się dane ograniczenie (terminowo czy bezterminowo).

4. Akty prawne właściwych organów administracji państwowej stanowiące pod-stawę do objęcia tajemnicą państwową określonych informacji podlegają publikacji w Dzienniku Ustaw (rozporządzenia) lub w Monitorze Polskim – Dzienniku Urzędo-wym PRL (pozostałe rodzaje aktów prawnych).

5. Akty prawne administracji, mocą których określone informacje objęte są tajemni-cą państwową, podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skar-gę do sądu w tej sprawie może złożyć każda osoba zainteresowana.

Art. 4

1. Ograniczenia wynikające z objęcia określonych informacji tajemnicą państwową nie dotyczą posłów na Sejm PRL.

2. W granicach, w jakich okaże się to niezbędne dla rozstrzygnięcia określonej spra-wy, sędziowie mają dostęp do informacji objętych tajemnicą państwową.

Art. 5

1. Każdy obywatel Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej jest obowiązany do pilnego strzeżenia tajemnicy państwowej.

2. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia tajemnicy państwowej regulują przepisy kodeksu karnego.

Art. 6

1. Każdy, wobec kogo naruszone zostaną niniejsze przepisy, korzysta z gwarancji i środków prawnych na zasadach ogólnych.

Art. 7

Odrębne przepisy określają ograniczenia, jakim podlega zasada wolnego dostępu do informacji dotyczących zjawisk, zdarzeń i dokumentów życia publicznego ze względu na ochronę tajemnicy służbowej i zawodowej, a także z uwagi na gwarancje dotyczące ochrony dóbr osobistych.

Uzasadnienie

1. Należy na wstępie założyć, że zasadę „wolnego dostępu do informacji dotyczą-cych życia publicznego”:

trzeba traktować jako prawo powszechne, czyli dostępne każdemu w demokra-–tycznym państwie (dzięki któremu realizuje się też szereg innych praw, jak np.

prawo wolności słowa, druku, swobody przekazu, udziału w urzędowaniu), jako prawo do informacji prawdziwych i pełnych,

–jako prawo służące realizacji innych praw, ale równocześnie nienaruszające zasad –bezpieczeństwa zbiorowego i indywidualnego w państwie.

2. Na tle tak zarysowanej problematyki wolnego dostępu do informacji dotyczących życia zbiorowego dostrzec należy z kolei potrzebę ustalenia określonych ograniczeń,

Pomimo niewątpliwej ważności tego projektu dla rozwoju demokracji dalsze prace nad nim przez wiele lat zostały zawieszone. Nawet zmiana ustroju w 1989 r. nie przyspieszyła dalszych prac nad nim. Pierwsza pol-ska Ustawa o dostępie do informacji publicznej została uchwalona dopiero we wrześniu 2001 r. Więcej na temat tej ustawy zawarto w podrozdziale 4.2.2. W okresie tym proces dostosowywania polskich przepisów do stan-dardów europejskich również był powolny i stopniowy.

4.2.1.Konstytucja RP

Ponad wszelką wątpliwość, za pierwszą konstytucję na świecie można uznać Konstytucję USA uchwaloną w 1787 r., chociaż w niektórych pod-ręcznikach historii za pierwszą uznawana jest Konstytucja Korsyki z 1755 r.

Pierwsza polska Konstytucja powstała jako następna w niespełna cztery lata po amerykańskiej i została uchwalona 3 Maja 1791 r. Obowiązywała przez szesnaście lat. Państwo polskie w swoich dotychczasowych dziejach miało dziesięć konstytucji, wliczając w to tzw. „małe konstytucje”, przy czym okres ich obowiązywania był bardzo zróżnicowany. Wynikało to

które mają jednak stanowić jedynie wyjątek od zasady, a więc winny być formułowa-ne możliwie ściśle i interpretowaformułowa-ne ścieśniająco. Co do sposobu ujmowania tego typu ograniczeń, to:

mogą one mieć charakter przedmiotowy (obrona narodowa, polityka międzynaro-–dowa, handel zagraniczny, zagadnienia wewnętrznego funkcjonowania lub nie-oficjalnych działań instytucji publicznych, sfera praw osobistych lub prywatnego życia obywateli itd.),

mogą być pełne (bezwzględne) lub niepełne (warunkowe lub terminowe).

–3. Teoretycznie można wyróżnić następujące modele regulacji prawnej tak opisane-go zagadnienia dostępu do informacji i ochrony tajemnicy:

3.1. Model opierający się na zasadzie wykluczenia wolnego dostępu do informacji, przy którym wszelkie informacje dotyczące życia publicznego są (zwykle przez organy administracyjne) udzielane wedle uznania władzy (są to z reguły rozwiązania prak-tyczne, stosowane de facto w systemach totalitarnych).

3.2. Model opierający się na zasadzie wolnego dostępu do informacji dotyczących życia publicznego, przy którym jednak stosowane są pewne ograniczenia

bądź przez formalne blokowanie dostępu do informacji w imię ściśle określonych –interesów,

bądź przez blokowanie dostępu do informacji na zasadzie uznania władz pań-–stwowych (zwykle administracyjnych).

3.3. Modele mieszane, w których zależnie od przedmiotu informacji stosuje się jed-no z ww. rozwiązań typowych.

Andrzej Wasilewski

głównie z powodu utraty i odzyskiwania państwowości. Tabela 4.3 przed-stawia w ujęciu chronologicznym wszystkie dotychczasowe polskie kon-stytucje. Najdłużej obowiązywała Konstytucja PRL z 1952 r., bo aż 40 lat.

Tabela 4.3 Polskie Konstytucje w latach 1791–1997

Rok Nazwa konstytucji

1791 Konstytucja 3 Maja

1807 Konstytucja Księstwa Warszawskiego 1815 Konstytucja Królestwa Polskiego

1919 Mała Konstytucja

1921 Konstytucja Marcowa

1935 Konstytucja Kwietniowa 1947 Ustawa Konstytucyjna

1952 Konstytucja PRL

1992 Ustawa Konstytucyjna

1997 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Źródło: Opracowanie własne.

Proces upadku komunizmu i początek transformacji systemowej państw Europy Środkowo-Wschodniej rozpoczął się w Polsce w 1989 r. Obrady Okrągłego Stołu doprowadziły do nowych wyborów do Sejmu i Senatu oraz zmiany całego szeregu ustaw. W ramach tych nowelizacji w kwietniu 1989 r. zmieniono również Konstytucję. Jednak pomimo kilku istotnych zmian w dużej mierze pozostawiono poprzednie przepisy⁴²⁴. W okresie PRL-u nie tylko że nie było mowy o dostępie do informacji publicznej, ale wie-le przepisów wręcz zakazywało upubliczniania informacji i dokumentów państwowych. Dla ilustracji warto tutaj przytoczyć chociażby artykuł 79.

Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.: Czujność wobec wrogów narodu oraz pilne strzeżenie tajemnicy państwowej jest obo-wiązkiem każdego obywatela Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej⁴²⁵.

Ważnymi i zarazem bardzo popularnymi nośnikami propagandy cza-sów PRL-u były plakaty. Jeden z nich, przedstawiony na rysunku 4.4 ilu-struje ostrzeżenie o konieczności przestrzegania przepisu we wspomnia-nym artykule Konstytucji.

424 A. Rakowska, K. Skotnicki, Konstytucja RP na tle innych obowiązujących ustaw zasadniczych państw w Europie Środkowo-Wschodniej i Południowej, „Przegląd Sejmowy”

2007, nr 4, s. 211.

425 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., Dz.U. Nr 33, poz. 232.

Jeszcze w 1921 r. Konstytucja marcowa w sposób liberalny gwaran-towała dostęp do informacji poprzez wolność prasy, o której była mowa w art. 105. Artykuł ten dotyczył również zakazu wprowadzania cenzury.

Z kolei Konstytucja z 1935 r. już dużo ostrożniej potraktowała proble-matykę wolności słowa i prasy, a było to unormowane drogą odrębnych ustaw i rozporządzeń⁴²⁶.

Poza zmianą w 1989 r. Polska Konstytucja została znowelizowana Usta-wą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Uregulowano w niej kwestie dotyczące parlamentu, prezydenta, rządu oraz samorządu terytorialnego. Ustawa ta nie była nową konstytucją, dookreślała jednak wybrane obszary dotyczą-ce spraw społeczno-politycznych i dlatego została nazwana „Małą Kon-stytucją”. Jak podkreśla Kamila Tarnacka, wszystkie regulacje dotyczyły

426 K. Tarnacka, op.cit., s. 66.

Źródło: www.prl.cba.pl/plakaty4.html

Rysunek 4.4. Plakat Strzeż tajemnicy pań-stwowej autorstwa Wojciecha Fangora, lata

pięćdziesiąte ubiegłego wieku