Narzędzia dialogu społecznego

słabość społeczeństwa obywatelskiego (wzajemna nieufność, zawiść, –

podejrzliwość, niechęć do współpracy),

słabość kapitału ludzkiego (słabe doświadczenie i nieumiejętność –

w poruszaniu się w stosunkowo skomplikowanych procedurach ad-ministracyjnych oraz rachunkowych),

uwarunkowania makrostrukturalne (brak potrzeby dbałości o dobra –

wspólne).

Wszystkie wymienione przyczyny są, co prawda, obiektywne, ale praw-dopodobnie nie wynikają one ze źle skonstruowanego systemu samorzą-dowego, lecz ze słabości współczesnego społeczeństwa. Takie same przy-czyny można zauważyć także w wielu innych środowiskach, organizacjach czy stowarzyszeniach, które zrzeszają różnorodnych pod wieloma wzglę-dami członków.

3.2.4. Narzędzia dialogu społecznego

W polskim porządku prawnym dialog społeczny między władzami pu-blicznymi a organizacjami pozarządowymi został uregulowany szeregiem przepisów. Poza ustawami, które bezpośrednio regulują dialog społeczny, jest wiele innych ustaw tworzących grunt dla współpracy administracji z organizacjami pozarządowymi. Można tu wymienić: Ustawę o pomocy społecznej, Ustawę o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholi-zmowi, Ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii, Ustawę o ochronie zdro-wia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, Usta-wę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa Prawo ochrony środowiska³⁴² przyjęta w 2001 r. również na-kazuje społeczny udział w procesie decyzyjnym. Rozwiązania tej

usta-341 P. Matczak, op.cit.

342Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. Nr 62, poz.

627, ze zm.

wy wynikają częściowo z ratyfikacji przez Polskę Konwencji z Aarhus³⁴³ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz podpisania Deklaracji z Rio de Janeiro³⁴⁴. Ustawa nakazuje organom wy-konawczym jednostek samorządu terytorialnego sporządzającym pro-gram ochrony środowiska zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w jego przygotowywaniu.

Prawo do środowiska rozumiane jako prawo do życia w zdrowym śro-dowisku i do korzystania z niego zostało zawarte w Deklaracji Sztok-holmskiej przyjętej na zakończenie konferencji sztokSztok-holmskiej w 1972 r.

Zgodnie z nią człowiek ma podstawowe prawo do wolności, równości oraz odpowiednich warunków życia w środowisku o jakości pozwalającej na ży-cie w godności i dobrobyży-cie³⁴⁵.

Polska ustawa Prawo ochrony środowiska³⁴⁶ precyzyjnie reguluje moż-liwość uczestnictwa społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji do-tyczących środowiska. Oto trzy najważniejsze artykuły:

Art. 10. Każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo do uczest-niczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środo-wiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i strukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzen-nego.

Art. 53. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunko-waniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ra-mach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Art. 218. Organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowane-go lub decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanezintegrowane-go dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Społeczeństwo ma 21 dni na złożenie uwag i wniosków.

343 Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w spra-wach dotyczących środowiska, Dz.U. Nr 89, poz. 970. Więcej na ten temat w podrozdzia-le: Międzynarodowe dokumenty regulujące prawo obywateli do informacji.

344Deklaracja z Rio de Janeiro w Sprawie Środowiska i Rozwoju, Konferencja Naro-dów Zjednoczonych z 1992 r. pt. „Środowisko i Rozwój”.

345P. Kupczyk, D. Trzcińska, Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska (www.tzn.most.org.pl).

346 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tekst jedn. Dz.U.

z 2008 r. nr 25, poz. 150 , ze zm.

W teorii przepisy tej ustawy stwarzają dobre warunki do dialogu spo-łecznego, jednak w praktyce z ich realizacją różnie bywa. Za przykład niech posłuży głośna sprawa obwodnicy Augustowa. Część drogi krajowej numer 8 prowadzącej z Warszawy na północ, w kierunku Suwałk i granicy pań-stwa, została zaproponowana w połowie lat 90. XX w. jako pierwsza część paneuropejskiego korytarza transportowego. Równocześnie, z powodu natężenia ruchu na tej trasie, pojawiły się plany budowy obwodnicy Augu-stowa. Brano pod uwagę kilka jej wariantów. Jesienią 1996 r. w Urzędzie Wojewódzkim w Suwałkach na roboczym spotkaniu zapadła nieformalna decyzja o wyborze jednego z nich. Nie uwzględniała ona oceny oddziały-wania na środowisko, ponieważ ocena taka powstała dopiero rok później.

Dyrekcja Generalna Dróg Publicznych podjęła w 1997 r. oficjalną decyzję dotyczącą wyboru wariantu budowy obwodnicy. Zakładał on poprowa-dzenie jej przez Dolinę Rospudy, co zostało zatwierdzone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Po podjęciu i ogłoszeniu tych decyzji sprawą zainteresowały się organizacje ekologiczne. Wydanie decy-zji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obwodnicy Augu-stowa wymagało poddania planów konsultacjom społecznym, co zrobiono w grudniu 2002 r. Wykonany wtedy raport o oddziaływaniu na środowi-sko oceniał tylko wariant już wybrany do realizacji. Wyraźnie widać, że tak przeprowadzona procedura była sprzeczna z podstawowymi założeniami idei partycypacji społecznej w ochronie środowiska. Autorzy raportu doty-czącego jakości konsultacji społecznych w Polsce wskazali kilka głównych przeszkód w procesie partycypacji społecznej podczas wyboru optymalne-go rozwiązania inwestycyjneoptymalne-go obwodnicy Augustowa. Najważniejsze to:

podejmowanie decyzji politycznych wyprzedzających ocenę oddzia-–

ływania na środowisko,

prowadzenie konsultacji przez organ administracji niemogący być –

w pełni obiektywny ze względu na lokalne interesy polityczne, brak rzetelnego uzasadnienia merytorycznego i prawnego z przy-–

czyn politycznych,

traktowanie konsultacji społecznych jako wymogu jedynie formal-–

nego, ale tak naprawdę zbędnego,

wyznaczenie zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z dokumentacją –

i składanie uwag w przypadku tak dużego przedsięwzięcia,

próba medialnego zdyskredytowania uczestników konsultacji spo-–

łecznych³⁴⁷.

347Jakość konsultacji społecznych w Polsce. Krajowa praktyka a uwarunkowania prawne, (www.wwfpl.panda.org).

Uwagi te mogą dotyczyć nie tylko Augustowa, ale i wielu innych pol-skich inwestycji, gdzie kwestia przestrzegania procedur pozostawia wiele do życzenia, np. przy podejmowaniu decyzji w związku z planowaną bu-dową zbiornika Racibórz na dolnym biegu Odry czy tworzeniu Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko 2007–2013”.

W celu wprowadzenia zasad jawności i ograniczenia zjawisk korupcyj-nych w procesie ustawodawczym Sejm RP w 2005 r. wprowadził instytucję wysłuchania publicznego (ang. public hearing). Procedurę tę sformalizo-wała Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa³⁴⁸, która weszła w życia w marcu 2006 r. Teoretycznie każda osoba zainte-resowana projektem nowej ustawy ma możliwość wypowiedzenia się na jego temat. W odróżnieniu od debaty publicznej instytucja wysłuchania publicznego nie przewiduje wymiany zdań pomiędzy zainteresowanymi.

O ile sama instytucja wysłuchania publicznego nie wzbudza żadnych za-strzeżeń, to moment jej przeprowadzania bywa różnie oceniany. Krytycy uważają, że wysłuchanie publiczne powinno odbywać się na zdecydowa-nie wcześzdecydowa-niejszym etapie tworzenia ustaw. Tabela 3.6 przedstawia usta-wy, przy tworzeniu których przeprowadzono wysłuchania publiczne, oraz liczbę osób zgłoszonych do udziału w nich.

W latach 2006–2011 w Sejmie przeprowadzono 25 wysłuchań publicz-nych, jedno wysłuchanie zostało odwołane zgodnie z ustawowymi upraw-nieniami. Liczba osób zgłoszonych do uczestnictwa w tych wysłuchaniach wahała się od kilku do ponad tysiąca osób. Z przedstawionych danych wynika, że największe zainteresowanie dotyczyło przepisów regulujących sprawy gospodarcze, a najmniejsze – szeroko pojętych spraw społecznych.

Trudno wyciągnąć jednoznaczne wnioski z tej frekwencji. Na przykład na przesłuchaniu dotyczącym zmiany Ustawy o radiofonii i telewizji, o której było bardzo głośno w mediach i która wzbudzała duże zainteresowanie społeczne, odnotowano obecność tylko 31 osób.

348 Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.

Tabela 3.6 Wysłuchania publiczne przeprowadzone w Sejmie w latach 2006–2011

Rok Projekt ustawy,

Rządowy projekt Ustawy o Narodowym Instytucie

Wy-chowania (druk nr 650) 142

Poselski projekt Ustawy o zmianie ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i pre-zydenta miasta (druk nr 818)

Posiedzenie odwołane

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-skiej projekt Ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 713)

37

2007

Poselskie projekty ustaw o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (druki nr 1290, 1291,

1292) 44

Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o prawie

autorskim i prawach pokrewnych (druk nr 1489) 46 Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych

innych ustaw (druk nr 1810) 96

Rządowy projekt ustawy o zasadach nieodpłatnego nabywania od Skarbu Państwa akcji przez uprawnionych pracowników w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego, zasadach zamiany posiadanych przez nich akcji oraz o zmianie ustawy o podatku docho-dowym od osób fizycznych (druk nr 1750)

1173

2008

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt Ustawy o zmianie ustawy o ochronie

danych osobowych (druk nr 488) 13

Poselski projekt Ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku

Praw Dziecka (druk nr 434) 7

Komisyjny projekt Ustawy o zmianie ustawy o spółdziel-niach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(druk nr 1136) 27

2009 Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o przeciw-działaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych

ustaw (druk nr 1698) 60

1 2 3

2009

Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych

innych ustaw (druk nr 1727) 38

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt Ustawy o Korpusie Weteranów Walk

o Niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 1367) 11

2010

Rządowy projekt Ustawy – Prawo o organizmach

gene-tycznie zmodyfikowanych (druk nr 2547) 130

Poselski projekt Ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłatach abonamentowych

(druk nr 3139) 31

Rządowy projekt Ustawy o wspieraniu rodziny i systemie

pieczy zastępczej (druk nr 3378) 104

Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 3391)

103

Rządowy projekt Ustawy o działalności leczniczej (druk

nr 3489) 1184

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych

ustaw (druk nr 3655) 219

2011

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt Ustawy o zmianie ustawy o ochronie

danych osobowych (druk nr 488) 13

Poselski projekt Ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku

Praw Dziecka (druk nr 434) 7

Komisyjny projekt Ustawy o zmianie ustawy o spółdziel-niach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

(druk nr 1136) 27

Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o przeciw-działaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych

ustaw (druk nr 1698) 60

Rządowy projekt Ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych

innych ustaw (druk nr 1727) 38

Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt Ustawy o Korpusie Weteranów Walk

o Niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 1367) 11 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Kancelarii Sejmu (www.sejm.gov.pl).

cd. tab. 3.6

Na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP Ośrodek Badania Opinii Publicz-nej przeprowadził w maju i czerwcu 2011 r. badania sondażowe dotyczące zainteresowania Polaków zwiększeniem uczestnictwa w funkcjonowaniu społeczności lokalnej oraz ewentualnych narzędzi, które by to umożli-wiały. Aż 81% badanych widzi konieczność zmian form konsultacji spo-łecznych w ważnych sprawach lokalnych oraz wprowadzenie narzędzi zwiększających ich udział w procesie decyzyjnym w samorządzie. Jako że polskie prawo samorządu terytorialnego ma niewiele instytucji prawnych umożliwiających społeczeństwu wpływ na bieżące funkcjonowanie samo-rządu, Prezydent RP w grudniu 2011 r. skierował do Sejmu projekt Ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorial-nego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Projekt ten zakłada wiele nowych form współudziału mieszkańców w procesach decyzyjnych przy realizacji zadań publicznych: konsultacje, wysłuchania obywatelskie, zapytania obywatelskie oraz obywatelskie inicjatywy uchwałodawcze³⁴⁹.