Związki administracji publicznej i społeczeństwa informacyjnego

Będąc częścią społeczeństwa, administracja publiczna podlega tym samym co ono procesom, a zjawisko zwiększającej się roli społeczeństwa informacyjnego wpływa na życie zawodowe i prywatne pracowników ad-ministracji. Równocześnie administracja publiczna jest coraz większym użytkownikiem technik informatycznych. Oczekuje się od niej również prowadzenia długofalowych akcji mających na celu uzyskanie społecznej aprobaty wszystkich działań związanych z rozwojem społeczeństwa infor-macyjnego³⁷⁶.

Strategia Lizbońska zakłada, że w celu zaspokojenia potrzeb nowocze-snych gospodarek państw członkowskich konieczne są zmiany

umożli-375 Diagnoza społeczna 2011..., s. 306.

376B.D. Barczak, Rozwój społeczeństwa informacyjnego a przemiany struktur i procesów administracji publicznej, [w:] Zarządzanie sektorem publicznym i prywatnym w społeczeń-stwie informacyjnym, red. L. Kozioł, Tarnów 2005, s. 14–15.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportu Między alienacją a adaptacją. Po-lacy w wieku 50+ wobec Internetu, red. D. Batorski, M. Zając, Warszawa 2012, s. 20 (www.dojrzaloscwsieci.pl).

Rysunek 3.15. Korzystanie i dostęp do Internetu w Polsce według wieku w 2009 r.

Dostęp i korzystanie z Internetu:

nie ma dostępu, ale korzysta nie ma dostępu, nie korzysta ma dostęp i korzysta ma dostęp, ale nie korzysta

liczba osób [w tys.]

800

600

400

200

0

wiek [w latach]

20 30 40 50 60 70 80

wiające budowanie modelu gospodarczego opartego na wiedzy. Jednym z celów tej strategii jest doprowadzenie do takiego poziomu wiedzy i umie-jętności, aby wszyscy ludzie posiadali podstawowy zbiór kompetencji, by móc się uczyć, pracować i realizować w społeczeństwie opartym na wie-dzy. Cel ten należy realizować m.in. poprzez świadczenie usług publicz-nych online, również przez jednostki samorządu terytorialnego³⁷⁷.

Zdaniem Agnieszki Pawłowskiej przy określaniu miejsca i funkcji ad-ministracji publicznej w społeczeństwie informacyjnym można posłu-żyć się niektórymi z cech opisanych w literaturze dotyczącej zagadnień infocentryzmu jako 6-D³⁷⁸. Te sześć cech J.S. Brown i P. Duguid opisali jako:

1. demasyfikacja (odmasowienie), 2. decentralizacja,

3. denacjonalizacja,

4. despacjalizacja (zniesienie przestrzeni), 5. dezintermediacja (eliminacja pośredników), 6. dezagregacja (rozpad więzi).

Jak podkreśla Pawłowska, decentralizację i dezintermediację można powiązać w jedną cechę, chociaż każda z nich opisuje inny fragment rze-czywistości organizacyjnej. Decentralizacja oznacza przeniesienie kom-petencji decyzyjnych w dół struktury organizacyjnej, a dezintermediacja eliminuje ze struktury organizacyjnej pośredników w komunikacji we-wnętrznej. Stosując podejście infocentryczne, można stwierdzić, że zasto-sowanie technik informacyjnych upowszechniło dostęp do informacji w ramach organizacji, co spowodowało, że niższe szczeble organizacyjne – dotychczas pozbawione kompetencji decyzyjnych na skutek braku dostępu do źródeł infor-macji – takie kompetencje otrzymały³⁷⁹.

Polskie władze, dostrzegając znaczenie społeczeństwa informacyjnego w tym i jego potencjalną rolę we wspomaganiu administracji, zainicjowały szereg spotkań, debat publicznych oraz konferencji naukowych i środo-wiskowych w celu zdefiniowania spójnej polityki państwowej w tym za-kresie. Może warto wymienić w tym miejscu w układzie chronologicznym tylko te najważniejsze dokumenty uchwalone począwszy od 2000 r.:

377 A. Frąckiewicz-Wronka, S. Kantyka, Idea społeczeństwa informacyjnego w prakty-ce działania samorządu terytorialnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”

2006, nr 246, s. 138.

378 A. Pawłowska, Zasoby informacyjne w administracji publicznej w Polsce. Problemy zarządzania, Lublin 2002, s. 39–40.

379Ibidem.

Cele i kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce

◦ (dokument

programowy przyjęty przez Radę Ministrów 28 listopada 2000 r.).

ePolska – Plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego ◦

w Polsce na lata 2001–2006 (dokument przygotowany przez Minister-stwo Gospodarki w ramach realizacji ustaleń Rady Ministrów z 28 li-stopada 2000 r., przyjęty przez Radę Ministrów 11 września 2001 r.).

Strategia informatyzacji Rzeczpospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004–

◦

2006 (dokument opracowany przez Ministerstwo Nauki i Informa-tyzacji w grudniu 2003 r.).

Plan działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji (eGovernment) ◦

na lata 2005–2006 (powstanie tego dokumentu wynika z przyjętej przez Radę Ministrów w styczniu Strategii informatyzacji Rzeczypo-spolitej Polskiej – ePolska na lata 2004–2005).

Proponowane kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce ◦

do 2020 r. (dokument opracowany przez Ministerstwo Nauki i Infor-matyzacji we wrześniu 2004 r.).

Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz ◦

perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do 2020 r. (dokument opracowany przez Ministerstwo Nauki i Infor-matyzacji w czerwcu 2005 r.).

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Planu informatyzacji ◦

stwa na lata 2007–2010 (rozporządzenie Rady Ministrów z 28 marca 2007 r. w sprawie Planu Informatyzacji Państwa na lata 2007–2010, Dz.U. Nr 61, poz. 415).

Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do 2013 roku ◦

(przygotowany dokument jest spójny z kluczowymi dokumentami określającymi strategiczne kierunki rozwoju Polski: Strategią Roz-woju Kraju 2007–2015, Narodowymi Strategicznymi Ramami Od-niesienia 2007–2013 oraz Strategicznym Planem Rządzenia).

W latach 2001–2005 w Polsce można było odnotować wzrost popular-ności pojęcia społeczeństwa informacyjnego, które stało się w tym okresie słowem-wytrychem przywoływanym w licznych programach, dokumen-tach i opracowaniach. Niektórzy analitycy uważają to za niepokojące zja-wisko, wprowadzające w błąd opinię publiczną i powodujące oddalanie się od rzeczywistych problemów społeczeństwa informacyjnego³⁸⁰.

380J.S. Nowak, R. Nowak, J. Grabara, Społeczeństwo informacyjne w Polsce – przegląd programów rozwoju 1995–2005, [w:] Społeczeństwo informacyjne 2005, red. G. Bliźniuk, J.S. Nowak, Katowice 2006, s. 101.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) kilkakrotnie przeprowadzała badania dotyczące stanu realizacji niektórych z wyżej wymienionych dokumen-tów. Niestety w raportach pokontrolnych przeważają oceny negatywne, a często można spotkać ogólną ocenę kontrolowanej działalności zaczy-nającą się od zdania: „Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia fakt, że Ministerstwo […] w latach […] nie realizowało projektu […]”³⁸¹.

Również krytyczne wnioski wynikające z raportu Stan wdrażania po-lityki strukturalnej w zakresie infrastruktury społeczeństwa informacyjnego (działanie 1.5 ZPORR)³⁸² wskazują na potrzebę wdrażania strategicznego planowania rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Na poziomie regio-nalnym i lokalnym potrzeba ta dotyczy decydentów na wszystkich pozio-mach – członków zarządów województw, prezydentów, starostów oraz wójtów, jak i twórców regionalnych programów operacyjnych oraz eksper-tów odpowiedzialnych za wdrażanie technologii informacji i komunika-cji³⁸³.

* * *

Demokracja w życiu politycznym istnieje od ponad 2,5 tys. lat, zakła-dając, że ma swoje początki w starożytnych Atenach. Przez ten czas miała ona zagorzałych przeciwników, jak i zwolenników. W niektórych krajach demokracja rozwijała się szybko i miała stabilną pozycję, w innych nato-miast, o jej utrzymanie wciąż trzeba walczyć. Z kolei dopiero na przełomie wieków XX i XXI w niektórych krajach Afryki czy Ameryki Łacińskiej osta-tecznie naród uwolnił się od dyktatury autorytarnej czy reżymów wojsko-wych.

W krajach z długimi tradycjami demokratycznymi można zauważyć pewnego rodzaju zmęczenie wyborami, a zatem i coraz mniejszą frekwen-cję, co z kolei zagraża demokracji. W Polsce, mimo krótkiej tradycji, fre-kwencja wyborcza jest zazwyczaj słaba, a kolejne rządy, niezależnie od opcji politycznej, nie mają pomysłów jak poprawić mechanizmy rozbudza-jące świadomość obywatelską.

381Pełna treść raportów NIK jest dostępna na stronach internetowych pod adresem:

bip.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik

382 Raport Stan wdrażania polityki strukturalnej w zakresie infrastruktury społeczeń-stwa informacyjnego (działanie 1.5 ZPORR) został opracowany w styczniu 2006 roku przez Stowarzyszenie „Miasta w Internecie” na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

383 Jak rozwijać Regionalne Inicjatywy Społeczeństwa Informacyjnego? Przewodnik, ERIS@ – Europejskie Regionalne Stowarzyszenie Społeczeństwa Informacyjnego, Tar-nów 2006, s. 7

Warto odnotować krytyczny pogląd Agnieszki Pawłowskiej co do, jak się później okazało, nietrafnych przewidywań kierunku rozwoju organi-zacji w społeczeństwie informacyjnym. Obiecujące prognozy nie spraw-dziły się, ponieważ SI w organizacjach ogranicza się do jednego wymiaru – informacji i technik informacyjnych. Coraz bardziej powszechny dostęp do informacji spowodował, że i ona spowszedniała, a tym, co naprawdę powinno się liczyć w nowoczesnych organizacjach, jest wiedza³⁸⁴.

Nie brakuje głosów krytyki dotyczących Internetu, a zwłaszcza jego treści. Marian Golka uważa, że jeszcze nie tak dawno główną ideą było uznanie wiedzy i informacji za wspólną globalną własność, co z czasem oka-zało się jedynie złudzeniem³⁸⁵. Ta wspólna globalna własność najczęściej dotyczy informacji mało ważnych, czasem wręcz dezinformacji, ale wy-godnych w danym momencie dla pewnych interesów. Jednostki, przed-siębiorstwa, organizacje i kraje dysponujące zasobami informacji (a tym samym i określoną wiedzą), posiadające przy tym narzędzia i systemy do wykorzystania tej wiedzy, mają zapewnioną znaczącą przewagę nad pozo-stałymi. Włodzimierz Gogołek ma obawy co do „totalitaryzmu” nowych technologii, ponieważ konformizm i zachowania algorytmiczne sprzyjają tworzeniu ludzi-automatów w sferze mentalnej i biologicznej³⁸⁶. Lech W.

Zacher wyraża natomiast niepewność dotyczącą tego, co może przynieść powstająca technologia wirtualnej rzeczywistości i ucieczka ludzi (zwłasz-cza młodych, bezrobotnych i sfrustrowanych) w wirtualne światy. Przy tym zadaje pytanie, czy rosnący indywidualizm sieciowy nie będzie oznaczać odwrócenia nomadów przestrzeni od rodziny, kraju, państwa, instytucji i życia społecznego?³⁸⁷.

Podsumowując rozważania na temat instytucji uczestnictwa w sferze publicznej, należy podkreślić zasadniczą różnicę między koncepcjami spo-łeczeństwa obywatelskiego i informacyjnego. Idea spospo-łeczeństwa obywa-telskiego wyraża przede wszystkim specyficzne więzi między obywatelem a państwem i jest obecna w myśli politycznej oraz filozoficznej od jej za-rania. Koncepcja SI służy głównie do nazwania pewnego etapu w procesie postępu cywilizacyjnego związanego ze szczególnym rozwojem

technolo-384A. Pawłowska, op.cit., s. 46.

385M. Golka, op.cit., s. 134.

386W. Gogołek, Komunikacja sieciowa. Uwarunkowania, kategorie i paradoksy, Warsza-wa 2010, s. 271.

387 L.W. Zacher, Społeczeństwo informacyjne w myśli współczesnej, [w:] Społeczeństwo inform@cyjne. Istota, rozwój, wyznania, Warszawa 2006, s. 207.

gii informacyjnych i ich wpływem na życie społeczne, polityczne i gospo-darcze³⁸⁸.

Internet jest nowym, nieustannie rozwijającym się zjawiskiem, które bez wątpienia ma ogromny wpływ na wszystkie sfery życia społecznego, a w tym i na demokrację. Zresztą, w ostatnim czasie, nie tylko Internet wpływa na stan demokracji, ale i wszystkie nowe technologie informacyj-ne i komunikacyjinformacyj-ne. Interinformacyj-net przyczynił się również do lepszego i szyb-szego dostępu obywateli do informacji, a tym samym do usprawnienia kontroli procesów demokratycznych.

388M. Marciniak, op.cit., s. 42.

Polski system prawny zbudowany jest hierarchicznie, gdzie akty niższej rangi muszą być zgodne z aktami wyższej rangi. Źródła prawa krajowego można więc uporządkować według ich rangi, w następujący sposób:

1) Konstytucja, 2) ustawy,

3) ratyfikowane umowy międzynarodowe, 4) rozporządzenia,

5) prawo miejscowe.

Dodatkowo, od 1 maja 2004 r., kiedy Polska weszła do struktur Unii Europejskiej, zaczęło również obowiązywać prawo wspólnotowe, które ma charakter specyficzny, inny niż prawo krajowe i międzynarodowe. Spe-cyfika ta wynika z trzech podstawowych cech:

nadrzędności prawa UE nad prawem krajowym, –

bezpośredniego skutku wobec systemów prawnych państw człon-–

kowskich,

pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym.

–

Powyższe zasady nie wynikają expressis verbis z treści traktatów zało-życielskich Wspólnoty. Zostały wprowadzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na podstawie określeń zawartych w Traktacie Rzym-skim³⁸⁹. Zgodnie z art. 189 Traktatu Rzymskiego oraz poprawkami wpro-wadzonymi przez art. G Traktatu z Maastricht, instytucje WE mają prawo wydawania pięciu rodzajów aktów prawnych³⁹⁰:

rozporządzenia

– – odnoszą się do całego obszaru Wspólnoty, ustana-wiają takie same prawa we wszystkich krajach członkowskich i mają bezpośrednią moc obowiązującą,

389 J. Adamiec, Realizacja polityki integracyjnej w krajach członkowskich Unii Europej-skiej i w krajach Grupy Wyszehradzkiej. Aspekty prawno-instytucjonalne, Informacja 290, Biuro Studiów i Ekspertyz Sejmu RP, Warszawa 1990, s. 1.

390 Ibidem, s. 3.

dyrektywy

– – adresowane są do państw członkowskich, zazwyczaj do wszystkich, ale czasem tylko do niektórych,

decyzje

– – skierowane są do konkretnego państwa, instytucji lub przedsiębiorstwa działającego na obszarze Wspólnoty,

opinie

– i zalecenia – nie mają mocy wiążącej, mogą mieć jedynie cha-rakter oficjalnej wykładni prawa wspólnotowego.

Hierarchię poszczególnych szczebli aktów polskiego prawa graficznie przedstawia, w bardzo uproszczonym układzie, rysunek 4.1.

Jak zauważa Małgorzata Stahl, prawo administracyjne jest powszechnie uznawane za najobszerniejszą gałąź prawa, obejmuje najliczniejszą oraz najbardziej dynamiczną grupę przepisów. Z kolei nowoczesne państwo nie może funkcjonować bez administracji, tak samo jak administracja nie może funkcjonować bez prawa administracyjnego³⁹¹. Właśnie to prawo, wraz z prawem konstytucyjnym, wyznacza zakres istnienia administracji – jej organizację, zasady i formy działalności – wykonywanej w imię dobra publicznego, ale i dobra administrowanych.

W Polsce co rok uchwalana jest ogromna liczba nowych lub zmienio-nych aktów prawa. Począwszy od 1997 r. liczba uchwalozmienio-nych pozycji

391 M. Stahl, Materialne prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady, Warszawa 2002, s. 11.

Przepisy Unii Europejskiej

KONSTYTUCJA

USTAWY

RATYFIKOWANE UMOWY MIĘDZYNARODOWE

ROZPORZĄDZENIA

Źródło: Opracowanie własne.

Rysunek 4.1. Hierarchia i zależność poszczególnych szczebli aktów polskiego prawa

nie spada poniżej tysiąca, a rekordowy był 2004 r., kiedy to w „Dzienni-ku Ustaw” opublikowano prawie 2,9 tys. pozycji. Rysunek 4.2 graficznie przedstawia liczbę wydanych w Polsce „Dzienników Ustaw” oraz liczbę opublikowanych pozycji. Liczba stron „Dziennika Ustaw” wzrastała w tym samym czasie jeszcze bardziej dynamicznie. W 1989 r. publikacje wszyst-kich uchwalonych aktów prawa zajęły w „Dziennikach Ustaw” niecałych 1,2 tys. stron, a w rekordowym 2004 r. już ponad 21 tys.

Zjawisko to Stanisław Tyszka nazwał hiperinflacją prawa³⁹². Uważa on, że żyjemy w czasach nadprodukcji przepisów prawa. Spowodowane jest to w dużej mierze bezrefleksyjną imitacją modeli zachodnioeuropejskich oraz tendencją do regulowania za pomocą prawa coraz to nowych obsza-rów życia.

Spośród tysięcy przepisów uchwalonych w tym okresie znalazła się i Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Na temat zawiłości polskiego prawa do informacji bardzo interesują-co wypowiedziała się Teresa Górzyńska w swoim wystąpieniu podczas otwarcia Konferencji naukowej „Dostęp do informacji publicznej – roz-wój czy stagnacja”. Powiedziała wtedy tak³⁹³: Trudno być specjalistą w

dzie-392 S. Tyszka, Hiperinflacja prawa, [w:] Deregulacja – jak powstrzymać inflacje prawa?, red. S. Tyszka, Warszawa 2011, s. 4.

393 T. Górzyńska, Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja, materiały z konferencji, Warszawa 2008, s. 8.

0

Rysunek 4.2. Liczba wydanych „Dzienników Ustaw”

oraz opublikowanych pozycji w Polsce w latach 1989–2011

dzinie prawa do informacji, ponieważ to dziedzina bardzo obszerna. W jej ramach można mówić o podstawowym prawie człowieka do informacji, także jako o warunku urzeczywistniania innych podstawowych praw. Można mówić o podmiotowym prawie konstytucyjnym, o prawie do domagania się, do poszu-kiwania, do otrzymywania i do rozpowszechniania informacji. Można mówić o obowiązku władz publicznych do informowania społeczeństwa różnymi środ-kami i metodami, z własnej inicjatywy i na wniosek zainteresowanego. Można także mówić o jawności proceduralnej, o dostępie do dokumentów publicznych (urzędowych, administracyjnych, zależnie od tego, jak określi je ustawodawca), o kwestii zamkniętych lub otwartych obrad organów ustawodawczych, wyko-nawczych i sądowych, o środkach społecznego przekazu, o jawności finansów, o jasności samego prawa i o ograniczeniach prawa do informacji.

W tym rozdziale przedstawiona zostanie geneza praw dostępu do in-formacji publicznej na świecie, w Europie, a w szczególności w Polsce.

W dokumencie Zarządzanie informacją publiczną w jednostkach samorządu terytorialnego (Stron 176-185)