Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce

Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce zawarte są kompleksowo w rozdziale VII Konstytucji RP (art. 163–172).

Jednostkom samorządowym została przyznana osobowość publiczno-prawna, a wśród podstawowych zasad ustrojowych znalazł się przepis o decentralizacji władz publicznych. Poza Konstytucją uchwalono kilka-dziesiąt ustaw oraz wydano jeszcze więcej innych aktów prawa. Wśród nich należy zdecydowanie wyróżnić trzy ustawy regulujące poszczególne szczeble samorządu:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr –

16, poz. 9, tekst jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.

–

Nr 91, poz. 578 ze zm.),

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.

–

Nr 91, poz. 576 ze zm.).

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST)²³⁹, ratyfikowana przez Polskę, zawiera podstawowe zasady funkcjonowania państw demo-kratycznej Europy. W artykule 3 EKST można przeczytać: Samorząd teryto-rialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Prawo to jest reali-zowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie

wy-238 K. Janik, Wybrane aspekty w relacji państwo – samorząd. Osiem tez w sprawie samo-rządu terytorialnego, [w:] Samorząd terytorialny w przestrzeni publicznej, red. Z. Zycho-wicz, Szczecin 2012, s. 277.

239 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz.U. Nr 124 z 1994 r., poz. 607.

bierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referen-dum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli usta-wa dopuszcza takie rozwiązanie.

Jednak, jak ocenia Irena Lipowicz, przez długie lata przy wykazywa-niu niezgodności EKST z polską rzeczywistością – stanem prawnym i fak-tycznym – odwoływano się łagodząco do pojęcia transformacji²⁴⁰. W tym okresie niezgodności dotyczyły głównie finansów samorządowych, tolero-wania nadzoru celowościowego i braku demokratycznej legitymacji sejmi-ków wojewódzkich przed reformą z 1998 r. Obecnie głównym problemem jest ustrój i prawo lokalne oraz próby recentralizacji w państwie.

B. Kożuch dostrzega wiele błędów popełnionych w okresie bezpośred-nio poprzedzającym akcesję do UE. Polska w okresie tym, tak samo jak inne państwa kandydujące na członków UE, niemal wszystko podporząd-kowała jej oczekiwaniom. Wobec tego nie były ważne procesy zmian, lecz opinie o nich formułowane przez urzędników Brukseli²⁴¹.

Zdaniem J. Regulskiego, samorządność może się rozwijać jedynie w państwie zdecentralizowanym, obywatelskim i opartym na modelu te-rytorialnym, ponieważ ludzie mają zbliżone potrzeby, niezależnie od za-wodu czy miejsca pracy²⁴². Wszyscy chcą dobrych szkół, sprawnej służby zdrowia, dobrych dróg i zapewnionego bezpieczeństwa. Samorządność jest, jak ocenia J. Regulski, niezbędnym elementem ustroju demokratycz-nego, ponieważ demokracja to rzeczywisty i ciągły udział obywateli w ży-ciu publicznym i sprawowaniu władzy.

Jacek Wojnicki wymienia cztery podstawowe aspekty samodzielności samorządu terytorialnego²⁴³:

1. Wyodrębnienie prawne – jednostkom samorządu lokalnego przyzna-no osobowość prawną, prawo własprzyzna-ności i innych praw majątkowych.

2. Przyznanie samodzielności wykonywania zadań określonych ustawo-wo – zadania własne samorządu oznaczają zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Istnieje domniema-nie kompetencji gminy jako podstawowej jednostki samorządowej.

240 I. Lipowicz, Samodzielność samorządu terytorialnego w świetle konstytucji, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4, s. 179.

241 B. Kożuch, Współczesne…, s. 58.

242 J. Regulski, op.cit., s. 4.

243 J. Wojnicki, System samorządu lokalnego RP, [w:] Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, red. K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Warszawa 2007, s. 1245–1246.

3. Samodzielność finansowa – udział w dochodach publicznych jed-nostki samorządu lokalnego powinien być odpowiedni do przypa-dających zadań, a wśród dochodów tych jednostek wyróżnia się ka-tegorie dochodów własnych, subwencji ogólnych i dotacji celowych.

4. Możliwość kształtowania ustroju wewnętrznego – poprzez decydo-wanie bezpośrednie społeczności lokalnej w przypadku: wyboru pod-stawowych organów władzy w drodze wyborów powszechnych, ewen-tualnie odwołania rady lub burmistrza, wójta, prezydenta w drodze referendum oraz referendum z inicjatywy rady lub mieszkańców.

Tabela 2.4 przedstawia funkcje oraz usługi publiczne obligatoryjnie świadczone przez samorządy lokalne i regionalne.

Tabela 2.4 Podział funkcji i usług publicznych między szczeblami lokalnych

i regionalnych władz samorządowych

Funkcje i usługi publiczne Gmina Powiat Województwo

Planowanie strategiczne

i przestrzenne Plany rozwoju lokal-nego Szkolnictwo Przedszkola i szkoły

podstawowe Szkoły średnie Niektóre szkoły wyższe

Ochrona zdrowia Publiczna opieka

zdrowotna i służby sanitarne

Szpitale woje-wódzkie

Funkcje i usługi publiczne Gmina Powiat Województwo Opieka społeczna Dopłaty do

czyn-szów Kultura, sport i rozrywka Biblioteki lokalne

Teatry

Źródło: Opracowanie własne na podstawie P. Swianiewicz, M. Herbst, Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments, Budapest 2002, s. 225–226.

Bardzo ważną zmianę w konstrukcji polskiego samorządu gminnego wprowadzono w 2002 r. Zastąpiono kolegialne zarządy, wybierane i od-woływane przez rady, jednoosobowymi organami wykonawczymi (prezy-dent, burmistrz, wójt) pochodzącymi z wyborów bezpośrednich²⁴⁴. Zda-niem niektórych autorów, wprowadziło to zmiany strukturalne w sposobie sprawowania władzy, a co najważniejsze – doprowadziło do odpartyjnienia samorządu terytorialnego i przełamania w ten sposób monopolu dużych partii politycznych²⁴⁵.

Przy rozważaniach na temat polskiego samorządu terytorialnego na-leży pamiętać, że jest to przede wszystkim związek społeczności lokalnej tam zamieszkałej, posiadającej określone prawa, a nie instytucja. Nato-miast władze lokalne są instytucją samorządu, której podstawowym zada-niem jest reprezentowanie interesów swoich mieszkańców.