Prawo zamówień publicznych Unii Europejskiej wywodzi się z pomysłu tworzenia jednolitego rynku wewnętrznego, który przyświecał założycielom Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej od 1957 r., a więc od momentu podpisania w Rzymie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospo-darczą. Traktat ten nie zawierał jednak przepisów odnoszących się do zamówień publicznych. Od samego początku było jednak pewne, że zawarte w nim regulacje ustanawiające zasadę niedyskry-minacji oraz zakazujące tworzenia barier w handlu wewnątrzwspólnotowym, a także uwalniające rynek świadczenia usług, mogą zostać użyte do negowania praktyk o charakterze dyskryminacyjnym, których dopuszczały się w zamówieniach państwa członkowskie16.
Z biegiem czasu stało się jednak oczywiste, że stworzenie wspólnego rynku dla zamówień publicz-nych nie jest w stanie dojść do skutku jedynie na gruncie zasad wypływających z prawa pierwotnego.
Przepisy Traktatu nie zapewniały wystarczającej regulacji problematyki zamówień publicznych17 – stąd też wyrosła potrzeba jej uregulowania w drodze dyrektyw, które zagwarantowały w pełni transparentność i równy dostęp do zamówień publicznych w Unii Europejskiej18.
Początkowo Komisja Europejska skoncentrowała się nie tyle na uregulowaniu samych zamówień publicznych, ile na usuwaniu barier narodowych i preferencji krajowych w handlu wewnątrz Wspól-noty19. Tytułem przykładu można w tym miejscu wskazać chociażby dyrektywę 70/32/EWG z dnia 17 grudnia 1969 r. o dostawach dla organów państwowych, samorządowych i innych instytucji pub-licznych20 oraz dyrektywę 71/304/EWG z dnia 26 lipca 1971 r. o usuwaniu przeszkód w swobodzie świadczenia usług w zakresie zamówień publicznych na roboty budowlane21. Działania takie nie
14 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors, COM/2011/0896 final – 2011/0439 (COD).
15 Szerzej: P. Nowicki, Zmiany w systemie zamówień publicznych UE, Przetargi Publiczne 2013, nr 10.
16 Tak: J. A. Winter, Public Procurement in the EEC, Common Market Law Review 1991, vol. 28, str. 743.
17 S. Arrowsmith (red.), EU Public Procurement…, op. cit., s. 53.
18 Zob. A. Panasiuk, Wpływ zmian koncepcji administracji publicznej na zakres i rolę wykorzystywanych instru-mentów zamówień publicznych, [w:] Ekonomiczne i prawne zagadnienia zamówień publicznych. Polska na tle Unii Europejskiej, pod redakcją: A. Borowicza, M. Królikowskiej – Olczak, J. Sadowego, W. Starzyńskiej, Warszawa 2010, Urząd Zamówień Publicznych, s. 146.
19 M. Lemke (red.), Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej. Dyrektywy dotyczące zamówień publicznych na usługi, dostawy i roboty budowlane, wyd. II, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2001, str. 10.
20 Directive de la Commission du 17 décembre 1969 concernant les fournitures de produits à l’État, à ses col-lectivités territoriales et aux personnes morales de droit public (70/32/EEC), OJ L 13/1.
21 Council Directive 71/304/EEC of 26 July 1971 concerning the abolition of restrictions on freedom to provide services in respect of public works contracts and on the award of public works contracts to cotractors acting through agencies or branches, OJ L 185.
były jednak wystarczające, a Komisja Europejska doszła do wniosku, że brak szczególnych regulacji dotyczących zamówień publicznych stanowi faktyczną przeszkodę w rozwoju wspólnego rynku22. Dopiero w latach siedemdziesiątych XX w. rozpoczął się faktyczny rozwój wspólnotowego prawa zamówień publicznych. W dniu 26 lipca 1971 r. przyjęto dyrektywę Rady 71/305/EEC, która dotyczyła zamówień na roboty budowlane23. Dyrektywa zdefiniowała podstawowe pojęcia (roboty budow-lane, instytucje zamawiające, oferenci), wprowadziła dwa podstawowe tryby udzielania zamówień (procedurę nieograniczoną i ograniczoną) i generalnie stworzyła jednolity system udzielania zamó-wień na roboty budowlane, oparty na rozwiązaniach, które w pewnym zakresie obowiązują do dnia dzisiejszego.
Kolejnym krokiem na drodze wdrażania zasad wspólnego rynku było przyjęcie w dniu 21 grudnia 1976 r. dyrektywy Rady 77/62/EEC, koordynującej procedury udzielania zamówień na dostawy24, a następnie dyrektywy Rady 80/767/EEC, uzupełniającej dyrektywę 77/62/EEC25, która wprowadziła zmiany spowodowane zawarciem w dniu 12 kwietnia 1979 r. Porozumienia w sprawie Zamówień Rządowych w ramach GATT26. Dyrektywa 77/62/EEC wprowadzała zasady dotyczące udzielania zamówień na dostawy podobne do tych, które obowiązywały w stosunku do zamówień na roboty budowlane zgodnie z dyrektywą 71/305/EEC. Nie da się jednak ukryć, iż mimo pewnych analogii, obie dyrektywy oddzielał ponad pięcioletni okres, co w konsekwencji powodowało, że występowały pomiędzy nimi dość istotne rozbieżności, które zostały jednak usunięte dopiero w późnych latach 80.
W przedstawionym w 1984 r. raporcie27 Komisja Europejska oceniła stopień wdrażania dyrektyw 77/62/EEC oraz 71/305/EEC. Raport przedstawiał bardzo nieciekawą sytuację: wadliwe implementacje dyrektyw do prawodawstwa państw członkowskich i nikły wpływ dyrektyw na procedury udzielania zamówień28.
W 1985 r. Komisja Europejska opublikowała Białą Księgę dotyczącą wspólnotowego rynku wewnętrz-nego29, w której stwierdziła, że mimo rozwoju zamówień publicznych, nadal utrzymuje się tendencja do przeprowadzania większości przetargów w ramach rynków poszczególnych państw członkow-skich, z pominięciem rynku wspólnotowego. W ocenie Komisji Europejskiej była to jedna z podsta-wowych przeszkód w rozwoju wspólnotowego rynku wewnętrznego. Przyjęcie dyrektyw z etapu I okazało się niewystarczające – w dalszym ciągu zakres ich stosowania był znikomy, a pewne obszary, takie jak sektor energetyczny, transportowy, wodny oraz telekomunikacyjny (w zakresie zamówień na dostawy) nie były objęte ich reżimem. Pod koniec lat 80. XX w. zostały wprowadzone pierwsze
22 Szerzej: A. Sołtysińska, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, Zakamycze 2004, str. 25–26.
23 Council Directive of 26 July 1971 concerning the co-ordination of procedures for the award of public works contracts, OJ L 185/5.
24 Council Directive of 21 December 1976 coordinating procedures for the award of public supply contracts, O.J. L 13/1.
25 Council Directive of 22 July 1980 adapting and supplementing in respect of certain contracting authorities Directive 77/62/EEC coordinating procedures for the award of public supply contracts, OJ L 215/1.
26 Opublikowane w: OJ 1980 L 71/44.
27 Communication of the Commision to the Council on Public Supply Contracts, COM (84) 717 final, z 14 grud-nia 1984 r.
28 Szerzej: J. A. Winter, Public Procurement…, op. cit., str. 747–748.
29 White Paper from the Commission to the European Council, Completing the Internal Market, 14 czerwca 1985 r., COM (85) 310.
zmiany. Dyrektywa 88/295/EEC30 z dnia 22 marca 1988 r. znowelizowała dyrektywy 77/62/EEC oraz 80/767/EEC, natomiast dyrektywa 89/440/EEC31 wprowadziła zmiany do dyrektywy 71/305/EEC.
Obie dyrektywy generalnie rozszerzyły zakres działania wspólnotowego prawa zamówień publicz-nych, zmniejszając chociażby możliwość wyłączeń spod ich reżimu, czy też rozszerzając definicje dostaw i robót budowlanych. Z drugiej zaś strony podniosły próg, od którego obowiązkowe było stosowanie dyrektyw dla zamówień na roboty budowlane, z 1 mln ECU do 5 mln ECU. Podkreślenia wymaga fakt, iż dyrektywa 89/440/EEC wprowadziła do acquis communautaire przepisy dotyczące koncesji na roboty budowlane32.
Wypada jeszcze odnotować, iż w tzw. międzyczasie przyjęto dyrektywę 89/665/EEC33 z 21 grudnia 1989 r., która koordynowała procedury odwoławcze w zakresie zamówień publicznych.
Lata 90. XX w. były bardzo istotne dla budowania wspólnotowego rynku wewnętrznego. Postę-pujące procesy integracyjne, zapoczątkowane zmianami zaproponowanymi w Jednolitym Akcie Europejskim (ang. Single European Act, 1986 r.), a następnie w Traktacie z Maastricht (Traktat o Unii Europejskiej, 1992 r.), wymuszały kolejne zmiany we wspólnotowym prawie gospodarczym. W dniu 18 czerwca 1992 r. uchwalono dyrektywę 92/50/EEC34, po raz pierwszy traktującą o zamówieniach na usługi. Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa ta wpisywała się swoją regulacją w istniejące ramy wspól-notowego prawa zamówień publicznych, kierując się tymi samymi zasadami, które dotyczyły zamó-wień na dostawy oraz roboty budowlane i była kolejnym krokiem na drodze liberalizacji rynku zamówień publicznych. Następnie pojawiły się: dyrektywa 93/37/EEC35 z dnia 14 czerwca 1993 r., koordynująca procedury zamówieniowe na roboty budowlane, która skonsolidowała dyrektywy 71/305/EEC i 89/440/EEC oraz dyrektywa 93/36/EEC36, dotycząca zamówień na dostawy. Dyrektywą 93/38/EEC37 uregulowano zamówienia sektorowe, które, w tamtym okresie, obejmowały tzw. sektory WETT – water, energy, transport, telecommunication, zastępującą dyrektywy 77/62/EEC i 88/295/EEC.
Obie dyrektywy miały stworzyć bardziej jednorodny system zamówień publicznych, dostosowany do dyrektywy 92/50/EEC.
Omawiane wyżej dyrektywy z tzw. trzeciej generacji dyrektyw zamówieniowych nie pozostały bez zmian. W związku z porozumieniem o przystąpieniu Unii Europejskiej do Government Procurement Agreement (tzw. GPA) w dniu 15 kwietnia 1994 r., należało dostosować dyrektywy do wymagań GPA.
30 Council Directive 88/295/EEC of 22 March 1988 amending Directive 77/62/EEC relating to the coordination of procedures on the award of public supply contracts and repealing certain provisions of Directive 80/767/
EEC, OJ L 127, str. 1–14.
31 Council Directive 89/440/EEC of 18 July 1989 amending Directive 71/305/EEC concerning coordination of procedures for the award of public works contracts, OJ L 210, str. 1–21.
32 Szerzej: C. Bovis, EU Public Procurement Law, Edward Elgar 2007, str. 25–26.
33 Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and admini-strative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts, OJ L 395, str. 33 i nast.
34 Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992 relating to the coordination of procedures for the award of public service contracts, OJ L 209, str. 1–61.
35 Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts, OJ L 199, str. 54–83.
36 Council Directive 93/36/EEC of 14 June 1993 coordinating procedures for the award of public supply con-tracts, OJ L 199, str. 1–53.
37 Council Directive 93/38/EEC of 14 June 1993 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors, OJ L 199, str. 84–138.
Stąd też w dniu 13 października 1997 r. została przyjęta dyrektywa 97/52/EC38, która wprowadziła zmiany do dyrektyw: 92/50/EEC, 93/36/EEC oraz 93/37/EEC.
Wcześniej, bo już w 1996 r., Komisja Europejska rozpoczęła kolejną dyskusję na temat przyszłości zamówień publicznych w Unii Europejskiej. W przyjętej w 1996 r. Zielonej Księdze, KE wskazała na podstawowe cele unijnej polityki zamówień publicznych, tj. tworzenie warunków dla konku-rencyjności, niezbędnych dla udzielania zamówień w zgodzie z zasadą niedyskryminacji; racjonalną alokację publicznych środków w drodze wyboru najkorzystniejszej ofert; umożliwienie dostępu dostawców do naprawdę jednolitego rynku, dającego znaczące korzyści biznesowe; wzmocnienie konkurencyjności pomiędzy przedsiębiorstwami w Unii Europejskiej39. Komisja Europejska nadal identyfikowała jednak pewne problemy związane z wdrażaniem dyrektyw zamówieniowych: nie-pełną i niewystarczającą implementację dyrektyw oraz ograniczone oddziaływanie ekonomiczne systemu zamówień publicznych. Takie stanowisko Komisja Europejska podtrzymała w swoim komunikacie z 1998 r.40, wskazując na potrzebę uproszczenia systemu zamówień publicznych.
Odpowiedzią na przedstawione w komunikacie postulaty KE jest ostatnia generacja dyrektyw zamó-wieniowych, pochodząca z 2004 r.