System zamówień publicznych w Unii Europejskiej zbudowany jest hierarchicznie, obejmując trzy płaszczyzny:
1) prawa pierwotnego Unii Europejskiej, gdzie obecnie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europej-skiej znajdziemy zasady, które należy odnieść do zamówień publicznych,
2) prawa wtórnego Unii Europejskiej, a więc dyrektyw zamówieniowych, 3) prawa krajowego państw członkowskich:
– implementującego ww. dyrektywy,
– zgodnego z Porozumieniem w sprawie Zakupów Rządowych, czyli tzw. GPA (ang. Government Procurement Agreement), umowy wielostronnej zawartej w ramach Światowej Organizacji Handlu7.
Całość uzupełnia orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej8, który wypowiada się zarówno na temat zamówień publicznych objętych reżimem dyrektyw, jak i tych, które są wyłączone z ich zakresu obowiązywania. Jak trafnie zauważa S. Arrowsmith, Trybunał poprzez odwoływanie się do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako głównego źródła pewnych obowiązków i zasad stosowanych na gruncie zamówień publicznych, stara się wypełnić lukę, która powstaje na skutek wykluczenia niektórych istotnych zamówień z zakresu dyrektyw zamówieniowych9. Trzeba również mieć na uwadze, że na szczeblu krajowym istotne jest orzecznictwo takich organów, jak polska Krajowa Izba Odwoławcza oraz sądów, a więc instytucji zajmujących się środkami ochrony prawnej w zamówieniach publicznych
Katalog źródeł prawa zamówień publicznych w Unii Europejskiej możemy analizować dwojako:
z perspektywy supranacjonalnej (ponadnarodowej) oraz z perspektywy krajowej (poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej). Jeśli weźmiemy pod uwagę perspektywę ponadnarodową, to jako źródła prawa zamówień publicznych musimy wskazać: Traktat o funkcjonowaniu Unii Euro-pejskiej oraz grupę tzw. dyrektyw zamówieniowych, do których zaliczamy:
6 Szerzej: wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle, RPL Recyclingpark Lochau GmbH przeciwko Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, ECR 2005 I-1 pkt. 44.
7 GPA powinno być uwzględnione jako źródło kształtujące porządek prawny prawa zamówień publicznych w Unii Europejskiej, ponieważ wszystkie państwa członkowskie UE są stronami GPA. Zob.: G. Moens, J. Trone, Commercial Law of the European Union, Ius Gentium: Comparative Perspectives on Law and Justice 4, Sprin-ger Science+Business Media B.V. 2010, str. 247.
8 Podobnie: P. Trepte, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej objęte dyrektywą klasyczną, Warszawa – Kato-wice 2006, Urząd Zamówień Publicznych, s. 7–8.
9 S. Arrowsmith (red.), EU Public Procurement Law: An Introduction, www.nottingham.ac.uk, s. 55.
1) dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koor-dynacji procedur udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi (tzw. dyrektywa klasyczna),
2) dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (tzw. dyrektywa sektorowa),
3) dyrektywę 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającą dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwo-ławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych; dyrektywę Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administra-cyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane; dyrektywę Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r.
koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sek-torach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (tzw. dyrektywy odwoławcze), 4) dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koor-dynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (tzw. dyrektywa obronna).
Ponadto, w katalogu źródeł prawa zamówień publicznych Unii Europejskiej sensu largo znajdują również miejsce10:
1) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 roku w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, opublikowana w dniu 15 maja 2009 r. w Dzienniku Urzędowym UE,
2) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/32/WE z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrek-tywę Rady 93/79/EWG,
3) dyrektywa Rady 92/75/EWG z dnia 22 września 1992 w sprawie wskazania poprzez etykieto-wanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez urządzenia gospodarstwa domowego,
4) rozporządzenie Komisji (WE) nr 213/2008 z dnia 28 listopada 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) oraz dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych w zakresie zmiany CPV,
5) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1564/2005 z dnia 7 września 2005 r. ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień publicznych zgodnie z dyrek-tywami 2004/17/WE i 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
10 www.uzp.gov.pl
6) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1150/2009 z dnia 10 listopada 2009 roku zmieniające rozporzą-dzenie (WE) nr 1564/20055 w odniesieniu do standardowych formularzy do publikacji ogłoszeń w ramach procedur zamówień publicznych zgodnie z dyrektywami Rady 89/665/EWG i 92/13/
EWG, opublikowane dnia 28 listopada 2009 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, 7) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1177/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku zmieniające
dyrek-tywy 2004/17/WE, 2004/18/WE i 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień,
8) rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażer-skiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i 1107/70,
9) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 106/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r.
w sprawie wspólnotowego programu znakowania efektywności energetycznej urządzeń biu-rowych (Energy Star),
10) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 66/2010 z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie oznakowania ekologicznego UE (nowe rozporządzenie Ecolabel),
11) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1221/2009 z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS), uchylające rozporządzenie nr 761/2001 (nowe rozporządzenie EMAS), 12) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/30/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie
wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią,
13) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie cha-rakterystyki energetycznej budynków.
Warto w tym miejscu przypomnieć, iż wtórne prawo Unii Europejskiej w zakresie zamówień publicz-nych ciągle ewoluuje, mimo stosunkowo dobrej oceny dyrektyw zamówieniowych czwartej genera-cji11. W przyjętym w 2011 r. tzw. Single Market Act Komisja Europejska wskazała na potrzebę zmiany i unowocześnienia przepisów dotyczących zamówień publicznych „w celu zapewnienia w tym zakresie zrównoważonej polityki, wspierającej zapotrzebowanie na towary, usługi i działania zgodne z zasadami ochrony środowiska, odpowiedzialne pod względem społecznym i innowacyjne”12. W konsekwencji, pod koniec grudnia 2011 r. Komisja zaproponowała tekst nowych dyrektyw zamó-wieniowych, stanowiących V generację dyrektyw w zakresie zamówień publicznych. Nadal został utrzymany dychotomiczny podział pomiędzy zamówieniami w sektorze publicznym13
a zamówie-11 Zob. np.: C. Bovis, Public Procurement in the European Union: A Critical Analysis of the New Regime, Legal Issues of Economic Integration 2006, vol. 33, str. 29–59.
12 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodar-czego i wzmocnienia zaufania „Wspólnie na rzecz nowego wzrostu gospodargospodar-czego”, COM/2011/0206, str. 22.
13 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, COM/2011/0896 final – 2011/0438 (COD).
niami w sektorze użyteczności publicznej14. Ciekawostką jest pojawienie się dyrektywy o udzielaniu koncesji, która w założeniu ma znieść stan niepewności prawnej co do procedur udzielania konce-sji na roboty budowlane oraz usługi. Ostateczna ich wersja została ustalona w czasie trwającego w pierwszym półroczu 2013 r. trialogu między Komisją Europejską, Radą oraz Parlamentem Europej-skim. Dyrektywy mają zostać poddane pod głosowanie w październiku 2013 r., natomiast państwa członkowskie będą miały obowiązek implementować nowe przepisy do 2016 r.15