Pojęcia prawa zamówień publicznych - SYSTEM ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH W

Przywołane powyżej akty prawne wskazują na to jak szeroki krąg aktów prawnych prawa krajo-wego i Unii Europejskiej stanowią podstawy systemu zamówień publicznych w Polsce. Przywołane akty prawne wskazują na złożoność i rozległość problematyki, którą możemy zaliczyć do prawa zamówień publicznych. Dodatkowym problemem jest systemowe interpretowanie i stosowanie poszczególnych norm zawartych w tak szerokim zbiorze aktów prawnych dotyczących omawianego zakresu regulacji. Podstawowym i najważniejszym pojęciem wyznaczającym zakres prowadzonych rozważań jest zdefiniowanie terminu prawo zamówień publicznych ze wskazaniem aktów prawnych przynależnych do tego systemu.

W pierwszej kolejności należy zdefiniować pojęcie „zamówienia publicznego”, które będzie wstę-pem do definiowania terminu „prawo zamówień publicznych” lub szerzej „system prawa zamówień publicznych”.

Ustawodawca wprowadzając w 1994 roku do polskiego systemu prawa regulacje o zamówieniach publicznych wskazał, że określa ona zasady, formy i tryb udzielania zamówień publicznych, organ właściwy w sprawach o zamówienia publiczne, a także tryb rozpatrywania protestów i odwołań złożonych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego¹¹². Wprowadzono również

108 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków pub-licznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zgodnie z dyspozycją art. 138 do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów zamówieniach publicznych.

109 Art. 97 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.).

110 Rozporządzenia (WE) nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) (Dz. U. UE. L. 2002 s . 340L ze zm.)).

111 Art. 26 ust. 5 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 217).

112 Art. 1 ustawy z 1994 r.

ustawowe pojęcie zamówień publicznych, które należało rozumieć jako zamówienia na roboty budowlane, dostawy oraz wykonywanie usług, opłacane ze środków publicznych¹¹³. Podstawową jednak regulacją wprowadzoną ustawą z 1994 roku była regulacja publicznoprawna, określająca procedury postępowania prowadzące do wyboru dostawcy lub wykonawcy, który złożył najko-rzystniejszą ofertę i z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Tylko w przypadku regulacji dotyczącej umów w sprawach zamówień publicznych ustawie nadano cha-rakter lex specjalis w stosunku do kodeksu cywilnego¹¹⁴, natomiast w przypadku postępowania odwoławczego¹¹⁵ charakter lex specjalis nadano przepisom Pzp w stosunku do przepisów kodeksu postępowania cywilnego¹¹⁶. Ważnym elementem wskazującym na publicznoprawny charakter Pzp są również przepisy przejściowe i końcowe, w których ustawodawca wskazał¹¹⁷ jako organy kontrolne, właściwe w sprawach zamówień publicznych, regionalne izby obrachunkowe, a naru-szenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych zakwalifikował jako narua naru-szenie dyscypliny finansów publicznych¹¹⁸. Zamówienia publiczne zostały objęte również kontrolą realizowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, która została powołana do kontroli działalności, między innymi, orga-nów administracji rządowej, orgaorga-nów samorządu terytorialnego oraz podmiotów gospodarczych w zakresie wykonywania zamówień publicznych na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego¹¹⁹. Administracyjnoprawny charakter ma, co jest oczywiste, kontrola udzielania zamówień publicznych wykonywana przez Prezesa UZP.

Nowelizacją z 29 stycznia 1997 roku¹²⁰ ustawodawca dodał nowy art. 6a, w którym odwołano się do stosowania, do czynności podejmowanych w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez zamawiającego, dostawców lub wykonawców przepisów kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie i przepisach odrębnych¹²¹.

Pojęcie zamówienia publicznego zostało określone na gruncie ustawy z 2004 roku¹²², która w arty-kule drugim zamieszcza ustawową definicję zamówień publicznych, które oznacza „umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane”. Ustawowa definicja jednoznacznie wskazuje, że zamówienie publiczne materializuje się poprzez wykorzystanie prawnej formy działania jaką jest umowa¹²³. Stronami tej umowy

są zama-113 Art. 2 pkt 4 ustawy jak wyżej.

114 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.); Art. 72 ustawy z 1994 r.

w tekście pierwotnym posiadał brzmienie: Do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się prze-pisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli przeprze-pisy niniejsze ustawy nie stanowią inaczej.

115 Art. 87 ustawy z 1994 r.

116 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.).

117 Art. 93 ustawy jak wyżej.

118 Art. 94 ustawy jak wyżej.

119 Zob. art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst pierwotny Dz. U. z 1995 r. nr, poz. 59).

120 Ustawa z dnia 29 stycznia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 778).

121 Art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 29 stycznia 1997 r.

122 Art. 2 pkt Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.).

123 Na umowy z zakresu zamówień publicznych jako prawną formę realizacji zadań publicznych wskazuje A. Panasiuk, Konsensualne formy realizacji zadań publicznych w świetle najnowszych uregulowań praw-nych (w:) XV-lecie systemu zamówień publiczpraw-nych w Polsce, red. H. Nowicki, J. Sadowy, Toruń – Warszawa 2009 s. 95 i nast.

wiający oraz wykonawca, a umowa ma charakter odpłatny. Oznacza to, że każda umowa odpłatna zawierana przez podmiot zobowiązany do stosowania ustawy, której przedmiotem będzie dostawa, usługa lub roboty budowlane będzie zamówieniem publicznym. Przy czym ustawodawca odsyła do trzech podstawowych umów z jednoczesną możliwością rozszerzenia ich katalogu. Dla potrzeb ustawy definiuje pojęcie dostawy, pod którym rozumie nabywanie rzeczy, praw oraz innych dóbr, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu. Prawo-dawca używając określenia „w szczególności” wskazał, że dostawa może być realizowana również na podstawie innych umów określonych przepisami kodeksu cywilnego i to zarówno umów nazwa-nych jak i nienazwanazwa-nych. Jednocześnie pojęcie umowy dostawy zostało rozszerzone w stosunku do postanowień k.c.¹²⁴ poprzez objęcie nią nabywania nie tylko rzeczy lecz również praw i innych dóbr. Nowelizacją z 12 października 2012 roku wprowadzono własną definicję robót budowlanych, rezygnując z wcześniej przejętego odwołania w tym zakresie do ustawy prawo budowlane¹²⁵. Definiując pojęcie usług prawodawca wzorując się na regulacji dyrektywy 2004/18/WE/ przyjął tzw. definicję negatywną, pod którym to pojęciem należy rozumieć wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy¹²⁶. Szersze omówienia umów zawieranych dla realizacji zamówień publicznych dokonane zostanie w jednym z dalszych rozdziałów niniejszego opracowania. Przed przystąpienie do przedstawienia zagadnienia prawa zamówień publicznych i jego miejsca w systemie prawa należy wskazać, że celem regulacji są procedury związane z postę-powaniem o udzielenie zamówienia publicznego, zaś same umowy są tylko prawną formą realizacji zadań przez zamawiającego, jakim jest dokonywanie odpowiednich zakupów. Stosowanie umowy jako formy działanie nie przesądza przecież o przynależności danej regulacji do jakiejkolwiek gałęzi prawa. Tak jak o przynależności Prawa zamówień publicznych do określonych gałęzi prawa nie przesądza fakt odwoływania się w jej tekście do odpowiedniego stosowania poszczególnych ustaw.

Określając zakres przedmiotowy ustawodawca wskazuje na: zasady udzielania zamówień publicz-nych, tryby udzielania zamówień publiczpublicz-nych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamó-wień publicznych, organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. Zakres przedmiotowy ustawy nie wskazuje, żeby jej celem było szersze uregulowanie problematyki umów w zamówieniach publicznych. Ustawa reguluje problematykę postępowania o udzielenie zamówień publicznych, w wyniku którego zostanie wybrana oferta wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego.

Chcąc dokonać zdefiniowania prawa zamówień publicznych¹²⁷ i jego umiejscowienia w systemie prawa, należy odwołać się do podstawowych pojęć z tym związanych. Doktryna prawa wyodręb-niając poszczególne gałęzie prawa wskazuje na przedmiot regulacji i metodę regulacji będący podstawą ich wyodrębniania.

Umiejscowienie Prawa zamówień publicznych w systemie prawa ma bardzo ważne znaczenie dla uczestników postępowań o udzielenie zamówień publicznych, jak i właściwych organów prowa-dzących te postępowania lub uczestniczących w procedurach odwoławczych i kontrolnych. Wśród autorów spotkać można odmienne próby zaliczenia przepisów „Prawa zamówień publicznych”

124 Art. 605 i nast. k.c.

125 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

126 Art. 2 pkt 10 Ustawy Pzp.

127 Zob. H. Nowicki, Prawo zamówień publicznych – pojęcie i zakres regulacji (w:) XV-lecie systemu zamówień publicznych w Polsce, red. H. Nowicki, J. Sadowy, Toruń – Warszawa 2009 s. 87 i nast.

do prawa prywatnego czy też do prawa publicznego¹²⁸. Część poglądów zaliczających tę regulację prawną do prawa prywatnego, dokładnie prawa cywilnego, nie zawiera żadnych metodologicznych i merytorycznych uzasadnień takiego stanowiska. Podstawowym argumentem jest samo odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego¹²⁹.

Przepisy ustawy wskazują na publicznoprawny charakter jej unormowań. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy, w stosunku do ustawy z 1994 o zamówieniach publicznych, w wyroku z 13 września 2001 r.¹³⁰. W wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że celem ustawy jest ochrona interesu publicznego, a zatem normy tam zawarte mają charakter norm publicznoprawnych. Pogląd ten jest również aktualny w odniesieniu do ustawy z 2004 roku. Analizując przynależność tej regulacji w pierwszej kolejności należy odwołać się do celów, które przyświecały prawodawcy wprowadzającemu ustawę o zamó-wieniach publicznych i następnie ustawę Prawo zamówień publicznych¹³¹. Podstawowym celem tych regulacji była i jest ochrona interesu publicznego, w tym konkurencyjności i równości, przy dokonywaniu zakupów z wykorzystaniem zamówień publicznych. Przedmiotem regulacji Prawa zamówień publicznych są określone procedury postępowań, których celem jest wyłonienie wyko-nawcy, z którym zostanie zawarta umowa. Posługując się pojęciem procedury postępowań należy mieć na uwadze cały zakres regulacji określony w dyspozycji art. 1 ustawy, w tym także uprawnienia organów właściwych w sprawach określonych ustawą, kontrolę¹³² itd. Ustawa w swej zasadniczej regulacji posługuje się metodą publicznoprawną wskazującą, między innymi, na uprawnienia organów administracji publicznej uczestniczących w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego (np.

orany kontrolujące), też uprawnienia zamawiającego kształtowania całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym kształtowania warunków realizacji zamówienia w zawieranej umowie o zamówienie publiczne¹³³. Tylko w przypadkach określonych przepisami ustawy stosuje się przepisy prywatnoprawne i tylko w zakresie nieuregulowanym w Prawie zamówień publicznych. To odwołanie do prawa prywatnego ma zastosowanie do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wyko-nawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz do umów w sprawach zamówień publicznych.

Dokonując określenia prawa zamówień publicznych należy, po raz kolejny, przypomnieć wielo-krotne odwoływanie się w tekście samej ustawy Pzp do przepisów innych ustaw, przepisy których to muszą być stosowane w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Definiując pojęcie „prawa zamówień publicznych” należy odróżnić dwa jego określenia. Pierwszym jest tytuł ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku, natomiast przedmiotem dalszej analizy będzie „prawo zamó-wień publicznych” jako system aktów prawnych regulujących problematykę zamózamó-wień publicznych.

128 Zob. J. Sadowy, Prawo zamówień publicznych. Zarys wykładu, Wszechnica Polska, Szkoła Wyższa TWP, Warszawa 2007, s. 10; M. Stachowiak, J. Jerzykowski, Prawo zamówień publicznych, Wprowadzenie, Zakamy-cze 2004, s. 15; R. Szostak, Przetarg nieograniczony na zamówienie publiczne. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków 2005, s. 7–8.

129 Odmienny pogląd zob. np. P. Granecki, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 77 i 78.

130 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2001 r. (IVCKN 381/00), w: OSNC 2002 r. nr 6, poz. 75.

131 Na temat celów prawa zamówień publicznych zobacz rozdział 1 niniejszego opracowania.

132 Na przynależność kontroli zamówień publicznych do prawa administracyjnego wskazuje E. Przeszło, Zamó-wienia publiczne na tle innych dziedzin prawa w zakresie dotyczącym kontroli (w:) Ekonomiczne i prawne zagadnienia zamówień publicznych. Polska na tle Unii Europejskiej, red. A. Borowicz, M. Królikowska-Olczak, J. Sadowy, W. Starzyńska, UZP 2010 s. 95 i nast.

133 Na przynależność Prawa zamówień publicznych wskazuje, między innymi, Sł. Fundowicz, Miejsce Prawa zamówień publicznych w prawie administracyjnym (w:) XV-lecie systemu zamówień publicznych w Polsce, red. H. Nowicki, J. Sadowy, Toruń–Warszawa 2009 s. 36 i nast.

Zatem pojęcie prawa zamówień publicznych możemy ujmować¹³⁴ w kilku znaczeniach:

1) pierwszym ujęciem jest najwęższe rozumienie tego terminu i będzie ono oznaczało Prawo zamó-wień publicznych jako ustawę z 29 stycznia 2004 r. wraz z aktami prawnymi wykonawczymi oraz ustawę z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi135;

2) w drugim ujęciu „prawo zamówień publicznych” będziemy ujmowali regulację prawną wskazaną w punkcie powyższym oraz przepisy zawarte w innych ustawach, do których bezpośrednio Pzp się odwołuje (np. powoływane definicje z innych ustaw lub ustawy, których przepisy stosuje się uzupełniająco „jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej”)136;

3) trzecie ujęcie „prawa zamówień publicznych” obejmuje akty prawne wyżej wskazane oraz ustawy odwołujące się i zobowiązujące do stosowania (w określonych prawnie sytuacjach) przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych137;

4) natomiast w ujęciu czwartym pojęcie „prawo zamówień publicznych” będziemy odnosili do aktów prawa krajowego powołanych wyżej oraz aktów prawnych Unii Europejskiej z zakresu zamówień publicznych, w tym dyrektyw UE¹³⁸ i rozporządzeń¹³⁹.

134 Por. H. Nowicki, Prawo zamówień … op. cit. s. 91 i nast.

135 Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi jej wprowadzenie i wyodrębnie-nie z Pzp spowodowało, że ta regulacja wywodząca się z tej samej dyrektywy UE została i wyodrębnie-niestety poddana, w naszym systemie prawnym, odmiennym regulacjom np. w zakresie środków ochrony prawnej.

136 W tej grupie ustaw będą się mieściły, między innymi, ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, ustawa z dnia 17 listopada 1964 kodeks postępowania cywilnego, ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwal-czaniu nieuczciwej konkurencji, ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, ustawa z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej i wiele ustaw powołanych powyżej w niniejszym rozdziale.

137 Przykładem takich ustaw może być: ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej; ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym oraz liczne ustawy wyżej powoływane.

138 Do podstawowych zaliczam: Dyrektywa 2004/18/WE (klasyczna) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE. L. 2004 Nr 134, s. 114, ze zm.); – dyrektywa 2004/17/WE (sektorowa) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez pod-mioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. U. UE. L.

2004 Nr 134, s. 1, ze zm.); – dyrektywa 89/665/EWG z 21 grudnia 1989 r. dotycząca koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. U. UE. L. 1989 Nr 395, s. 33, ze zm.); – dyrektywa 92/13/EWG z 25 lutego 1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i admi-nistracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz. U.

UE. L 1992 Nr 76, s. 14 ze zm.); – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmienia-jąca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz. U. UE. L. 2009 Nr 216, s. 76, ze zm.); – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/33/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego (Dz. U. UE. L. 2009 Nr 120, s. 5). Szerzej akty prawne UE będące podstawą systemu zamówień publicznych są omówione w rozdziale: Zamówienia publiczne w prawie Unii Europejskiej.

139 Między innymi zob.: Rozporządzenie (WE) Nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listo-pada 2002 w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) (Dz. U. UE. L. 2002 Nr 340 s. 1 ze zm.); – Roz-porządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 842/2011 ustanawiające standardowe formularze do publikacji

Niezależnie od przyjętego ujęcia prawa zamówień publicznych musimy mieć świadomość bardzo złożonego charakteru aktów prawnych składających się na ten system. Dodatkowym problemem jest fakt, że na system prawa zamówień publicznych składają się przepisy prawa zaliczane do róż-nych gałęzi prawa: administracyjnego, finansowego, cywilnego, postępowania cywilnego, karnego i innych.

Nie predestynując do wydzielenia „prawa zamówień publicznych” jako gałęzi prawa dokonamy jego bliższego określenia i umiejscowienia w systemie prawa.

1) Prawo zamówień publicznych stanowi zwarty system regulacji prawnych odnoszących się do „przedmiotu”, którym jest udzielanie zamówień publicznych jako postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego lub postępowanie o zawarcie umowy koncesji (jest to wyodrębnienie przedmiotowe). Podstawowe ustawy tj. Prawo zamówień publicznych, jak i ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi, określając zakres regulacji wskazują, w pierwszej kolejności na zasady i tryby udzielania zamówień w celu zawarcia umowy w sprawach zamówienia pub-licznego lub umowy koncesji oraz środki ochrony prawnej.

2) Prawo zamówień publicznych oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi wskazuje i identyfikuje krąg podmiotów poddanych tym regulacjom i uczestniczących w procesie udzie-lania zamówień publicznych, podmiotami tymi są: zamawiający (koncesjodawcy, wykonawcy) koncesjonariusze, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, Krajowa Izba Odwoławcza, Prezes Krajowej Izby Odwoławczej, Rada Zamówień Publicznych, sądy okręgowe, sądy administracyjne, biegli, pełnomocnicy itd. Ustawy wskazując zakres podmiotowy jednocześnie określają zadania i uprawnienia poszczególnych podmiotów uczestniczących w przedmiotowych postępowa-niach. Podmiotami, które mogą uczestniczyć w tych postępowaniach są również organy kontroli powołane do kontroli zarówno postępowań jak i wykonywania umów (można tutaj mówić o tzw.

wyodrębnieniu podmiotowym¹⁴⁰).

3) Zakres regulacji ustaw wskazuje na ich ścisłe powiązanie z prawem publicznym (w tym publicz-nym prawem gospodarczym, prawem administracyjpublicz-nym i prawem finansowy). W obu ustawach podstawowym zakresem regulacji jest postępowanie o udzielenie zamówienia lub postępowanie o zawarcie umowy koncesji. Umowy, których stroną jest podmiot publiczny (w przypadku umowy koncesji jest zawsze podmiot publiczny), są jedną z prawnych form działania administracji publicz-nej. Odwoływanie się w przypadku tych umów do przepisów kodeksu cywilnego jest oczywiste, co nie przesądza o zaliczeniu tych ustaw do prawa cywilnego. W polskim prawie administra-cyjnym niestety nie wykształciła się umowa publiczna (administracyjna), której zastosowanie, w tym przypadku, byłoby właściwą prawną formą działania. Organy oraz podmioty uczestniczące w tych postępowaniach posługują się w toku tych postępowań metodami władczymi (w tym administracyjnymi) właściwymi dla prawa publicznego (metoda regulacji jako podstawa wyod-rębniania gałęzi prawa). Ustawodawca w sposób świadomy użył w art. 1 Pzp określenia „organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie” wskazując na tzw. funkcjonalne określenie organu, w miejsce poprzednio używanego pojęcia, jakim było „organ właściwy”. W przypadku ogłoszeń w dziedzinie zamówień publicznych i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1564/2005 (Dz. U. UE. L.

2011 Nr 222 s. 1); – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE i EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. U. UE. L. 2012 Nr 298, s. 1).

140 Zob. na temat kryteriów wyodrębniania gałęzi prawa L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1996 r.

s. 86 i nast.

postępowania koncesyjnego zawsze koncesjodawcą jest podmiot publiczny, w tym organy władzy publicznej.

4) Za publicznoprawnym charakterem regulacji prawa zamówień świadczy również fakt, że pod-mioty prowadzące postępowanie o zamówienia publiczne lub postępowanie koncesyjne w zdecydowanej większości dysponują środkami publicznym, a więc ich wydatkowanie jest gospodarowaniem mieniem publicznym, którego jednym ze składników są środki publiczne¹⁴¹. A naruszenie przepisów ustaw, w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub postępowania koncesyjnego, może być podstawą do uznania takiego działania jako nieprze-strzeganie dyscypliny finansów publicznych¹⁴² i stanowić przesłankę pociągnięcia do odpowie-dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych¹⁴³.

5) Prawo zamówień publicznych posługuje się, obok regulacji publicznoprawnych, normami praw-nymi należącymi do różnych gałęzi prawa (wyodrębnienie następuje na podstawie wtórnego w stosunku do podziału prawa na gałęzie).

6) Regulacje prawne przynależne do innych gałęzi prawa, w tym prawa prywatnego, mają charakter uzupełniający i służący realizacji podstawowych celów zamówień publicznych i umów koncesji, jakim są, między innymi, racjonalne wydatkowanie środków publicznych, ochrona interesu publicznego poprzez ograniczenie ryzyka ekonomicznego w przypadku umów koncesji oraz ochrona prawna wykonawców i koncesjonariuszy.

7) Posługiwanie się umową o zamówienia publiczne czy też umową koncesji nie wskazuje na przy-należność tej regulacji do prawa cywilnego, lecz wskazuje na umowę jako prawną formę działania administracji publicznej, która swoje zadania realizuje nie tylko poprzez akty administracyjne¹⁴⁴. 8) Regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych dotyczy w głównej mierze

„udzielania zamówień publicznych”, zatem regulacja ta skierowana jest na postępowanie, któ-rego celem jest zawarcie umowy. Podobnie ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi podstawowym zakresem regulacji obejmuje postępowania o zawarcie umowy koncesji. Regulacje prawne, zawarte w powołanych ustawach, dotyczące umów skierowane są głównie na ochronę interesu publicznego i obowiązki z tym związane zamawiającego oraz koncesjodawcy.

W dokumencie SYSTEM ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH W (Stron 70-77)