ROZDZIAŁ I. PROMOCJA JAKO GŁÓWNY OBSZAR MARKETINGU MIASTA
2.6. Modele organizacji służb realizujących funkcje promocyjne miasta
Utworzenie w polskich jednostkach samorządu terytorialnego pierwszych komórek organizacyjnych do spraw promocji nie było poprzedzone wdrożeniem spójnej strategii promocyjnej czy marketingowej dla danego miasta (województwa). T. Domański zwraca uwagę, że w takiej sytuacji, tj. oparcia planu i działań promocyjnych na intuicji poszczególnych urzędników i ich przygotowaniu zawodowym, „wszelkie zmiany osobowe, w ramach takiego układu powiązań grożą nawet diametralną zmianą kierunków i form promocji”340. Współcześnie, kilkanaście lat od momentu powyższej konstatacji, jednostki samorządu dysponują często odpowiednimi zapisami strategicznymi w ramach różnych dokumentów strategicznych, np. wśród 38 badanych w roku 2012 przez NIK jednostek samorządu terytorialnego były to strategie promocji lub strategie marki (11 urzędów), strategie rozwoju turystyki (6), strategie rozwoju (19). Jednakże tylko w 22 jednostkach samorządu terytorialnego (58% kontrolowanych) „objęte badaniem działania promocyjne (…) w każdej jednostce były zgodne z przyjętymi w strategiach”341. Jednym z powodów braku realizacji zapisów strategii oraz braku ich aktualizacji była „zmiana ekipy rządzącej”342, co świadczy o istnieniu nadal zjawiska
338M. Marks, Promocja a rozwój lokalny gmin wiejskich … , op. cit., s. 109.
339NIK, Działania promocyjne wybranych miast na prawach powiatu. Informacja o wynikach kontroli, Nr ewid dokumentu 171/2014/P/14/068/LBY, s. 19, za: https://www.nik.gov.pl/plik/id,7256,vp,9141.pdf (06.02.2015). 340T. Domański, Skuteczna promocja miasta i regionu podstawowym zadaniem marketingu terytorialnego, w: Marketing terytorialny, pod red. T. Markowskiego, Studia KPZK PAN Tom CXII, KPZK PAN, Warszawa 2002, s. 141.
341NIK, Działania promocyjne jednostek samorządu terytorialnego … , op. cit., s. 14. 342Ibid.
wskazanego wcześniej przez T. Domańskiego. Z przeprowadzonych w 1999 roku badań na temat działań promocyjnych w 10 gminach województwa śląskiego (w tym w 4 miastach o ludności powyżej 100 tys. mieszkańców)343 wynika, że działania promocyjne były prowadzone przez komórki organizacyjne ds. promocji i informacji w ramach urzędu gminy / urzędu miasta344.
Kilkanaście lat temu wskazywano, że rozwiązania organizacyjne stosowane w polskich samorządach w odniesieniu do zadań z zakresu marketingu terytorialnego są bardzo zróżnicowane i często trudne do porównania. A. Szromnik wskazał wówczas na trzy modele organizacji służb marketingu stosowane na jednym szczeblu administracji samorządowej345:
1) Brak odrębnej jednostki organizacyjnej ds. marketingu terytorialnego.
2) Istnienie jednostki organizacyjnej, w której zakresie zadań są elementy marketingu terytorialnego, ale nazwa jednostki nie jest związana z marketingiem.
3) Istnienie jednostki organizacyjnej, w której zakresie zadań są elementy marketingu terytorialnego, a nazwa jednostki jest związana z marketingiem (np. promocja, komunikacja, marka).
Jeszcze kilkanaście lat temu problematyka organizacji służb marketingu terytorialnego była problemem przyszłości, można było jednakże przewidzieć, że „w przypadku dużych aglomeracji miejskich, województw oraz ich zgrupowań regionalnych, (…) można oczekiwać ukształtowania silnych pod względem ilościowym i kompetencyjnym służb marketingowych”346. Cytowany Autor już wówczas sugerował powstanie w powyższego typu jednostkach funkcjonalnej struktury służb marketingowych, oznaczającej, że „wyodrębnione zostają szczegółowe, sprofilowane funkcjonalnie, mniejsze jednostki organizacyjne”347. Równocześnie T. Domański postulował tworzenie wysoko wyspecjalizowanych stanowisk ds. istotnych imprez lokalnych i regionalnych, które byłyby odpowiednikiem „szefów produktów w przedsiębiorstwach produkcyjnych”, argumentując, że funkcja taka „gwarantowałaby spójność działań marketingowych (…), niezależnie od zmian orientacji politycznej ekip samorządowych”348.
Źródłem informacji o współczesnych praktykach samorządów terytorialnych w zakresie organizacji systemu promocji mogą być dwa raporty NIK dotyczące działalności promocyjnej samorządów, które zostały opublikowane w ostatnim czasie. W 37 na 38 skontrolowanych w 2012 roku urzędów gminnych, miejskich, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich „zadania
343 Były to: Bytom, Chorzów, Ruda Śląska, Zabrze.
344 B. Gajdzik, Promocja w gminach – teoria a praktyka, w: Marketing i Rynek, 10/2000, s. 20. 345 A. Szromnik, Marketing terytorialny – koncepcja ogólna … , op. cit., ss. 85-86.
346 A. Szromnik, Marketing terytorialny – koncepcja ogólna … , op. cit., ss. 87-88. 347 A. Szromnik, Marketing terytorialny – koncepcja ogólna … , op. cit., s. 87. 348 T. Domański, Skuteczna promocja miasta … , op. cit., s. 152.
w zakresie promocji powierzone zostały komórkom organizacyjnym pozostającym w strukturze urzędu / starostwa lub samodzielnym stanowiskom pracy”349. Jedyny wyjątek to gmina wiejska w której zadania te realizowała gminna jednostka organizacyjna (ośrodek promocji, turystyki i sportu). W ramach struktury wewnętrznej 37 kontrolowanych urzędów:
• w 6 urzędach350 istniały komórki, których wyłącznym zadaniem była promocja,
• w 24 urzędach istniały komórki, które obok promocji realizowały również inne zadania,
• w 3 urzędach promocja była realizowana przez „wielozadaniowe stanowiska pracy”351,
• w 4 województwach „działania promocyjne prowadzone były przez więcej niż jedną komórkę organizacyjną urzędu marszałkowskiego”352.
Skala zatrudnienia na stanowiskach związanych z promocją była znacznie zróżnicowana w zależności od typu jednostki samorządu, jako że zadania promocyjne realizowane były:
• w gminach wiejskich przez średnio 1 do 3 osób,
• w powiatach przez 2 do 5 osób,
• w gminach miejskich, w tym miastach na prawach powiatu, i w województwach działania promocyjne realizowały „zespoły wieloosobowe, przy czym liczba pracowników była związana z wysokością środków przeznaczonych na realizację zadania”353.
Wykryte przez NIK nieprawidłowości w zakresie organizacji służb promocyjnych dotyczyły pięciu jednostek354 i polegały na braku koordynacji działań promocyjnych wykonywanych przez „więcej niż jedną komórkę organizacyjną urzędu albo braku kwalifikacji zawodowych pracowników, określonych w regulaminach organizacyjnych urzędów”355. Przykładem działania służącego rozwiązaniu problemu braku koordynacji działań promocyjnych jest System Koordynacji Promocji w Urzędzie Miasta Poznania oraz miejskich jednostkach organizacyjnych i miejskich instytucjach kultury, w ramach którego powołany Komitet Sterujący ma możliwość weryfikacji planów działań promocyjnych poszczególnych jednostek mogąc identyfikować dublujące się czynności czy koncentrować wydatki celem uzyskania większej siły oddziaływania356.
349NIK, Działania promocyjne jednostek samorządu terytorialnego … , op. cit., s. 14.
350 W tym: w jednym z 7 badanych województw (zachodniopomorskie) i w dwóch z czterech badanych dużych miast (Tarnów i Opole).
351 W tym: jedna gmina wiejska oraz dwa małe miasta (po ok. 2 tys. mieszkańców). 352NIK, Działania promocyjne jednostek samorządu terytorialnego … , op. cit., s. 15. 353Ibid.
354 W tym dwóch dużych miast (pow. 100 tys. mieszk.), jednego miasta średniej wielkości (ok. 22 tys. mieszk.), jednego województwa oraz jednego powiatu.
355NIK, Działania promocyjne jednostek samorządu terytorialnego … , op. cit., s. 15. 356 M. Florek, A. Augustyn, Strategia promocji … , op. cit. ss. 279 – 283.
Wyniki drugiej ze wspomnianych kontroli NIK zostały przedstawione w roku 2014 i dotyczyły działalności promocyjnej w czternastu wybranych miastach na prawach powiatu. We wszystkich skontrolowanych wówczas urzędach miast na prawach powiatu357 „zadania w zakresie promocji realizowały komórki organizacyjne pozostające w strukturach urzędów”358, w tym359:
• w sześciu miastach funkcjonowały komórki zajmujące się wyłącznie promocją360,
• w pięciu miastach komórki zajmowały się również innymi zadaniami poza promocją, w tym:
o kulturą i sportem,
o turystyką i sportem,
o turystyką i współpracą z zagranicą,
o turystyką,
o informacją i turystyką,
• w jednym mieście promocją zajmowały się równocześnie dwie jednostki organizacyjne (Kancelaria prezydenta oraz Biuro Obsługi Inwestora),
• w dwóch miastach podczas kontroli struktura organizacyjna urzędów była w trakcie zmian w odniesieniu do zadań promocyjnych.
Równocześnie w trzech miastach361 część zadań z zakresu promocji znajdowało się w kompetencjach miejskich jednostek organizacyjnych:
• związanych ze sportem (w formie ośrodków sportu i rekreacji oraz Zarządu Infrastruktury Sportowej), a organizujących wydarzenia sportowe i kształtujących wizerunek miasta,
• związanej z kulturą (w formie Krakowskiego Biura Festiwalowego), promującej dziedzictwo i zasoby kulturowe Krakowa.
Średnie zatrudnienie w komórkach promocyjnych wyniosło 19 osób, przy czym najmniejsze było w najmniej ludnym z badanych miast (Piotrków Trybunalski, tj. 6 osób), a największe w mieście najludniejszym (w Warszawie, tj. 48 osób). Prawie wszyscy (97%) spośród 271 pracowników promocji miało wykształcenie wyższe, w tym około połowa kierunkowe z zakresu marketingu i zarządzania, ekonomii, socjologii, turystyki i rekreacji.
Kolejnym źródłem informacji na temat komórek organizacyjnych prowadzących działalność promocyjną miast są badania M. Kaczmarek-Śliwińskiej i G. Piechoty362, które w 2011 roku
357 Były to: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Gdynia, Katowice, Kraków, Łódź, Piotrków Trybunalski, Radom, Suwałki, Tarnów, Toruń, Warszawa, Zabrze.
358 NIK, Działania promocyjne wybranych miast na prawach powiatu … , op. cit., s. 10. 359 NIK, Działania promocyjne wybranych miast na prawach powiatu … , op. cit., s. 9.
360 Komórki działały pod nazwami: Biuro Promocji, Biuro Prezydenta ds. Promocji, Wydział Promocji, Wydział Marki Miasta, Biuro Promocji Miasta.
przeprowadziły badania 29 spośród 65 wszystkich funkcjonujących wówczas miast na prawach powiatu. W 15 urzędach miejskich (52% przebadanych) istniała samodzielna, odrębna komórka organizacyjna ds. promocji. W pozostałych 14 urzędach w ramach komórek wielozadaniowych promocja łączona była z: kulturą i sportem, polityką informacyjną, strategią i rozwojem, realizacją programów inwestycyjnych, edukacją, ewidencją działalności gospodarczej, przy czym dwa ostatnie obszary działalności miasta zostały przez cytowane Autorki ocenione jako najbardziej odległe od promocji.
Poza Polską stosowane są zróżnicowane sposoby organizacji służb odpowiedzialnych za działania promocyjne. W odniesieniu do Niemiec E. Wiezorek wskazuje, że na strukturę organizacyjną służb marketingowych w tamtejszych miastach składają się jednostki trzech typów363:
• „ds. rozwoju biznesu” – służących pozyskiwaniu przedsiębiorstw i ich inwestycji,
• „ds. marketingu turystycznego” – służących przyciąganiu osób spoza miasta jako odwiedzających,
• „ds. marketingu centrum miasta” – służących zachęcaniu mieszkańców do odwiedzania centrum miasta.
Dwie pierwsze spośród wymienionych ukierunkowane są na dwie najważniejsze grupy zewnętrznych „klientów” miasta, a rozwiązanie to jest stosowane również w Polsce. Ostatni z wymienionych typów podmiotów nie był jak dotąd stosowany w pełni w Polsce. Wymieniony typ organizacji nawiązuje do koncepcji określanej w języku ang. jako Town Centre Management, odnoszącej się do podnoszenia atrakcyjności centrum miasta dzięki współpracy lokalnych interesariuszy, która początkowo była reakcją na spadek atrakcyjności centrów miast i ulic handlowych wywołany pojawianiem się nowoczesnych, alternatywnych formatów handlowych położonych poza centrum364.
M. Kavaratzis i G.J. Ashworth365 wskazują na przykład organizacji zastosowany w Amsterdamie, gdzie głównym koordynatorem aktywności marketingowej jest partnerstwo publiczno-prywatne, na które składa się:
• siedem departamentów urzędu miasta (w tym m.in. komunikacji, relacji gospodarczych),
362M. Kaczmarek-Śliwińska, G. Piechota, Priorytety promocji polskich miast na prawach powiatu w kontekście realizacji działań promocyjnych i wykorzystania governance w samorządzie, w: Marketing i Rynek, nr 4/2012, s. 26.
363 E. Wiezorek, City marketing in Germany: The case of Dresden – What are we doing and what should we do? A report from practice, w: Journal of Town & City Management, Vol. 1, No 3, December 2010 – February 2011, s. 279.
364 J.A. Coca-Stefaniak, C. Parker, S. Quin, R. Rinaldi, J. Byrom, Town centre management models: A European perspective, w: Cities, Vol. 26, No. 2, April 2009, s. 75.
365M. Kavaratzis, G.J. Ashworth, Partners in coffeeshops, canals and commerce: Marketing the city of Amsterdam, w: Cities, Vol. 24, No. 1, 2007, s. 21.
• osiem sąsiednich gmin miejskich oraz prowincja Holandia Północna (w której położone jest miasto),
• społeczność biznesowa (m.in. regionalna izba handlowo-przemysłowa, lokalne przedsiębiorstwa),
• inni partnerzy – pełniący role doradcze ws. strategicznych i operacyjnych.
W Amsterdamie istnieją dwa źródła finansowania oraz dwa obszary odpowiedzialności: wewnętrzna rada koordynacyjna, koordynująca działania różnych departamentów urzędu miasta oraz w/w partnerstwo publiczno-prywatne, odpowiedzialne za pozyskiwanie i zarządzanie funduszami pochodzącymi od partnerów prywatnych. Realizowane są zarówno projekty wspólne, jak i odrębnie: miejskie oraz prywatne, przy czym ostateczną odpowiedzialność za wszystkie projekty oraz strategię ponosi partnerstwo publiczno-prywatne.
W literaturze anglojęzycznej wiele miejsca, w kontekście rozważań nt. struktury podmiotów odpowiedzialnych za promocję miejsc, poświęca się tzw. DMO’s, tj. „organizacjom zarządzania obszarem turystyki”. W wydanej w 2013 roku monografii A.M. Morrison podkreśla, że trudno wskazać optymalny model struktury organizacyjnej, ze względu na niejednorodność form organizacji określanych jako DMO. Podmioty te funkcjonują jako osobne ministerstwa czy ministerialne departamenty, ale również jako prywatne przedsiębiorstwa czy stowarzyszenia przedsiębiorców. Według UNWTO (agencji ONZ ds. turystyki) oraz European Travel Commission (instytucji zrzeszającej większość organizacji promujących kraje europejskie)366 istnieją dwa odmienne sposoby tworzenia i finansowania organizacji promocji turystycznej szczebla krajowego (tzw. NTO’s). W krajach rozwijających się są one zazwyczaj w całości finansowane przez władze centralne i funkcjonują w ramach struktur rządowych. W krajach rozwiniętych natomiast organizacje typu NTO funkcjonują głównie jako partnerstwa publiczno-prywatne, gdzie władza jest sprawowana przez przedstawicieli zarówno przedsiębiorstw, jak i władz krajowych.
A.M. Morrison podaje przykłady struktur organizacji typu DMO, promujących m.in. Makau (miasto o statusie Specjalnego Regionu Administracyjnego ChRL) oraz stan Queensland w Australii. Promocja turystyczna Makau prowadzona jest przez Rządowe Biuro ds. Turystyki (w j. ang. Macau Government Tourist Office – w skrócie MGTO), w ramach którego funkcjonuje siedem wydziałów, w tym trzy o charakterze stricte marketingowym (promocyjnym): Wydział marketingu turystycznego (komórki ds.: marketingu; reklamy i produkcji; PR), Wydział produktu turystycznego i wydarzeń (komórki ds.: produktu turystycznego; turystyki biznesowej i wydarzeń; zarządzania obiektami), Wydział planowania i rozwoju (komórki ds.: badań i planowania; technologii informacyjnych).
Dodatkowo funkcjonuje jeszcze kilkanaście przedstawicielstw zagranicznych MGTO oraz 3 delegacje zagraniczne rządu367. Struktura drugiej z opisanych organizacji (Tourism Queensland) uległa zmianie, w związku z utworzeniem organizacji Tourism and Events Queensland368. W nowej strukturze widoczna jest większa rola wydarzeń, o czym świadczy utworzenie działu ds. wydarzeń (a w jego ramach m.in. komórek ds. głównych wydarzeń, wydarzeń w miejscowościach oraz wydarzeń biznesowych). Utworzono ponadto podmiot zależny o nazwie Events Management Queensland (obejmujący dwie komórki ds. dwóch wydarzeń sportowych). Równocześnie istnieje dział o nazwie Global Marketing, obejmujący m.in. komórki ds.: globalnej marki, marketingu turystycznego, wydarzeń handlowych369. Wcześniej, w ramach struktury wewnętrznej organizacji Tourism Queensland istniały komórki ds. poszczególnych segmentów nabywców w ujęciu geograficznym (łącznie 9 komórek w ramach Wydziału międzynarodowego, w tym np. Europa, Japonia, Chiny) oraz poszczególnych destynacji (łącznie 7 komórek ds. obszarów geograficznych będących produktami oraz m.in. komórki ds. projektowania destynacji oraz ds. pozyskiwania przedsiębiorców, w ramach Wydziału destynacji). Ponadto funkcjonowały jeszcze dwa wydziały, w tym jeden o charakterze stricte marketingowym o nazwie Wydział marketingu (zadania dotyczące: marki; marketingu cyfrowego; pobudzania rynku; komunikacji i publicity).